本文關鍵詞：民族政策體系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　以新的發(fā)展語境為宏闊背景的國家治理體系現(xiàn)代化建設，要求用法律來保障民族團結，運用法律制度和法治思維來創(chuàng)新民族治理政策體系，力求把中國特色民族工作制度優(yōu)勢轉化為治理效能，從而豐富國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵。

　　對于一個多族群國家而言，民族團結始終是政治和社會生活中的重要問題，尤其像中國這樣疆域遼闊、文化多元的大國，民族團結更是民族政策體系的核心內容。習近平總書記最近在中央民族工作會議上的重要講話中指出，要“用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識；堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義，自覺維護國家最高利益和民族團結大局”。這一論述指明了依法保障民族團結、維護民族團結和利益的重要性，也為民族團結立法提供了良好契機。

　　保障民族團結的核心內涵

　　顯然，新時期的民族工作會議注意到我國當前民族團結工作的復雜形勢，特別是分裂勢力接二連三地制造駭人聽聞的暴恐事件，這說明我們今天面對的是一個既生機勃勃又形勢嚴峻的民族團結環(huán)境。那么，如何使經過深厚歷史積淀和漸進成熟的民族治理政策體系在新時期更加完美地凸顯效能、激發(fā)理性，培育出能夠識別大是大非、具有中華民族共同體意識的團結力量，是民族工作面臨的時代使命。因此，用法律來保障民族團結，便是運用法律制度和法治思維來創(chuàng)新民族治理政策體系，力求把中國特色民族工作制度優(yōu)勢轉化為治理效能，從而豐富國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵。同時，把實現(xiàn)內部族群團結進步與中華民族和諧復興作為不可偏廢的雙重歷史任務，并以法律的形式固定下來。因此，制訂高階位的“中華民族團結促進法”，把國家倡導的民族團結的最高原則、基本理念、激勵機制、監(jiān)管機制、法律責任，通過立法加以彰明，有利于加強中華民族在共同體意識上的信念內化與心理凝聚，有利于促使“中華民族”這一稱謂在族群共同生活中超越國別的族裔身份與抽象的政治概念，具有現(xiàn)實的規(guī)范性和實效性。同時使得民族團結不再是政治宣言，而是具有法律性質和法律效力的規(guī)制性文件，進而為民族區(qū)域治理立法與民族權利訴求活動提供基本的規(guī)范藍本。

　　民族團結的立法建構和實踐，既能落實黨的十八大提出的法治是治國理政的基本方式的要求，也體現(xiàn)了我國民族治理政策的人本主義和理性精神，使我國的民族政策治理走向科學化、程序化、規(guī)范化，成為我國法治社會建設的一個重要標志。只有各族群持有共同信奉、共同遵守的正義規(guī)則，才能以國家認同、憲法認同為共同體認，培育出具有公共精神的民族團結力量。

　　完善民族工作制度體系的時代需要

　　黨的十八屆四中全會將是以“法治”為專門主題的會議，凸顯了打造平穩(wěn)發(fā)展秩序已經成為國家的普遍共識。對于中國特殊的疆域狀況與族群結構，，民族團結是社會穩(wěn)定、國家事業(yè)進步的重要保障。2006年以來，在我國民族工作先行者、全國人大常委會原副委員長布赫的支持下，筆者與調研課題組先后深入西藏、新疆、廣西等民族區(qū)域，對我國民族政策的制度實施、治理效能、安全評估進行了歷時8年多的實證調研。尤其是近兩年來，依托國家民委和中國社會科學院相關課題，集中跟蹤新疆喀什、西藏山南地區(qū)、寧夏退耕還林山區(qū)59個民族聚居村，并對30個自治州跟蹤調研的經濟社會數(shù)據(jù)進行了深入比對分析。調研顯示，民族區(qū)域自治制度已經釋放出了巨大的制度紅利。但面對近來在民族地區(qū)、海峽兩岸及香港發(fā)生的新情況，筆者深切地感覺到，我國的民族治理政策體系著眼于治權下的民族區(qū)域和政策領域，的確是對我國在已有政治事實觀察體驗基礎上的有效良治。但對于一個面臨國際環(huán)境日趨復雜、經濟規(guī)模漸趨領先、社會形勢愈發(fā)復雜、疆域管控存在歷史困境的國家，對傳統(tǒng)政策的解讀并不能被持續(xù)地當作經驗普遍化，因為中國當前民族團結總體形勢的復雜程度已超出了自身的認知。因此，制訂“中華民族團結促進法”，主要是基于以下因素。

