為貫徹落實中央民族工作會議精神，推動城市民族工作，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，我們重點對珠江三角洲地區(qū)的廣州、東莞、深圳，長江三角洲地區(qū)的上海、南京、無錫、蘇州、揚州，以及中西部地區(qū)的武漢、長沙、株洲、鄭州、洛陽、西安、蘭州等大中城市的民族成分構(gòu)成狀況、少數(shù)民族流動人口的特點和當前影響城市民族關(guān)系的問題，進行了調(diào)查研究。

　　經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，隨著我國改革開放的深入發(fā)展和城市化進程的不斷加快，有越來越多的少數(shù)民族群眾流向經(jīng)濟較發(fā)達的大中城市。據(jù)人口普查，2000年在全國流動的少數(shù)民族人口已達到3000多萬，是1990年的10倍以上。其中，70%的少數(shù)民族人口流向東南沿海和中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快的大中城市，在這些城市中少數(shù)民族流動人口少則幾萬，多則幾十萬。少數(shù)民族群眾能夠走出山區(qū)、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)到城市務(wù)工、經(jīng)商，這是我國經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的必然結(jié)果和具體體現(xiàn)。不僅彌補了東部沿海發(fā)達地區(qū)以及中西部地區(qū)大中城市勞動力資源的不足，而且少數(shù)民族群眾通過務(wù)工、經(jīng)商，學(xué)到了技術(shù)，更新了觀念，積累了資金，有利于脫貧致富，促進民族地區(qū)的發(fā)展；不僅有利于打破城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展注入新的活力，加快推進我國的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程，而且有利于密切各民族的交流與合作，增進民族間的了解和感情，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。

　　但是，由于城市社會管理機制和公共服務(wù)體系功能尚未健全，使城市的發(fā)展和穩(wěn)定也面臨許多新的問題。這些問題不解決，不僅會影響城市的穩(wěn)定與發(fā)展，而且會影響到整個國家的穩(wěn)定與發(fā)展。

　　一、當前城市民族成分構(gòu)成的變化及少數(shù)民族流動人口的基本特點

　　近10年，隨著民族地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，少數(shù)民族城鎮(zhèn)化水平明顯提高。據(jù)人口普查，2000年我國少數(shù)民族平均城鎮(zhèn)化水平為17.5%，比1990年增加了3.3個百分點，已有19個少數(shù)民族城鎮(zhèn)化水平高于或接近漢族城鎮(zhèn)化率25.4%的平均水平[1]。少數(shù)民族城鎮(zhèn)化水平的提高，意味著少數(shù)民族群眾離開世居的山區(qū)、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)向城鎮(zhèn)遷移流動的趨勢加快，促使全國各地民族成分的構(gòu)成發(fā)生了深刻變化。1990年在全國31個省市區(qū)中55個民族成分都有的只有北京市，到2000年已多達11個省、市、自治區(qū)，即北京、廣東、江蘇、山東、安徽、四川、河南、湖南、云南、廣西、貴州。現(xiàn)在有50個以上少數(shù)民族成分的省、市、自治區(qū)已上升為28個，且這些省、市、自治區(qū)的大中城市的少數(shù)民族人口迅速增加。以東南沿海的幾個省市為例，過去在城鎮(zhèn)中幾乎沒有的少數(shù)民族，如今這些民族的人口卻在以幾倍或十幾倍甚至幾十倍的速度快速增長。少數(shù)民族流動人口的不斷增加，不僅改變了城市民族成分的構(gòu)成以及過去一個少數(shù)民族成分只有少量人口的狀況，而且還形成了少數(shù)民族人口分布城鎮(zhèn)化、散居化的新格局。據(jù)調(diào)查分析，少數(shù)民族流動人口具有以下幾個特點:

　　1. 流動速度加快。黨的十六大以后，隨著我國全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略的實施和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，少數(shù)民族人口向大中城市遷移流動的速度明顯加快。據(jù)調(diào)查，1991—2000年廣東省少數(shù)民族人口年平均增長速度高達13.8%，到2005年居住半年以上的少數(shù)民族流動人口已達到98萬人，比2000年增加了31萬人。其中，廣州達到22.18萬人，比2000年增加了11.2萬人；深圳達到34.56萬人，比2000年增加了14.29萬人；東莞達到20.14萬人，比2000年增加了4.2萬人。2002年西北回民到江蘇省經(jīng)營清真拉面館的只有300多家，到2005年已發(fā)展到3000多家，3年間增長了近10倍。

