本文關(guān)鍵詞：民族政策體系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　以新的發(fā)展語(yǔ)境為宏闊背景的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，要求用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，運(yùn)用法律制度和法治思維來(lái)創(chuàng)新民族治理政策體系，力求把中國(guó)特色民族工作制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，從而豐富國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

　　對(duì)于一個(gè)多族群國(guó)家而言，民族團(tuán)結(jié)始終是政治和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題，尤其像中國(guó)這樣疆域遼闊、文化多元的大國(guó)，民族團(tuán)結(jié)更是民族政策體系的核心內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記最近在中央民族工作會(huì)議上的重要講話中指出，要“用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各族群眾法律意識(shí)；堅(jiān)決反對(duì)大漢族主義和狹隘民族主義，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家最高利益和民族團(tuán)結(jié)大局”。這一論述指明了依法保障民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和利益的重要性，也為民族團(tuán)結(jié)立法提供了良好契機(jī)。

　　保障民族團(tuán)結(jié)的核心內(nèi)涵

　　顯然，新時(shí)期的民族工作會(huì)議注意到我國(guó)當(dāng)前民族團(tuán)結(jié)工作的復(fù)雜形勢(shì)，特別是分裂勢(shì)力接二連三地制造駭人聽(tīng)聞的暴恐事件，這說(shuō)明我們今天面對(duì)的是一個(gè)既生機(jī)勃勃又形勢(shì)嚴(yán)峻的民族團(tuán)結(jié)環(huán)境。那么，如何使經(jīng)過(guò)深厚歷史積淀和漸進(jìn)成熟的民族治理政策體系在新時(shí)期更加完美地凸顯效能、激發(fā)理性，培育出能夠識(shí)別大是大非、具有中華民族共同體意識(shí)的團(tuán)結(jié)力量，是民族工作面臨的時(shí)代使命。因此，用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，便是運(yùn)用法律制度和法治思維來(lái)創(chuàng)新民族治理政策體系，力求把中國(guó)特色民族工作制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，從而豐富國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵。同時(shí)，把實(shí)現(xiàn)內(nèi)部族群團(tuán)結(jié)進(jìn)步與中華民族和諧復(fù)興作為不可偏廢的雙重歷史任務(wù)，并以法律的形式固定下來(lái)。因此，制訂高階位的“中華民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法”，把國(guó)家倡導(dǎo)的民族團(tuán)結(jié)的最高原則、基本理念、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、法律責(zé)任，通過(guò)立法加以彰明，有利于加強(qiáng)中華民族在共同體意識(shí)上的信念內(nèi)化與心理凝聚，有利于促使“中華民族”這一稱(chēng)謂在族群共同生活中超越國(guó)別的族裔身份與抽象的政治概念，具有現(xiàn)實(shí)的規(guī)范性和實(shí)效性。同時(shí)使得民族團(tuán)結(jié)不再是政治宣言，而是具有法律性質(zhì)和法律效力的規(guī)制性文件，進(jìn)而為民族區(qū)域治理立法與民族權(quán)利訴求活動(dòng)提供基本的規(guī)范藍(lán)本。

　　民族團(tuán)結(jié)的立法建構(gòu)和實(shí)踐，既能落實(shí)黨的十八大提出的法治是治國(guó)理政的基本方式的要求，也體現(xiàn)了我國(guó)民族治理政策的人本主義和理性精神，使我國(guó)的民族政策治理走向科學(xué)化、程序化、規(guī)范化，成為我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要標(biāo)志。只有各族群持有共同信奉、共同遵守的正義規(guī)則，才能以國(guó)家認(rèn)同、憲法認(rèn)同為共同體認(rèn)，培育出具有公共精神的民族團(tuán)結(jié)力量。

