本文關(guān)鍵詞：中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策研究

作者:    時(shí)間:2014-04-30    瀏覽次數(shù):    字體大小:

     中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的社會(huì)主義國(guó)家，民族問(wèn)題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義必須處理好的一個(gè)重大問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中央根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，制定和實(shí)施了一系列特殊的幫扶政策措施，幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，取得了顯著的成效。但由于受自然、歷史、人口分布等方面因素的影響，與全國(guó)相比，民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較低下。本文對(duì)中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策進(jìn)行了簡(jiǎn)要?dú)w納梳理，并分析探討了現(xiàn)行民族地區(qū)發(fā)展政策存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了未來(lái)中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策調(diào)整的思路。

　　一、現(xiàn)行中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策

　　新中國(guó)成立60年來(lái)，根據(jù)中國(guó)多民族的基本國(guó)情和民族問(wèn)題長(zhǎng)期存在的客觀實(shí)際，中央政府對(duì)民族地區(qū)實(shí)行特殊的幫扶政策，建立完善了內(nèi)容豐富、類型多樣的中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策體系。這里所講的中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策，是指中央政府為扶持民族地區(qū)發(fā)展所采取的各項(xiàng)政策措施和手段的總稱。限于篇幅，本文著重探討中央扶持民族地區(qū)發(fā)展的財(cái)稅政策、對(duì)外開(kāi)放政策、產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策、生態(tài)環(huán)境政策和區(qū)域性扶持政策。

　　(一)財(cái)政政策。

　　為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，中央通過(guò)采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族發(fā)展資金、邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)等手段，加大了對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政支持力度。

　　1.轉(zhuǎn)移支付。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方各級(jí)政府高度重視加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。建國(guó)以后，中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支、不足補(bǔ)助”、提高預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例(比一般地區(qū)高2個(gè)百分點(diǎn))等優(yōu)惠政策。1980－1988年，中央財(cái)政對(duì)民族8省區(qū)實(shí)行年遞增10％的定額補(bǔ)助制度。1994年，中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)實(shí)行政策性轉(zhuǎn)移支付。自2000年起，除按相關(guān)規(guī)定撥付一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，還設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。其來(lái)源，一是2000年專項(xiàng)增加對(duì)民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付10億元，之后每年按照上年中央分享的增值稅收入增長(zhǎng)率遞增；二是對(duì)8個(gè)民族省區(qū)及非民族省區(qū)的民族自治州的增值稅收入，采用環(huán)比辦法，將每年增值稅收入比上年增長(zhǎng)部分的80％，轉(zhuǎn)移支付給民族地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到2008年，中央財(cái)政向民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)20889.40億元，年均增長(zhǎng)15.6％。其中，2008年為4253億元，占全國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的23.8％①。轉(zhuǎn)移支付力度的加大表明了中央政府對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的高度重視。

　　2.少數(shù)民族發(fā)展資金。少數(shù)民族發(fā)展資金是中央財(cái)政設(shè)立的一種支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)資金，建立之初被稱為“新增發(fā)展資金”，是1992年根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)〈民族區(qū)域自治法〉若干問(wèn)題的通知》設(shè)立的，其規(guī)模為6000萬(wàn)元，1998年以前實(shí)行有償使用，大部分用于民族地區(qū)基層的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。1998年，根據(jù)財(cái)政體制改革的要求改為無(wú)償使用，同時(shí)改稱“少數(shù)民族發(fā)展資金”，當(dāng)年資金規(guī)模為3億元。到2004年，總規(guī)模擴(kuò)大到4.5億元，適用范圍也由1992年的16個(gè)省區(qū)擴(kuò)大到27個(gè)省市區(qū)；2009年則進(jìn)一步增加到12.4億元。同時(shí)，為支持22個(gè)人口較少民族發(fā)展，國(guó)家民委和財(cái)政部于2002年在少數(shù)民族發(fā)展資金中專項(xiàng)安排3300萬(wàn)元，建設(shè)項(xiàng)目246個(gè)，人口較少民族聚居地區(qū)受益人口98.2萬(wàn)人，其中有人口較少民族34.5萬(wàn)人，占35.1％。2002－2005年，中央財(cái)政為扶持人口較少民族發(fā)展累計(jì)投入資金2.29億元。從2005年到2009年，中央財(cái)政累計(jì)安排扶持人口較少民族發(fā)展資金10.45億元。