　　2. 流向比較明確。據(jù)有關(guān)資料顯示，大部分少數(shù)民族具有從世居地向城鎮(zhèn)擴散的趨勢，而且流向比較明確。從遷移地區(qū)來看，少數(shù)民族流動人口大多是由西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)遷移流動，主要流入地是廣東、浙江、江蘇、山東、福建、上海等省市，占少數(shù)民族流動人口的58.2%，其中，又以廣東為首選，特別是來自于湖南、廣西和貴州三省區(qū)的少數(shù)民族人口即占流入廣東少數(shù)民族人口的79.9%。從全部流動人口看，流動強度達到100‰有朝鮮族，大于50‰的有蒙古族、回族、壯族、土家族和滿族。小于50‰的有藏族、苗族、彝族、維吾爾族、黎族、傣族、哈尼族、哈薩克族等。從省際流動強度看，流動強度達38‰的是朝鮮族；大于20‰的民族有壯族、土家族、侗族、滿族、苗族和瑤族；在5‰左右的有蒙古族、回族、布依族、滿族、白族、黎族等。

　　3. 聚居現(xiàn)象普遍。由于文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族認同感等原因，流入城市的少數(shù)民族人口比較喜歡聚居，以家庭、親朋好友為主或以同鄉(xiāng)、同民族為主的聚居現(xiàn)象十分普遍，帶有明顯的地域性和民族性。以到廣東的少數(shù)民族流動人口為例，壯族主要聚居在臨近廣西的湛江、茂名、云浮、肇慶等城市，土家族主要聚居在惠州市，朝鮮族主要聚居在深圳市，而來自西北地區(qū)從事清真餐飲業(yè)的回族個體戶，則常以一個家庭加上親朋好友、同鄉(xiāng)、同民族相對聚居。

　　4. 從業(yè)特征明顯。據(jù)調(diào)查，少數(shù)民族流動人口職業(yè)構(gòu)成主要有三類:一是普通務(wù)工，大多結(jié)伴在建筑工地、搬家公司和勞動密集型企業(yè)從事體力勞動，主要是來自西南、中南地區(qū)的少數(shù)民族，占流動人口的83.24%。二是從事工商業(yè)，主要是經(jīng)營牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行業(yè)，以青海、甘肅、新疆、寧夏的回族、維吾爾族為主，占流動人口的14.13%。三是流動商販，大多販賣藥材、藏刀、首飾等，主要是來自四川、青海、貴州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、維吾爾族，占流動人口的2.64%。

　　5. 受教育水平低。在少數(shù)民族流動人口中，年齡在15—35歲的人口比例最高，占少數(shù)民族流動人口的80%以上。這些人文化素質(zhì)普遍較低，大多只有小學(xué)、初中學(xué)歷。其中，未上過學(xué)的人，在回族、藏族、哈尼族、哈薩克族、彝族中的比例接近或超過20%。由于少數(shù)民族流動人口普遍受教育程度低，就業(yè)層次不高，大多擺攤設(shè)點或從事臨時重體力勞動，除少量的以婚姻、學(xué)習(xí)、工作遷入落戶以外，85%的屬于暫住人口，居無定所，輾轉(zhuǎn)于城市和城郊之間。

　　二、影響城市民族關(guān)系的主要問題及其原因

　　隨著少數(shù)民族流動人口的增多，涉及少數(shù)民族流動人員的矛盾糾紛和治安事件有增無減，并呈上升的趨勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，廣東、上海、江蘇、浙江、湖南幾個省市從2000年以來，所發(fā)生的影響民族關(guān)系和社會治安的大小事件，80%涉及到少數(shù)民族流動人員。

　　1. 主要問題。第一，管理不當。某些部門和單位以及管理人員，不認真學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行民族政策、法規(guī)，在了解情況方面缺乏細心，在化解矛盾方面缺乏耐心，執(zhí)法方式簡單，傷害了少數(shù)民族人員的感情，并由此而引發(fā)不少矛盾乃至聚眾上訪事件。

　　第二，一些少數(shù)民族人員不服管理。來自西北、西南的少數(shù)民族流動人員，有些是無證開業(yè)；有些流動商販則常常在商業(yè)中心區(qū)集中沿街擺攤，強買強賣，違章經(jīng)營。而在執(zhí)法檢查中，他們常常又不服從管理，有的還故意制造傷、病，詐稱錢物丟失，借機高額索賠，甚至聚眾上訪、阻塞交通，極力把問題升級和復(fù)雜化。有的還以民族風(fēng)俗習(xí)慣為由攜帶管制刀具，動輒持刀相向，制造事端。