　　完善民族工作制度體系的時(shí)代需要

　　黨的十八屆四中全會(huì)將是以“法治”為專(zhuān)門(mén)主題的會(huì)議，凸顯了打造平穩(wěn)發(fā)展秩序已經(jīng)成為國(guó)家的普遍共識(shí)。對(duì)于中國(guó)特殊的疆域狀況與族群結(jié)構(gòu)，，民族團(tuán)結(jié)是社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家事業(yè)進(jìn)步的重要保障。2006年以來(lái)，在我國(guó)民族工作先行者、全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)布赫的支持下，筆者與調(diào)研課題組先后深入西藏、新疆、廣西等民族區(qū)域，對(duì)我國(guó)民族政策的制度實(shí)施、治理效能、安全評(píng)估進(jìn)行了歷時(shí)8年多的實(shí)證調(diào)研。尤其是近兩年來(lái)，依托國(guó)家民委和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院相關(guān)課題，集中跟蹤新疆喀什、西藏山南地區(qū)、寧夏退耕還林山區(qū)59個(gè)民族聚居村，并對(duì)30個(gè)自治州跟蹤調(diào)研的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了深入比對(duì)分析。調(diào)研顯示，民族區(qū)域自治制度已經(jīng)釋放出了巨大的制度紅利。但面對(duì)近來(lái)在民族地區(qū)、海峽兩岸及香港發(fā)生的新情況，筆者深切地感覺(jué)到，我國(guó)的民族治理政策體系著眼于治權(quán)下的民族區(qū)域和政策領(lǐng)域，的確是對(duì)我國(guó)在已有政治事實(shí)觀察體驗(yàn)基礎(chǔ)上的有效良治。但對(duì)于一個(gè)面臨國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)規(guī)模漸趨領(lǐng)先、社會(huì)形勢(shì)愈發(fā)復(fù)雜、疆域管控存在歷史困境的國(guó)家，對(duì)傳統(tǒng)政策的解讀并不能被持續(xù)地當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)普遍化，因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)前民族團(tuán)結(jié)總體形勢(shì)的復(fù)雜程度已超出了自身的認(rèn)知。因此，制訂“中華民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法”，主要是基于以下因素。

　　第一是“中華民族”。我國(guó)是在多部族國(guó)家基礎(chǔ)上建立人民共和國(guó)的，對(duì)于民族的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代政治的基本理念：一是國(guó)家尊重不同族群在族源結(jié)構(gòu)、發(fā)展權(quán)利、文化語(yǔ)言、信仰體系等方面的正當(dāng)要求，但國(guó)家基于總體歷史淵源與共同生存地域，從保障公民幸福和社會(huì)團(tuán)結(jié)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)為本國(guó)現(xiàn)代民族建構(gòu)設(shè)立法定的總體稱(chēng)謂，并負(fù)有引導(dǎo)不同族群民眾以共同發(fā)展的公共精神和現(xiàn)代政治意識(shí)建設(shè)“公民國(guó)家”；二是在“公民國(guó)家”內(nèi)部，不同族群的公民是基于認(rèn)同并維護(hù)憲法權(quán)威來(lái)奉守公共社會(huì)的法律秩序，同時(shí)國(guó)家基于“合理便利主義（法社會(huì)學(xué)概念與分配原則）”建構(gòu)，發(fā)展不同族源的歷史記憶、經(jīng)濟(jì)文化，乃至進(jìn)行特定的權(quán)利傾斜性配置。現(xiàn)在，我國(guó)在現(xiàn)代政治實(shí)踐中已經(jīng)完成“公民的民族模式”的建構(gòu)，“中華民族”已被中華疆土上各族群在國(guó)別交往與共同生活中事實(shí)認(rèn)可。對(duì)于“中華民族”作為現(xiàn)代國(guó)家學(xué)說(shuō)意義上的概念，迫切需要通過(guò)法律固定下來(lái)，在族群交往、公民社會(huì)生活、民族綿延力量中形成共同體認(rèn)，并取得國(guó)別交往中身份意識(shí)，從而完成“中華民族”的歷史定位。