　　3.邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)是中央財(cái)政在1977年設(shè)立的，主要用于支持邊境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)規(guī)模為每年4000萬(wàn)元，以后逐年有所增加，到1983年達(dá)到1億元。從1981年起，中央每年安排8000多萬(wàn)元用于邊疆基本建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助投資。由于邊疆地區(qū)大多是少數(shù)民族聚居地區(qū)，實(shí)際上這兩項(xiàng)專款的大部分都安排在民族地區(qū)。2001年，中央財(cái)政取消了“邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)”專項(xiàng)，把邊境建設(shè)事業(yè)作為一項(xiàng)因素，統(tǒng)一納入中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中。此外，為支持中越邊境地區(qū)的戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)建設(shè)，中央財(cái)政在1992年設(shè)立戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)建設(shè)專項(xiàng)資金，每年補(bǔ)助云南戰(zhàn)區(qū)4000萬(wàn)元，2001年至2005年，這項(xiàng)資金調(diào)減為每年2000萬(wàn)元，主要用于補(bǔ)助戰(zhàn)區(qū)安排與人民生活密切相關(guān)的恢復(fù)性項(xiàng)目建設(shè)。

　　(二)稅收政策。

　　中央支持民族地區(qū)發(fā)展的稅收政策主要涉及投資、民貿(mào)、企業(yè)等方面。一是投資稅收優(yōu)惠政策。1992年至今，中央開(kāi)始減免民族地區(qū)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。二是民貿(mào)稅收優(yōu)惠政策。1994年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于幾個(gè)稅收問(wèn)題的通知》，對(duì)國(guó)家定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)銷單位經(jīng)銷專供少數(shù)民族飲用的邊銷茶免征增值稅；從1994年起，國(guó)家對(duì)收購(gòu)邊銷茶原料企業(yè)減按10％的稅率征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(2006年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅被取消)；2006－2008年，國(guó)家對(duì)民族貿(mào)易縣內(nèi)縣級(jí)和縣以下的民族貿(mào)易企業(yè)和供銷社企業(yè)銷售貨物(除石油、煙草外)免征增值稅。據(jù)調(diào)查測(cè)算，在“十五”期間，全國(guó)縣級(jí)以上民貿(mào)企業(yè)享受增值稅先征后返50％優(yōu)惠約12億元，縣以下民貿(mào)企業(yè)免征增值稅約10億元，全國(guó)邊銷茶生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)免征增值稅約5000萬(wàn)元[1]。三是企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。1994－1997年，國(guó)家規(guī)定“老、少、邊、窮”地區(qū)新辦企業(yè)減免所得稅三年；2001－2010年，國(guó)家對(duì)西部民族地區(qū)企業(yè)定期減征或免征企業(yè)所得稅。

　　(三)對(duì)外開(kāi)放政策。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)施了一系列對(duì)外開(kāi)放政策，以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這些政策主要有：1992年，國(guó)家先后開(kāi)放了內(nèi)陸省會(huì)(自治區(qū)首府)城市，并實(shí)施了沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略，確立13個(gè)沿邊開(kāi)放城市和241個(gè)一類開(kāi)放口岸，設(shè)立14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作區(qū)；1994年，中國(guó)建立了第一批“民族自治地方改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)”，包括內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟、烏海市、吉林延邊朝鮮族自治州、貴州黔東南苗族侗族自治州、新疆伊犁哈薩克自治州；自1994年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始在少數(shù)民族聚居地區(qū)設(shè)立改革開(kāi)放試驗(yàn)點(diǎn)、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)；1996年，國(guó)務(wù)院制定了促進(jìn)邊境貿(mào)易發(fā)展和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的優(yōu)惠政策；2010年中央新疆工作會(huì)議又明確在新疆喀什等建立開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)。

　　(四)產(chǎn)業(yè)政策。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)行優(yōu)先支持。譬如，為支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1992年國(guó)家設(shè)立貧困縣基本農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)貼息貸款、貧困縣水利工程項(xiàng)目專項(xiàng)貼息貸款，對(duì)民族貧困縣給予照顧。中央政府還規(guī)定，在民族地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，要適當(dāng)減免地方配套資金。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展方面，1992年3月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的報(bào)告》，提出進(jìn)一步推進(jìn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門要在政策、資金等方面給予更多的支持；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行制定實(shí)施了少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款管理暫行辦法②；1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈九十年代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要〉的通知》提出，大力扶持中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，人民銀行安排用于中西部地區(qū)和民族地區(qū)的專項(xiàng)貸款每年應(yīng)適當(dāng)增加，重點(diǎn)支持西部糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　　在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，1995年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)電力法》，明確國(guó)家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)；為加快民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，1994年國(guó)家將中央與自治區(qū)對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例調(diào)整為4∶6，其他省市為5∶5；實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)西部地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并給予相應(yīng)的政策支持。