　　第三，因經(jīng)濟利益引發(fā)矛盾。一方面，一些少數(shù)民族人員之間，為了自身的利益，爭地盤，搶生意，欺行霸市，常常為一些利益紛爭造成惡性傷亡事件；另一方面，與當?shù)鼐用褚蚶婕m紛將矛盾擴大化。

　　第四，一些涉及少數(shù)民族流動人員切身利益的問題未能得到妥善解決。例如，其子女難以享受城市居民孩子同等受教育的權(quán)利，上不了學(xué)或讀不起書；“入口”的清真食品供應(yīng)點少，且經(jīng)營管理比較混亂，有的“清真不清真”；“入土”的公墓在一些城市歷史上就沒有，死后“下葬難”等，使少數(shù)民族流動人員產(chǎn)生了一些不滿情緒。

　　上述問題，屬于管理不當而引發(fā)事端的占20%，屬于不服管理而引發(fā)事端的占47%，屬于利益糾紛引發(fā)事端的占15%，屬于社會治安及刑事犯罪的占8%，屬于不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣而引發(fā)事端的占7%，因新聞和文藝作品傷害少數(shù)民族感情而引發(fā)事端的占3%[2]。這些問題由于涉及政治、經(jīng)濟、社會等諸多方面，而且相互交織，對城市民族關(guān)系的影響，有的是直接的，有的是間接的，有的是潛在的。

　　2. 產(chǎn)生這些問題的原因。從客觀上看，首先，大量的少數(shù)民族人員從農(nóng)村、牧區(qū)流入城市后，呈現(xiàn)出“兩個不適應(yīng)”。一是流入城市的少數(shù)民族人員不適應(yīng)城市的生活，不懂城市的管理規(guī)章，面對新的環(huán)境感到茫然和無助，總有一種防范的心理，往往容易抱團，加上自身文化習(xí)俗與城市文化的差異，一時很難融入到城市社會之中。二是城市對大量涌入的少數(shù)民族人員不適應(yīng)，一些城市的政府和有關(guān)部門思想準備不足，許多市民在心理上不理解不接受，往往用另一種眼光看待他們甚至歧視他們。其次，到城市務(wù)工、經(jīng)商的少數(shù)民族人員，大多來自于西部貧困地區(qū)，家境比較貧困，尤其“退耕還林”、“退牧還草”以后，基本上沒有了生產(chǎn)資料，為了求生存，謀發(fā)展，他們帶著千方百計甚至幾乎傾家蕩產(chǎn)而籌集到的少量資金來到城市闖蕩，精神壓力和心理負擔都很重，而且面對城鄉(xiāng)的差別和東西部的差距，還有一種失衡的心理。因此，往往遇事不夠冷靜，表現(xiàn)出浮躁和煩躁的情緒。最后，到城市務(wù)工、經(jīng)商的少數(shù)民族人員，一是大都文化層次比較低，不少人在溝通上還存在語言上的障礙。二是法制觀念比較淡薄，對法律法規(guī)和城市管理規(guī)章知之甚少，違規(guī)的現(xiàn)象比較突出。三是民族意識很強，動不動就打著“少數(shù)民族”的牌子，強調(diào)個性的多，注意共性的少，有意或無意間使自己成了城市中一種“特殊公民”。這些由于民族差異、城鄉(xiāng)差異和東西部差異所造成的客觀存在的現(xiàn)象，從多層面說明了少數(shù)民族雖然享受到了政治上和法律上的平等，但在經(jīng)濟、文化、教育等方面依然存在著歷史遺留下來的實事上的不平等，以致他們在經(jīng)濟、社會活動中，很難享受和行使自己的平等權(quán)利。

　　從主觀上來講，面對大量的少數(shù)民族人員流入城市務(wù)工、經(jīng)商，許多城市的政府及其有關(guān)部門也采取了一些積極有效的措施，積累了一些經(jīng)驗，但總體上看，目前還存在五個不到位:

　　第一，思想認識不到位。當前，無論從國家層面還是從地方層面，面對這一“送上門來的民族工作”，思想認識和準備都不足，沒有把城市民族工作擺到應(yīng)有的位置，以致城市民族工作在政策指導(dǎo)上、工作措施上都比較滯后，跟不上城市民族工作發(fā)展的需要。概括起來，有“三少”、“三難”。所謂“三少”，即一是投入少。民族地區(qū)有少數(shù)民族發(fā)展資金，而城市民族工作沒有專項資金。二是優(yōu)惠政策落不到實處。很多人認為城市少數(shù)民族已經(jīng)與漢族沒有什么區(qū)別，應(yīng)該“一律平等”，不應(yīng)該再有什么“照顧”。三是關(guān)鍵措施少。工作全靠一張嘴，軟弱無力。所謂“三難”，即:一是流動人口管理難。二是城市少數(shù)民族聚居區(qū)改造難。三是清真食品管理難。