　　第二是“民族團(tuán)結(jié)立法”。我國(guó)民族治理政策體系通常著眼于治權(quán)下的民族區(qū)域和政策領(lǐng)域，因而面臨兩個(gè)時(shí)代性問(wèn)題：一是曾經(jīng)在全國(guó)推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)和共同發(fā)展的一些制度體系正經(jīng)歷著特殊挑戰(zhàn)。在全球化時(shí)期，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，信息流通更加自由，民族地區(qū)族群權(quán)利意識(shí)強(qiáng)烈覺(jué)醒，疆域形勢(shì)也更加復(fù)雜，海峽兩岸及香港、澳門(mén)以現(xiàn)代政治自決治理為訴求引出的利益劃分、聚集事件、政治請(qǐng)求等都在國(guó)際傳媒平臺(tái)上成為重要議題。因此，轉(zhuǎn)型期特定政治訴求與民族團(tuán)結(jié)對(duì)穩(wěn)定的首要需求成為民族區(qū)域治理方面的突出矛盾。二是不同國(guó)際視角認(rèn)為中國(guó)發(fā)展取得成就的同時(shí)存在著某些不確定性，導(dǎo)致了國(guó)際社會(huì)接納中國(guó)的國(guó)際心理也急劇變遷，中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)生的民族問(wèn)題在國(guó)際上常常被放大、妖魔化和丑態(tài)化。因此，在國(guó)家層面需要通過(guò)立法回應(yīng)各方關(guān)切和誤讀，以避免現(xiàn)行政策體系在制度疲憊的情況下面臨民族團(tuán)結(jié)的信任危機(jī)。這就要求在新的形勢(shì)下做好兩方面工作：一要重新界定民族政策體系的針對(duì)領(lǐng)域；二要完善民族政策法制體系，將“依法治族”與“維護(hù)團(tuán)結(jié)”有機(jī)聯(lián)系，平和理性地回答中國(guó)自己的問(wèn)題，并通過(guò)法律在民族問(wèn)題上形成自身的國(guó)際視野與話語(yǔ)權(quán)。

　　落實(shí)法治國(guó)家的必然選擇

　　針對(duì)民族治理政策體系面臨的時(shí)代問(wèn)題，為強(qiáng)化落實(shí)國(guó)家在民族團(tuán)結(jié)和邊疆治理方面的法治權(quán)威，制訂一部“中華民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法”顯然是必要的。在此需要探討該法律的兩個(gè)前置問(wèn)題。

　　第一，命名和性質(zhì)問(wèn)題。從人類(lèi)立法的共同歷史來(lái)看，法律命名一般遵循了以下三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是以法律規(guī)制對(duì)象命名，如《合同法》；二是以立法原則、立法目的命名，如《反分裂國(guó)家法》；三是英美法圈比較盛行的以法的創(chuàng)制使命和淵源命名，如美國(guó)的《陽(yáng)光普照法案》。顯然“中華民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法”有以下三個(gè)屬性：一是需要借助公權(quán)對(duì)國(guó)家倡導(dǎo)的特定價(jià)值進(jìn)行特殊保護(hù)，表明這是一部引導(dǎo)教育性法律；二是基于這部法律規(guī)制對(duì)象的抽象性，為防止法權(quán)邊界模糊，只能是一部具有公法屬性的列舉性法律；三是這部法律以其顯而易見(jiàn)的調(diào)整手段的特殊性，其功能是在特定時(shí)代要求下引導(dǎo)、統(tǒng)一現(xiàn)行法律制度體系，并為之確立國(guó)家總體立法價(jià)值，因而這是一部激勵(lì)性法律。

　　第二，憲法地位問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》序言確認(rèn)了“平等”“團(tuán)結(jié)”“互助”的社會(huì)主義民族關(guān)系，并在《憲法》第4條與第52條直接規(guī)定：“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”，“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)�！币虼�，依據(jù)《憲法》制訂“中華民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法”，彰明國(guó)家在民族團(tuán)結(jié)方面的引導(dǎo)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)民族地區(qū)和特定政治區(qū)域的治理方式的轉(zhuǎn)變，充分凝聚不同族群的智慧和力量，實(shí)現(xiàn)中華民族和諧復(fù)興的理想。（作者系中國(guó)廉政法制研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究咨詢(xún)有限公司〈智庫(kù)〉總裁、教授 楊永純）

　　《中國(guó)教育報(bào)》2014年10月17日第6版

  本文關(guān)鍵詞：民族政策體系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。