　　在貿(mào)易政策方面，國(guó)家對(duì)民族貿(mào)易和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行流動(dòng)資金貸款優(yōu)惠利率、技術(shù)改造貸款財(cái)政貼息和稅收減免“三項(xiàng)照顧”政策。在“十一五”期間，國(guó)家繼續(xù)對(duì)民貿(mào)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)改造給予支持，貼息貸款規(guī)模由“十五”期間的每年1億元增加到每年5億元，利息補(bǔ)貼由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半；繼續(xù)對(duì)民族貿(mào)易和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的正常流動(dòng)資金貸款利率實(shí)行月息低2.4厘的優(yōu)惠政策，并由財(cái)政直接安排利息補(bǔ)貼。據(jù)測(cè)算，“十五”期間，全國(guó)民貿(mào)和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)享受的流動(dòng)資金貸款利率優(yōu)惠總額約22億元；中央財(cái)政共計(jì)安排民貿(mào)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和民族特需商品生產(chǎn)企業(yè)技改貸款貼息資金1445萬(wàn)元[1]。2009年，國(guó)家為民貿(mào)民品企業(yè)增加了150億元優(yōu)惠政策貸款，中央財(cái)政貼息補(bǔ)助資金達(dá)4億多元。

　　(五)扶貧政策。

　　農(nóng)村貧困是制約民族地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家針對(duì)民族地區(qū)制定實(shí)施了一系列的扶貧政策。

　　一是給予優(yōu)先支持。1983年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)生活會(huì)議，提出要在較短時(shí)期內(nèi)基本解決部分群眾的溫飽問(wèn)題、住房問(wèn)題和飲水問(wèn)題。1987年，確定了27個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的牧區(qū)貧困縣，設(shè)立牧區(qū)扶貧專項(xiàng)貼息貸款。1990年起，國(guó)家設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”，重點(diǎn)扶持141個(gè)少數(shù)民族貧困縣。1994年，在實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中，通過(guò)放寬標(biāo)準(zhǔn)使享受優(yōu)惠政策的少數(shù)民族貧困縣增加了116個(gè)。2001年又為民族地區(qū)增加了10個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，同時(shí)將西藏作為特殊片區(qū)整體列入重點(diǎn)扶持范圍。2005年，國(guó)家優(yōu)先將少數(shù)民族貧困村納入整村推進(jìn)的扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃。2009年，國(guó)家實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋范圍，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。國(guó)家還將5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣全部納入了西部大開(kāi)發(fā)范圍或者參照享受西部大開(kāi)發(fā)的有關(guān)優(yōu)惠政策；對(duì)少數(shù)民族扶貧貸款執(zhí)行國(guó)家優(yōu)惠利率，貸款期限一般為1－3年，建設(shè)周期長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目可延至5年。

　　二是實(shí)施對(duì)口支援。自1995年起，中國(guó)開(kāi)始對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行定點(diǎn)扶貧和對(duì)口支援。1996年，中央政府安排經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試開(kāi)展扶貧協(xié)作，在北京與內(nèi)蒙古，天津與甘肅，上海與云南，廣東與廣西，山東與新疆，遼寧與青海，福建與寧夏，大連、青島、深圳、寧波與貴州之間進(jìn)行。同時(shí)繼續(xù)動(dòng)員中央和地方各部門，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，在技術(shù)培訓(xùn)、承辦項(xiàng)目、無(wú)償支援等方面對(duì)口幫助貧困地區(qū)脫貧致富。同年，國(guó)家民委對(duì)定點(diǎn)扶貧工作實(shí)行國(guó)家、自治區(qū)、地(市)、縣(旗、市)四級(jí)民委負(fù)責(zé)制。在總結(jié)過(guò)去全國(guó)支援西藏經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年國(guó)家又決定啟動(dòng)全國(guó)19個(gè)省市對(duì)口支援新疆工作。

　　三是開(kāi)展興邊富民行動(dòng)。1999年，國(guó)家實(shí)施了旨在振興邊境、富裕邊民的興邊富民行動(dòng)。2000年，國(guó)家民委會(huì)同財(cái)政部開(kāi)展了興邊富民行動(dòng)試點(diǎn)，并在全國(guó)確定了17個(gè)試點(diǎn)邊境縣，中央財(cái)政每年安排5100萬(wàn)元專項(xiàng)資金。2000－2005年，中央財(cái)政累計(jì)投入興邊富民行動(dòng)資金3.68億，2004年繼續(xù)推進(jìn)“興邊富民行動(dòng)”重點(diǎn)縣工作的少數(shù)民族發(fā)展資金為1.11億元[2]。2007年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》。2009年，國(guó)家民委又將興邊富民行動(dòng)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全部136個(gè)邊境縣和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)58個(gè)邊境團(tuán)場(chǎng)，中央財(cái)政在少數(shù)民族發(fā)展資金中共安排興邊富民行動(dòng)補(bǔ)助資金達(dá)4.84億元。