　　第二，法制建設(shè)不到位。市場經(jīng)濟的發(fā)展，使原有的民族政策體系面臨著新的考驗。面對城市民族工作的新情況、新問題，迫切需要出臺適應(yīng)城市民族工作發(fā)展需要的法規(guī)、政策和配套措施，對現(xiàn)實問題作出回答，對實際工作加以規(guī)范。建立健全城市民族工作的政策法規(guī)體系，不僅是城市民族工作者多年的要求，也是少數(shù)民族群眾的殷切期盼。但從國家層面來看，可以說存在反應(yīng)遲鈍、行動遲緩的問題，“立、留、改、廢”的工作跟不上形勢，尤其對少數(shù)民族流動人口的管理，對散雜居少數(shù)民族合法權(quán)益的保障，缺乏法律依據(jù)，嚴重影響了城市民族工作的開展。

　　第三，政策法規(guī)宣傳不到位。加強民族理論政策、法律法規(guī)和民族知識的宣傳教育，是做好民族工作的思想基礎(chǔ)。從當前影響城市民族關(guān)系的問題來看，一個重要的原因是民族理論政策和法律法規(guī)宣傳教育工作做得不深入、不廣泛。一是對各級黨政干部宣傳培訓(xùn)不夠，相當多的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不懂、不重視民族問題和民族工作，對民族工作不愿管、不敢管、不會管。二是對行政執(zhí)法人員的宣傳培訓(xùn)不夠，以致一些由于行政執(zhí)法人員執(zhí)法簡單、粗暴，甚至歧視少數(shù)民族、侵犯少數(shù)民族流動經(jīng)商人員的合法權(quán)益而引發(fā)的事端屢屢發(fā)生。三是對新聞出版人員的宣傳教育不夠，許多作者、編者不了解、不尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，以致傷害少數(shù)民族群眾感情的事件屢禁不止。四是對少數(shù)民族群眾的宣傳教育不夠，造成少數(shù)民族流動人員不懂法規(guī)、不服管理的現(xiàn)象比較突出。

　　第四，服務(wù)和管理不到位。從流出地來看，無論是政府還是有關(guān)部門，對外出務(wù)工、經(jīng)商的少數(shù)民族人員，基本上是持放任自流的態(tài)度，既不掌握他們的行蹤，也不了解他們的去向；既不對他們進行必要的政策法規(guī)教育，也不對他們進行有關(guān)的實用技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，結(jié)果是盲目流動，無法監(jiān)管。從流入地來看，有的認為少數(shù)民族務(wù)工、經(jīng)商人員流動性大、情況復(fù)雜、不好管理，畏難情緒很大；有的認為少數(shù)民族惹不起躲得起，遇事繞道走或干脆采取提高“門檻”的辦法，拒之門外了事。沒有從適應(yīng)城市發(fā)展和人口流動的趨勢、轉(zhuǎn)變社會服務(wù)和公共管理職能層面進行認真研究，形成一套有效的服務(wù)體系和管理辦法。

　　第五，工作手段和機制不到位。首先，作為城市民族事務(wù)工作主體的民委，面對當前城市民族工作任務(wù)越來越重、民族關(guān)系越來越復(fù)雜的情況，已經(jīng)力不從心。尤其是東南沿海城市的民委，在機構(gòu)改革時定編很少，如今流入的少數(shù)民族人員以幾萬、幾十萬的數(shù)字在增加，但民委的編制卻沒有因此而增加，以致一人要做幾萬甚至十幾萬人的工作。如廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山6市的少數(shù)民族流動人口已接近80萬，而這6個城市具體做民族工作的干部只有10人，與少數(shù)民族人口的比例是1∶80000。同時，民委還不具有流動人口管理的法定職能，也沒有行政執(zhí)法權(quán)，缺少工作經(jīng)費，全憑責任感和事業(yè)心，靠的是“一張嘴”和“兩條腿”。其次，民族、公安、城管、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保等有關(guān)部門沒有形成有效的齊抓共管機制，相關(guān)的管理機構(gòu)、制度、法律法規(guī)不健全；流出地與流入地缺乏溝通、配合與協(xié)作，在防范和處理突發(fā)事件方面沒有形成協(xié)同共管的預(yù)警機制和應(yīng)急機制。因此，往往小矛盾引發(fā)成大問題。