　　第一是“中華民族”。我國是在多部族國家基礎上建立人民共和國的，對于民族的建構應當遵循現(xiàn)代政治的基本理念：一是國家尊重不同族群在族源結構、發(fā)展權利、文化語言、信仰體系等方面的正當要求，但國家基于總體歷史淵源與共同生存地域，從保障公民幸福和社會團結出發(fā)，應當為本國現(xiàn)代民族建構設立法定的總體稱謂，并負有引導不同族群民眾以共同發(fā)展的公共精神和現(xiàn)代政治意識建設“公民國家”；二是在“公民國家”內部，不同族群的公民是基于認同并維護憲法權威來奉守公共社會的法律秩序，同時國家基于“合理便利主義（法社會學概念與分配原則）”建構，發(fā)展不同族源的歷史記憶、經濟文化，乃至進行特定的權利傾斜性配置�，F(xiàn)在，我國在現(xiàn)代政治實踐中已經完成“公民的民族模式”的建構，“中華民族”已被中華疆土上各族群在國別交往與共同生活中事實認可。對于“中華民族”作為現(xiàn)代國家學說意義上的概念，迫切需要通過法律固定下來，在族群交往、公民社會生活、民族綿延力量中形成共同體認，并取得國別交往中身份意識，從而完成“中華民族”的歷史定位。

　　第二是“民族團結立法”。我國民族治理政策體系通常著眼于治權下的民族區(qū)域和政策領域，因而面臨兩個時代性問題：一是曾經在全國推動民族團結和共同發(fā)展的一些制度體系正經歷著特殊挑戰(zhàn)。在全球化時期，隨著中國經濟規(guī)模的擴大，信息流通更加自由，民族地區(qū)族群權利意識強烈覺醒，疆域形勢也更加復雜，海峽兩岸及香港、澳門以現(xiàn)代政治自決治理為訴求引出的利益劃分、聚集事件、政治請求等都在國際傳媒平臺上成為重要議題。因此，轉型期特定政治訴求與民族團結對穩(wěn)定的首要需求成為民族區(qū)域治理方面的突出矛盾。二是不同國際視角認為中國發(fā)展取得成就的同時存在著某些不確定性，導致了國際社會接納中國的國際心理也急劇變遷，中國國內發(fā)生的民族問題在國際上常常被放大、妖魔化和丑態(tài)化。因此，在國家層面需要通過立法回應各方關切和誤讀，以避免現(xiàn)行政策體系在制度疲憊的情況下面臨民族團結的信任危機。這就要求在新的形勢下做好兩方面工作：一要重新界定民族政策體系的針對領域；二要完善民族政策法制體系，將“依法治族”與“維護團結”有機聯(lián)系，平和理性地回答中國自己的問題，并通過法律在民族問題上形成自身的國際視野與話語權。

　　落實法治國家的必然選擇

　　針對民族治理政策體系面臨的時代問題，為強化落實國家在民族團結和邊疆治理方面的法治權威，制訂一部“中華民族團結促進法”顯然是必要的。在此需要探討該法律的兩個前置問題。

　　第一，命名和性質問題。從人類立法的共同歷史來看，法律命名一般遵循了以下三項標準：一是以法律規(guī)制對象命名，如《合同法》；二是以立法原則、立法目的命名，如《反分裂國家法》；三是英美法圈比較盛行的以法的創(chuàng)制使命和淵源命名，如美國的《陽光普照法案》。顯然“中華民族團結促進法”有以下三個屬性：一是需要借助公權對國家倡導的特定價值進行特殊保護，表明這是一部引導教育性法律；二是基于這部法律規(guī)制對象的抽象性，為防止法權邊界模糊，只能是一部具有公法屬性的列舉性法律；三是這部法律以其顯而易見的調整手段的特殊性，其功能是在特定時代要求下引導、統(tǒng)一現(xiàn)行法律制度體系，并為之確立國家總體立法價值，因而這是一部激勵性法律。

　　第二，憲法地位問題。我國現(xiàn)行《憲法》序言確認了“平等”“團結”“互助”的社會主義民族關系，并在《憲法》第4條與第52條直接規(guī)定：“國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”，“中華人民共和國公民有維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結的義務�！币虼�，依據(jù)《憲法》制訂“中華民族團結促進法”，彰明國家在民族團結方面的引導價值，實現(xiàn)國家對民族地區(qū)和特定政治區(qū)域的治理方式的轉變，充分凝聚不同族群的智慧和力量，實現(xiàn)中華民族和諧復興的理想。（作者系中國廉政法制研究會副會長，中國社會科學院中國經濟技術研究咨詢有限公司〈智庫〉總裁、教授 楊永純）

　　《中國教育報》2014年10月17日第6版

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