　　四是扶持人口較少民族發(fā)展。20世紀(jì)90年代，國(guó)家民委開(kāi)始重視扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題。2001年國(guó)務(wù)院要求有關(guān)地區(qū)和部門對(duì)人口較少民族實(shí)行特殊扶持政策，中央財(cái)政從少數(shù)民族發(fā)展資金中安排人口較少民族發(fā)展補(bǔ)助資金，2002－2004年共安排1.17億元，2005年起每年安排1.12億元。2005年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《扶持人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃(2006－2010)》，計(jì)劃5年總投資14.04億元，其中中央預(yù)算內(nèi)安排9.66億元，其他投資4.38億元，規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)4669個(gè)。該規(guī)劃實(shí)施4年來(lái)，實(shí)際共投入各項(xiàng)扶持資金達(dá)25.06億元，其中，中央投資15.72億元，占63％；地方配套及其他資金9.34億元，占37％；安排各類扶持項(xiàng)目8065個(gè)。

　　(六)生態(tài)環(huán)境政策。

　　由于民族地區(qū)多是生態(tài)脆弱地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府高度重視支持民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。1991年國(guó)務(wù)院第七十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、1993年國(guó)務(wù)院第六次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償征收管理規(guī)定》，其中有對(duì)民族地區(qū)的特殊政策的規(guī)定，對(duì)西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后，少數(shù)民族人口較多，生態(tài)位置重要的貧困地區(qū)，鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金要給予重點(diǎn)支持。2003年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《西藏的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)》白皮書。2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》，并于次年在新疆啟動(dòng)天然草原退牧還草工程，總規(guī)模達(dá)2960萬(wàn)畝，共投入5.07億元國(guó)債資金。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，也有針對(duì)民族地區(qū)的特殊政策規(guī)定。此外，民族地區(qū)大都能夠享受西部大開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境政策。

　　(七)區(qū)域性扶持政策。

　　為支持民族地區(qū)發(fā)展，近年來(lái)國(guó)家還針對(duì)各民族省區(qū)制定實(shí)施了相應(yīng)的扶持政策。2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)加快新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步提高新疆各族人民生活水平，進(jìn)行了全面的部署。2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)制定出臺(tái)了促進(jìn)西藏、寧夏、青海等省藏區(qū)、廣西、內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展若干意見(jiàn)》也在制定之中。

　　二、扶持民族地區(qū)發(fā)展政策存在的主要問(wèn)題

　　近年來(lái)，在國(guó)家政策的有力支持下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷提高，固定資產(chǎn)投資已經(jīng)呈現(xiàn)出持續(xù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，少數(shù)民族群眾的生活水平明顯提高，少數(shù)民族文化和教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，扶貧開(kāi)發(fā)成效顯著。但我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)條件差，生活水平低，與發(fā)達(dá)地區(qū)差距大等問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，還需要國(guó)家扶持政策的全面支持。當(dāng)前，中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

　　(一)缺乏完整的扶持民族地區(qū)發(fā)展政策體系。

　　建國(guó)以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，盡管有關(guān)部門在財(cái)稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)傾斜、扶貧開(kāi)發(fā)、對(duì)外開(kāi)放、對(duì)口支援等方面，制定和實(shí)施了諸多扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策措施，但這些政策大多散見(jiàn)在其他相關(guān)政策之中，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的民族地區(qū)扶持政策體系。由此在一定程度上影響了政策的實(shí)施效果。同時(shí)，現(xiàn)有政策支持更多體現(xiàn)在帶有“輸血”性質(zhì)的幫扶政策上，而對(duì)能形成“造血”功能的刺激或者激勵(lì)政策明顯不足，忽視了民族自治地方政府和企業(yè)的主觀能動(dòng)性。這是導(dǎo)致民族地區(qū)自我發(fā)展能力低下的重要原因之一。很明顯，民族地區(qū)要發(fā)展富裕起來(lái)，從根本上講是靠自我發(fā)展能力，僅僅依靠幫扶是不現(xiàn)實(shí)的。所以中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“刺激”，對(duì)少數(shù)民族及民族地方政府的“激勵(lì)”，充分調(diào)動(dòng)地方政府、企業(yè)和民間的積極性，立足于在民族地區(qū)建立自我發(fā)展機(jī)制，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。