　　三、解決問題的對策和建議

　　1. 抓認識，認真貫徹落實中央民族工作會議精神，切實把城市民族工作擺到更加突出的位置。少數(shù)民族離開世居的山區(qū)、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)，大規(guī)模地向城市遷移流動，是趨勢，是潮流，是社會進步的表現(xiàn)。但任何事物總有兩面性。人口的自由流動，逐漸打破了城鄉(xiāng)分割的局面，大量的少數(shù)民族人口涌入城市，為城市的發(fā)展注入了生機與活力，同時也使城市民族工作越來越重，民族關(guān)系越來越復(fù)雜。如果進城的少數(shù)民族人員的合法權(quán)益得不到保障，就會產(chǎn)生對政府的不滿情緒；如果對他們的務(wù)工、經(jīng)商缺乏積極引導(dǎo)、熱情服務(wù)和規(guī)范管理，就會給城市的發(fā)展造成新的問題；如果涉及少數(shù)民族人員的矛盾糾紛得不到及時妥善的處理，就會影響城市和民族地區(qū)的社會和諧與穩(wěn)定。因為城市是中心，是窗口，是紐帶，是橋梁，影響力很大，輻射面很廣，加上流入城市的少數(shù)民族人員與民族地區(qū)有著千絲萬縷的直接聯(lián)系，城市民族關(guān)系出了問題，勢必會波及到民族地區(qū)。城市的民族工作已經(jīng)日益凸顯出它的重要性，對此各級領(lǐng)導(dǎo)必須有個清醒的認識，，容不得有半點的疏忽。

　　2005年中央民族工作會議，第一次把“各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”確立為新世紀新階段我國民族工作的主題；第一次把“和諧”同“平等、團結(jié)、互助”一道確立為我國社會主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征和做好新形勢下民族工作的“八字方針”。這是構(gòu)建社會主義和諧社會的要求在民族工作中的具體體現(xiàn)，為處理新形勢下的民族關(guān)系進一步指明了方向。少數(shù)民族群眾到城市務(wù)工、經(jīng)商，是送上門來的工作，能否做好這部分人的工作，是對我們構(gòu)建社會主義和諧社會的認識、能力的一種全面考驗，是真心實意幫助少數(shù)民族發(fā)展、縮小差距的極好機會。因此，各城市的黨委和政府要認真貫徹落實中央民族工作會議的精神，把少數(shù)民族流動人口的服務(wù)和管理納入黨委和政府的議事日程，放到更加突出的位置。要根據(jù)當前城市民族工作所面臨的新情況、新問題，認真研究城市民族工作，加強對城市民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，從健全民族工作機構(gòu)入手，強化其職能，賦予他們必要的工作手段。要充分調(diào)動民族干部隊伍的積極性，及時準確地掌握少數(shù)民族流入人口的構(gòu)成、從事職業(yè)的狀況以及分布的情況，不斷研究城市民族工作所面臨的新形勢，切實加強各部門之間的協(xié)調(diào)配合，強化城市的服務(wù)和管理功能，努力把城市民族工作提高到一個新的水平。

　　2. 抓根本，把流動人口的管理納入法制的軌道。所謂根本，就是法制。依法治國，依法行政，依法處理一切矛盾和糾紛，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障。但從當前情況來看，我們的法制建設(shè)還相對滯后，跟不上形勢發(fā)展的需要，致使城市民族工作無法可依、無章可循的現(xiàn)象比較突出。為使少數(shù)民族流動人口的管理納入法制軌道，我們認為:

　　第一，盡快起草、制定《散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》、《清真食品管理條例》和《少數(shù)民族流動人口管理條例》等上位法，修訂《城市民族工作條例》。雖然一些地方出臺了《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》、《清真食品管理條例》，但由于是地方性法規(guī)，缺乏上位法的支撐，執(zhí)行起來很難達到應(yīng)有的法律效用。大量少數(shù)民族人口流入城市，是改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，隨著城市化進程和戶籍改革，流入城市的少數(shù)民族人口只會增加而不會減少，因此，制定《少數(shù)民族流動人口管理條例》，把少數(shù)民族流動人口管理納入法制軌道，是非常必要的�！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》是1993年出臺的，基本上是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，已不符合市場經(jīng)濟體制的要求，必須盡快修訂，以適應(yīng)城市民族工作發(fā)展的需要。第二，加強民族政策的宣傳教育。加強民族理論政策、法律法規(guī)、基本常識和民族團結(jié)的宣傳教育，歷來是民族工作的一項重要內(nèi)容，也是做好民族工作的思想保障。針對當前民族宣傳存在的問題，要采取靈活多樣的形式和切實可行的辦法，加大對各級領(lǐng)導(dǎo)干部、知識分子和青少年，特別是行政執(zhí)法人員的宣傳教育，使他們進一步提高對民族問題和民族工作重要性的認識，了解黨的民族政策，懂得和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，自覺把維護民族團結(jié)融入自己的思想行動。