　　(二)現(xiàn)有扶持政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性較差。

　　為促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變民族地區(qū)貧困落后面貌，近年來(lái)有關(guān)部門制訂實(shí)施了一系列扶持民族地區(qū)發(fā)展政策，但總體看來(lái)，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策變更頻率較高、穩(wěn)定程度較低、執(zhí)行連續(xù)性較差。溫軍通過(guò)對(duì)中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定程度進(jìn)行評(píng)估與分析后認(rèn)為，截至2002年頒布執(zhí)行的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策共有123項(xiàng)，其中能夠繼續(xù)執(zhí)行的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策共有78項(xiàng)，平均穩(wěn)定程度為63.41％[3]。顯然，現(xiàn)行的一些政策措施大多是針對(duì)民族地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題而出臺(tái)的，帶有一定的臨時(shí)性，至今還沒(méi)有形成一個(gè)可以在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)見(jiàn)效的，能夠長(zhǎng)期保證政策正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的機(jī)制，即使民族地區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展之路的長(zhǎng)效機(jī)制，政策的長(zhǎng)期持續(xù)性及政策產(chǎn)生的效應(yīng)也無(wú)法預(yù)期。此外，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建立，大多形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的民族經(jīng)濟(jì)政策，其保證執(zhí)行程度不斷降低，當(dāng)前正面臨著嚴(yán)重的沖擊與挑戰(zhàn)，亟待鞏固、調(diào)整、改進(jìn)與完善。

　　(三)現(xiàn)有政策沒(méi)有充分體現(xiàn)民族地區(qū)的特殊性。

　　民族地區(qū)與其他非民族地區(qū)的區(qū)別在于民族性，，主要體現(xiàn)為民族文化。因此，中央政府在制定與實(shí)施民族經(jīng)濟(jì)政策時(shí)要充分考慮到民族性，尊重民族文化。尊重民族性的政策選擇將有利于少數(shù)民族積極參與，從而有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各民族共同富裕。然而，國(guó)家制定的許多民族地區(qū)扶持政策是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的形式制定和實(shí)施的，其意圖是通過(guò)少數(shù)民族所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)帶動(dòng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是由于能力、素質(zhì)、語(yǔ)言等因素的影響，同一區(qū)域內(nèi)的不同社會(huì)群體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、享受優(yōu)惠政策、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)會(huì)是有差別的。比較而言，經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的少數(shù)民族居民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較多的障礙。同時(shí)，在工業(yè)化和現(xiàn)代化為主要目標(biāo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策中，有傳統(tǒng)特色包括有少數(shù)民族特色的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很難受到應(yīng)有關(guān)注和重視，這也使區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著偏差，由此在一定程度上偏離了政策制定的目標(biāo)。

　　(四)現(xiàn)有扶持政策手段和目標(biāo)之間存在偏差。

　　從某種程度上講，扶持民族地區(qū)發(fā)展政策主要是在國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本框架下，按照“同等優(yōu)先”的原則給予一定照顧與傾斜，專門針對(duì)民族地區(qū)的扶持政策較少。除人口較少民族扶持政策和民族貿(mào)易政策外，其他扶持政策大都是一般區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的延伸，并非是專門針對(duì)民族地區(qū)的扶持政策。由于體制和政策不完善，現(xiàn)有扶持政策手段與政策目標(biāo)之間也往往存在偏差，其耦合性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，在民族地區(qū)，財(cái)政政策要把提高公共服務(wù)水平，使居民享有均等化的基本公共服務(wù)作為首要目標(biāo)，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，均等化轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，較大程度上限制了中央提供均等化基本公共服務(wù)的能力[4]�；菁拔鞑亢兔褡宓貐^(qū)的稅收政策目標(biāo)是減輕稅負(fù)，而實(shí)際上西部和民族地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)重于東部及其他地區(qū)。稅收政策對(duì)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要支撐作用，但由于優(yōu)惠政策存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，使得西部地區(qū)企業(yè)稅負(fù)較重的局面并未改變，政策促進(jìn)效果不甚明顯[5]。信貸扶持政策需要為民族地區(qū)提供低息貸款，但至今仍有一些少數(shù)民族群眾未能享受政策的優(yōu)惠。由于資源開(kāi)發(fā)政策尤其是資源定價(jià)不盡合理，民族地區(qū)一些優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未起到應(yīng)有的作用，這對(duì)民族關(guān)系可能產(chǎn)生消極影響。其他政策如扶貧政策、扶持較少民族發(fā)展政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等，都存在政策執(zhí)行過(guò)程中目標(biāo)偏離及內(nèi)容失真等現(xiàn)象。

　　(五)對(duì)民族地區(qū)的歷史欠賬問(wèn)題和特殊因素考慮不足。

　　中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略全面實(shí)施的新階段，現(xiàn)有扶持政策對(duì)民族地區(qū)的均衡作用越來(lái)越明顯，在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中，民族地區(qū)與全國(guó)及非民族地區(qū)基本公共服務(wù)支出的差距已在縮小。但民族地區(qū)當(dāng)前基本公共服務(wù)水平存量低，歷史欠賬大，相同的投入帶來(lái)的均等化效應(yīng)還不明顯。

　　與此同時(shí)，民族地區(qū)存在大量的特殊支出，基本公共服務(wù)成本高。民族地區(qū)要為居民提供均等化水平的公共服務(wù)，其財(cái)政支出的單位成本往往處于邊際遞增階段。民族地區(qū)還存在大量的特殊財(cái)政支出，在財(cái)政能力既定的情況下，必然要擠占基本公共服務(wù)的開(kāi)支。如特有的民族、宗教支出；邊境建設(shè)事業(yè)支出；繁重的生態(tài)環(huán)保建設(shè)支出；各民族地區(qū)獨(dú)特事權(quán)等。因此，在國(guó)家公共政策的制定中需要充分考慮民族地區(qū)的歷史欠賬和特殊因素，增強(qiáng)民族地區(qū)基本公共服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

　　三、中央扶持民族地區(qū)發(fā)展政策的調(diào)整思路

　　(一)加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　　首先，加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，增量少，民族地區(qū)所獲得的稅收返還是很少的，這一部分主要為東部發(fā)達(dá)地區(qū)所享有。而一般性轉(zhuǎn)移支付不僅額度小，而且面向整個(gè)中西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的面很大，因此其在增強(qiáng)民族地區(qū)的財(cái)力方面雖然起了重要的作用，但在實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化方面的作用并不明顯。均衡地區(qū)間財(cái)力差異，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要目標(biāo)，但目前這個(gè)目標(biāo)還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，民族地區(qū)財(cái)力不足問(wèn)題仍然十分突出。為進(jìn)一步增強(qiáng)民族地區(qū)的發(fā)展能力，提高其公共服務(wù)水平，當(dāng)前很有必要加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，增加“因素法”在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中所占的比重，使轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步向西部地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，更好地發(fā)揮其在平衡政府財(cái)力、實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)均等化方面的作用。

　　其次，加大“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”力度。目前，中央財(cái)政在確定民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，是將各民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量80％的一半直接留給民族地區(qū)，另一半連同中央財(cái)政安排的資金按因素法分配。這種按增量比例留存的辦法具有較濃厚的稅收返還色彩。由于大多數(shù)民族自治地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，稅源緊張，增值稅增量十分有限，這在較大程度上限制了本項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總額。顧名思義，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是專門應(yīng)用于解決民族地區(qū)特殊事務(wù)，支持自治地方政府承擔(dān)特殊事權(quán)，幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的，應(yīng)當(dāng)按照各民族地區(qū)的總?cè)丝�、�?cái)政困難程度以及民族地區(qū)民族事務(wù)等因素進(jìn)行測(cè)算。值得指出的是，由于本項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度小，用途規(guī)定不明確，民族自治地方一般納入地方財(cái)政捆綁使用，未能體現(xiàn)其特殊的功能。因此，應(yīng)考慮將民族地區(qū)每年的增值稅增量全部留歸民族地區(qū)使用，以增強(qiáng)民族地區(qū)的造血功能，更好地調(diào)動(dòng)民族地區(qū)的財(cái)稅努力的積極性和創(chuàng)造性。

　　最后，把民族自治地方承擔(dān)的特殊事權(quán)作為轉(zhuǎn)移支付的重要因素。自治地方政府承擔(dān)了許多非民族地區(qū)同級(jí)政府所沒(méi)有承擔(dān)的事權(quán)，如進(jìn)行民族宗教政策宣傳教育，調(diào)處民族利益關(guān)系，解決民族、宗教糾紛，打擊敵對(duì)勢(shì)力的分裂破壞活動(dòng)等，行政成本明顯高于非民族地區(qū)和內(nèi)地平原地區(qū)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上，民族自治地方也要高于非民族地區(qū)。但是，在現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)是影響一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額度的重要指標(biāo)。國(guó)家在測(cè)算核定民族地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)時(shí)，應(yīng)充分考慮民族地區(qū)、邊境地區(qū)的實(shí)際，適當(dāng)調(diào)增民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。要充分考慮民族地區(qū)各級(jí)政府所承擔(dān)的特殊事權(quán)和較高的行政成本，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度，以滿足民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，保證民族自治地方政府基本公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)民族地區(qū)和邊疆的穩(wěn)定。

　　(二)加快資源稅改革的步伐。

　　礦產(chǎn)資源豐富是民族地區(qū)為數(shù)不多的突出優(yōu)勢(shì)之一。民族地區(qū)資源開(kāi)發(fā)存在秩序混亂，利益分配不盡合理等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致“富饒的貧困”現(xiàn)象突出，難以適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)民族地區(qū)自然資源尤其是煤、油、氣等能源和一些重要礦產(chǎn)資源豐富，為資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了條件。但與資源豐富形成鮮明對(duì)比的是，有些地方開(kāi)發(fā)了資源，卻留下了污染和貧困。造成上述現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，就在于現(xiàn)行資源稅制存在較大缺陷，加快資源稅改革勢(shì)在必行。