　　第三，建立法律援助制度。少數(shù)民族流動人員法制觀念淡薄的表現(xiàn)，一方面，是不熟悉有關(guān)法律規(guī)章制度；另一方面，是不懂得用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。因此，建立法律援助制度，幫助他們學(xué)法、懂法、守法，學(xué)會用法律保護自己，是做好城市少數(shù)民族流動人口工作的重要環(huán)節(jié)。這方面，武漢市民委的經(jīng)驗和做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。他們從高等院校、司法部門中請來本身是少數(shù)民族的法學(xué)教授、律師、法官，組成法律顧問團組，免費為少數(shù)民族群眾進行法律咨詢、培訓(xùn)和民事調(diào)解，由于大家都是少數(shù)民族，便于情感溝通和增加信任度，取得了非常好的效果。

　　第四，堅持法律面前人人平等。公平、公正，是執(zhí)法的基本要求，是構(gòu)建和諧社會的核心。當前，對在城市的少數(shù)民族流動人員執(zhí)法不公或簡單粗暴而引發(fā)的問題還比較多，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的現(xiàn)象也不少，“花錢買平安”的做法也依然存在。這就使得本來簡單的問題變得復(fù)雜化，而且留下了諸多的后遺癥，也助長了一些人的不法行為和無理取鬧。解決這些問題的關(guān)鍵，是必須堅持不管你是什么民族，法律面前人人平等，一切依法辦事，保護合法的，防范違規(guī)的，打擊犯罪的。同時，在法律面前人人平等的前提下，對處于弱勢的少數(shù)民族要高看一層，厚愛一分，講感情、講政策，講方法，堅持是什么問題就按什么問題處理的原則，把民事、刑事、治安等問題與民族問題嚴格區(qū)別開來，把民族問題與宗教問題嚴格區(qū)別開來，把風(fēng)俗習(xí)慣與宗教信仰嚴格區(qū)別開來。

　　3. 抓源流，加強少數(shù)民族流出地與流入地的協(xié)同管理。“外出一人，脫貧一戶”，“致富一家，帶動一片”。少數(shù)民族人員從農(nóng)村到城市務(wù)工、經(jīng)商，對于解決就業(yè)、脫貧致富、促進民族地區(qū)的發(fā)展，的確發(fā)揮了重要的作用。正因如此，一些地方政府給予了積極的號召和鼓勵。如青�；』刈遄灾慰h就提出要往外輸出10萬人(約占全縣人口的一半)，四川阿壩州的黑水縣，3.7萬藏族人口中就有1.7萬人走了出來，以致“長三角”、“珠三角”的每個城市都有幾百家化隆回民開的拉面館，都能見到賣藥材、刀具的黑水藏族流動商販；賣葡萄干、羊肉串等特色干果、食品的維吾爾族人，更是幾乎遍布全國[2]。但是，有些地方政府除了號召和鼓勵外，對外出務(wù)工、經(jīng)商的人員基本上是放任自流，不跟蹤，不監(jiān)管，而且在外出前既不進行必要的政策法規(guī)教育，也不對他們進行有關(guān)就業(yè)指導(dǎo)和實用技術(shù)培訓(xùn)，造成了流入地在服務(wù)和管理方面很多的困難。因此，流入地的有關(guān)部門不得不上門求助，到流出地請求支援。例如，江蘇省南通市，從2004年開始，每年從新疆請2—3位警察到南通市協(xié)助工作，專門處理新疆流動人員的問題，吃住、交通、通訊費用由南通市公安局和民委負責，目前已有9批次27人到南通輪值；江蘇泰州市海陵區(qū)民宗局局長馬驥，到青�；』刈遄灾慰h考察時，要求縣委書記傅增春寫下“化隆籍在泰州的務(wù)工鄉(xiāng)親們，請你們一定要服從市民宗局馬局長的領(lǐng)導(dǎo)。切切”的“手諭”；上海民委專門派人到四川黑水、青�；『唾F州龍里考察走訪，請求當?shù)卣畢f(xié)助管理；湖南民委就黑水縣等地部分少數(shù)民族在湖南多次引發(fā)社會治安問題專門給四川省民委、省公安廳發(fā)函，請求協(xié)助支持處理相關(guān)事件。這些做法雖然取得了一定的效果，但都只是權(quán)宜之計。為了對少數(shù)民族流動人員實行有效的管理，應(yīng)從國家層面以文件的形式，責成流出地加強與流入地的協(xié)同管理。一是暢通與流入地的溝通渠道，建立協(xié)同共管的工作機制。二是責成所駐相關(guān)城市的辦事處積極配合有關(guān)部門，加強對本地區(qū)流動人員的管理，妥善處理相關(guān)事件。三是對外出人員加強遵紀守法和民族團結(jié)教育以及基本實用技術(shù)的培訓(xùn)，提供就業(yè)指導(dǎo)，變無序流動為有序流動。