　　現(xiàn)行資源稅于1993年實(shí)行，盡管從2004年以來(lái)，國(guó)家多次調(diào)高稅率，但是與實(shí)際資源價(jià)格相比還是過(guò)低。尤其與國(guó)外相比，更是差距較大。譬如，中國(guó)現(xiàn)行的原油從價(jià)稅率為1.5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于10％的全球平均水平，不到美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)的1/30。隨著石油、煤炭等資源價(jià)格的急劇攀升，以及節(jié)能減排的嚴(yán)峻形勢(shì)，資源稅仍原地踏步，已愈發(fā)不合時(shí)宜。

　　從現(xiàn)實(shí)看，圍繞著資源稅的改革將會(huì)是多方利益博弈的過(guò)程。任何改革都不能使民眾利益受損。要想讓公眾在這次資源稅改革中得到益處，關(guān)鍵是要重新調(diào)整現(xiàn)有利益分配格局。目前，資源稅屬于共享稅，中央拿了大部分，只給地縣(區(qū))留下25％。按常理，礦產(chǎn)資源既然是國(guó)家的公共資源，代表國(guó)家利益的中央政府占資源稅的大頭無(wú)可厚非。但問(wèn)題在于，中國(guó)許多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是依靠屬地資源，民族地區(qū)尤其如此。在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況急劇下降，土地和水資源的嚴(yán)重流失和浪費(fèi)，完全由當(dāng)?shù)孛癖姵袚?dān)。像石油等國(guó)有壟斷企業(yè)，雖然在當(dāng)?shù)卦斐森h(huán)境污染與生態(tài)失衡，但企業(yè)幾乎只有收益而不承擔(dān)責(zé)任。在新疆、內(nèi)蒙古等地，這些地區(qū)大量輸出天然氣、煤炭等自然資源，得到的利益補(bǔ)償卻甚微。

　　2010年6月1日，國(guó)家已先行在新疆啟動(dòng)資源稅改革試點(diǎn)，對(duì)原油和天然氣的資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率均為5％。當(dāng)前，有必要盡快在全國(guó)啟動(dòng)資源稅改革，將原有的礦產(chǎn)資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并更名為礦產(chǎn)資源級(jí)差補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)合一。同時(shí)，為減少地方財(cái)政收入的損失，建議在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分配比例中，適當(dāng)提高地方分成比例，特別是民族地區(qū)的分成比例。國(guó)家應(yīng)規(guī)定中央企業(yè)上繳開(kāi)采地的稅收比例，所有的礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)不論企業(yè)所屬地在哪里，都應(yīng)在礦產(chǎn)資源開(kāi)采地登記注冊(cè)，就地繳納所得稅。

　　(三)切實(shí)減輕民族地區(qū)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

　　民族地區(qū)特定的地理環(huán)境決定了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的差異。為了刺激民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極引導(dǎo)企業(yè)和民間資本進(jìn)入，當(dāng)前很有必要實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，切實(shí)減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，以提高民族地區(qū)企業(yè)的贏利水平。具體措施包括：一是調(diào)整成本開(kāi)支范圍和稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，允許科技創(chuàng)新方面的開(kāi)支進(jìn)入成本，實(shí)行加速折舊，鼓勵(lì)企業(yè)加快技術(shù)改造，提高產(chǎn)品科技含量。二是將西部大開(kāi)發(fā)政策延伸到全部民族地區(qū)，對(duì)民族地區(qū)從事國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)所得，以及符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水和民族特色產(chǎn)品項(xiàng)目所得，實(shí)行企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠，即免征三年，減半征收三年；對(duì)其投資收益仍用在民族地區(qū)投資的，應(yīng)免征所得稅。三是根據(jù)“區(qū)別對(duì)待，合理負(fù)擔(dān)”的原則，少數(shù)民族地區(qū)的增值稅可減按10％或13％的稅率征收。

　　(四)積極扶持民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)政策要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依托當(dāng)?shù)靥赜匈Y源，選擇好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品。對(duì)西部民族地區(qū)的糧食主產(chǎn)區(qū)，繼續(xù)加大政策傾斜力度，設(shè)立重大農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金；對(duì)特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè)給予稅收優(yōu)惠及貸款支持，把基地建設(shè)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成緊密結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)生產(chǎn)專業(yè)化，集約化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大基地規(guī)模；農(nóng)業(yè)、教育、科研部門要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)際，積極培訓(xùn)各類技術(shù)人才，送科技下鄉(xiāng)，科學(xué)種養(yǎng)。通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化主體的培育與扶持，加快草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式，加大畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善牧區(qū)科技支撐體系。推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，實(shí)行特色農(nóng)業(yè)與綠色農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)相結(jié)合。對(duì)于小戶農(nóng)牧民，由人民銀行與農(nóng)業(yè)銀行實(shí)施小額貸款計(jì)劃，并確保資金落實(shí)到位。