　　4. 抓服務(wù)，暢通訴求渠道，構(gòu)建公共服務(wù)體系。做好城市民族工作，尤其是少數(shù)民族流動人員的工作，抓好服務(wù)是至關(guān)重要的。因為有了服務(wù)才能有交流，有了交流才能有理解，有了理解才能有相互的尊重和感情。通過服務(wù)而使工作富有成效的鮮活例子有許多。例如，東莞民宗局局長張燦炎親自為經(jīng)營拉面館的化隆回民填表辦理證照、聯(lián)系學(xué)校解決子女入學(xué)問題；武漢市民委為解決少數(shù)民族流動人員的就業(yè)牽線搭橋，尋找店面，并為每個少數(shù)民族人員發(fā)放聯(lián)系卡；上海市民委設(shè)立服務(wù)熱線，為少數(shù)民族群眾排憂解難，同時舉辦有關(guān)政策法規(guī)和上海話的培訓(xùn)班，提供就業(yè)幫助；江蘇的“三個關(guān)心”(生活上要關(guān)心，勞動就業(yè)要關(guān)心，有困難要關(guān)心)、“三個必訪”(家中有大事必訪，重大節(jié)日必訪，生病住院必訪)；廣州的“曉之以理，動之以情，導(dǎo)之以行”等做法，都深受少數(shù)民族群眾歡迎，都說民委的同志是他們的貼心人、好朋友，從內(nèi)心深處感受到了黨和政府的關(guān)懷和溫暖。但是，僅僅靠民委一家服務(wù)是不夠的，還應(yīng)走社會化的路子，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，由民委牽頭，與教育、民政、勞動、城管、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等有關(guān)部門，堅持以人為本，共同構(gòu)建起務(wù)工、經(jīng)商、子女入學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)、法律咨詢、飲食、喪葬等全方位的公共服務(wù)體系，暢通訴求渠道，了解少數(shù)民族群眾的意愿和要求，做到“民有所呼，我有所應(yīng)”，真誠地為他們排憂解難、熱情服務(wù)，讓在城市的少數(shù)民族群眾真正感受到黨的民族政策的溫暖。這是城市化建設(shè)的需要，是構(gòu)建和諧社會的需要，也是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

　　5. 抓管理，建立齊抓共管的長效工作機制。服務(wù)里邊有管理，管理本身也包含著服務(wù)。但服務(wù)更多的是要講感情，而管理強調(diào)的是要注重科學(xué)和規(guī)范。城市民族工作，是一項系統(tǒng)的社會工程，涉及方方面面，觸及到社會的各個角落。轉(zhuǎn)變政府職能，更新管理理念，加強和完善社會管理，是做好城市民族工作，構(gòu)建城市和諧民族關(guān)系的有效方法和途徑。在這方面，有些城市已摸索出了一些相應(yīng)的辦法，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。在總結(jié)他們經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們認為，加強和完善社會管理，建立長效的齊抓共管機制，應(yīng)當從政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與、民間配合四個層面入手。

　　第一，建立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)負責的協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。定期召開協(xié)調(diào)工作會議，梳理存在的問題，把握問題的規(guī)律，分類制定解決問題的政策，提出相應(yīng)的處理和防范措施，把問題消除在萌芽狀態(tài)。

　　第二，建立由政府有關(guān)部門組成的長效管理機制。一方面，城市民族工作，尤其是少數(shù)民族流動人口的管理，涉及到民族、公安、安全、城管、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、民政、計生、消防、勞動、旅游、信訪等十多個部門，必須在政府主導(dǎo)下，各部門密切配合，并由民族工作部門牽頭，形成齊抓共管的工作機制，才能有效地防范和化解涉及少數(shù)民族群眾的矛盾糾紛，減少和避免刑事和治安案件發(fā)生，維護好城市社會穩(wěn)定。另一方面，少數(shù)民族流動人員的管理，離不開流出地政府部門的協(xié)同配合，因此，必須加強兩地(流出地與流入地)的聯(lián)絡(luò)和溝通，明確有關(guān)部門的責任，確定專門負責人員，建立兩地協(xié)同共管的工作網(wǎng)絡(luò)和機制，才能更加有效地及時防范和妥善處理好問題。

　　第三，進入社區(qū)，建立縱向到底，橫向到邊的市、區(qū)、街道、居委會四級民族工作網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)工作，是政府職能轉(zhuǎn)變，社會管理重心下移的具體體現(xiàn)，也是城市化建設(shè)的必然要求。同理，城市民族工作進社區(qū)，也是新時期民族工作發(fā)展的需要。少數(shù)民族流動人員進入城市后，大多居無定所，常年流轉(zhuǎn)于市區(qū)和城郊，要了解他們的情況，掌握他們的行蹤，幫助他們解決困難，只有靠社區(qū)工作才能落到實處。近幾年來，一些城市把民族工作納入社區(qū)工作范疇，實行市、區(qū)、街道、居委會(村)四級管理，取得了明顯成效。例如上海、江蘇等省市，就摸索出了一套很有效的辦法。其中，上海民族工作進社區(qū)，從試點到覆蓋整個上海，并納入黨建的范疇，歷時8年，成效非常顯著。但民族工作進社區(qū)也不是一件容易的事，主觀上是社區(qū)工作部門認識不夠，埋怨“社區(qū)是個筐，什么都往里裝”，有抵觸情緒；客觀上是編制少，配備不了民族工作專職干部，而且沒有專項經(jīng)費，很難開展工作。江蘇是靠黨委政府下發(fā)文件，才真正把民族工作納入社區(qū)工作的。因此，民族工作進社區(qū)，一方面各級黨委和政府必須給予高度重視和大力支持；另一方面，在城市民族工作條例修訂的時候，必須確立社區(qū)民族工作的法律地位。

　　第四，發(fā)揮社團作用，搭建團結(jié)互助的聯(lián)誼平臺。由于少數(shù)民族流動人員大多散落于城區(qū)和郊區(qū)，處于“無政府狀態(tài)”，要把他們聯(lián)絡(luò)起來，聯(lián)動起來，搭建團結(jié)互助的聯(lián)誼平臺，發(fā)揮民間社團的作用應(yīng)該說是比較好的辦法。例如，深圳市民族團結(jié)發(fā)展促進會，從1996年成立至今，在抓學(xué)習(xí)，提素質(zhì)；抓聯(lián)誼，促凝聚；抓法規(guī)，化矛盾；抓創(chuàng)建，樂奉獻；抓會務(wù)，辦實事等方面，發(fā)揮了積極的作用。上海的少數(shù)民族聯(lián)合會，分市、區(qū)、街道、居委會四個層面，有49個團體會員，261個聯(lián)絡(luò)組，2481個聯(lián)絡(luò)員，在溝通了解、增進感情、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定方面作出了重要的貢獻。湖南長沙、株洲的少數(shù)民族聯(lián)誼會，不僅進入高校，也深入了企業(yè)，在聯(lián)絡(luò)、聯(lián)動、聯(lián)誼方面取得了良好的效果。

　　第五，樹典型，發(fā)揮先進人物的榜樣作用。在少數(shù)民族流動人員中，有許多是遵紀守法、維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的，有的在少數(shù)民族群眾中還具有一定的威望和聲譽。請他們協(xié)助政府部門化解矛盾、平息事端，往往能起到事半功倍的效果。因此，各級有關(guān)部門要十分重視和團結(jié)他們，真心誠意地與他們交朋友，使他們在關(guān)鍵時刻，關(guān)鍵問題上發(fā)揮骨干和榜樣的作用。要樹立“用好一個典型，可以帶動一片”、“表彰一個先進，可以影響一群人”的思想，對遵紀守法，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的先進人物進行大力表彰和宣傳，以發(fā)揮他們“領(lǐng)頭羊”的作用。

　　第六，建立聯(lián)席會議制度。近幾年來，一些城市在做好少數(shù)民族流動人口工作方面都進行了積極探索，積累了許多經(jīng)驗和辦法，但還需要交流、補充和完善，對共性問題、個性問題和帶有規(guī)律性的問題進行深入研究和探討，尋求最佳的解決辦法和工作模式。因此，建立聯(lián)席會議制度，組織相關(guān)城市的有關(guān)部門和流出地的有關(guān)部門，每年召開一次城市民族工作聯(lián)席會議，對于相互學(xué)習(xí)和借鑒，加強流出與流入兩地的協(xié)同管理，進一步做好城市民族工作，是非常必要的。

來源：中南民族大學(xué)學(xué)報