　　在民族地區(qū)工業(yè)發(fā)展方面，要大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快資源綜合利用和深度加工，不斷延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。要重點(diǎn)加快長(zhǎng)江上游干支流、黃河上中游、紅水河、瀾滄江等水電資源的開(kāi)發(fā)，擴(kuò)建或新建一批水電站；加快建設(shè)以內(nèi)蒙古、貴州等優(yōu)質(zhì)煤資源為依托的坑口火電群；加快新疆塔里木、準(zhǔn)格爾等地石油天然氣開(kāi)發(fā)；重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)蒙古、貴州等地的大中型煤炭生產(chǎn)基地和配套選煤廠；以貴州、青海等地磷鉀資源為重點(diǎn)，大力發(fā)展鉀、鈉、鎂等系列化肥工業(yè)；加快發(fā)展云南、貴州、內(nèi)蒙古、西藏等醫(yī)藥工業(yè)，積極扶持藏藥、蒙藥、中藥材等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，支持建設(shè)一批先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地。同時(shí)，要注意鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以便創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　國(guó)家在財(cái)政、稅收、投融資等方面要給予相應(yīng)支持。比如，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大項(xiàng)目、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民族特殊需要項(xiàng)目等，由中央財(cái)政給予相應(yīng)支持，包括實(shí)行財(cái)政貼息、縮短企業(yè)固定資產(chǎn)折舊和無(wú)形資產(chǎn)攤銷年限等。

　　(五)進(jìn)一步加快民族地區(qū)開(kāi)放步伐。

　　在民族貿(mào)易方面，繼續(xù)完善民族貿(mào)易與民族用品政策，對(duì)邊境城鎮(zhèn)與接壤國(guó)家邊境城鎮(zhèn)之間的貿(mào)易以及邊民互市貿(mào)易，采取靈活措施，給予優(yōu)惠和便利；對(duì)民貿(mào)企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅酌情進(jìn)行減免，并對(duì)其出口關(guān)稅實(shí)行返還；對(duì)民貿(mào)網(wǎng)點(diǎn)和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，繼續(xù)實(shí)行流動(dòng)資金貸款優(yōu)惠利率、技改貸款貼息和稅收優(yōu)惠等政策；放寬對(duì)民族貿(mào)易縣(旗)的規(guī)定，以便民貿(mào)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求加快發(fā)展。

　　在對(duì)外開(kāi)放方面，要盡快啟動(dòng)編制《沿邊地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施興邊富民行動(dòng)計(jì)劃，加快沿邊民族地區(qū)交通、通信、口岸、供電供水、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和邊境貿(mào)易發(fā)展；在民族地區(qū)增設(shè)一批海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，包括跨境或邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等，將有條件的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)；繼續(xù)抓好民族地區(qū)的投資促進(jìn)工作，加快推進(jìn)烏魯木齊對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會(huì)升格為“中國(guó)—亞歐博覽會(huì)”；在抓好新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的同時(shí)，繼續(xù)加快推進(jìn)貴州畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，在廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等地建設(shè)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)。通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，逐步形成以開(kāi)放促發(fā)展、促繁榮、促穩(wěn)定的民族地區(qū)新型開(kāi)放格局。

　　在區(qū)域合作方面，要進(jìn)一步促進(jìn)沿海企業(yè)、加工貿(mào)易和開(kāi)發(fā)區(qū)西進(jìn)，支持民族地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善投資環(huán)境，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接工作，在有條件的民族地區(qū)優(yōu)先建立國(guó)家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地；盡快制定實(shí)施《陜甘寧革命老區(qū)規(guī)劃》，抓緊編制集中連片貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加大政策扶持力度。

　　(六)建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

　　中國(guó)的江河源頭多分布在民族地區(qū)，上游的生態(tài)保護(hù)直接影響到下游地區(qū)的生態(tài)質(zhì)量。要堅(jiān)持直接補(bǔ)償(直接出資和項(xiàng)目支持)和間接補(bǔ)償(開(kāi)增稅種和征收基金)相結(jié)合，建立穩(wěn)定的補(bǔ)償互動(dòng)平臺(tái)和機(jī)制，讓上游民族地區(qū)增強(qiáng)造血機(jī)能，走和諧發(fā)展、綠色發(fā)展之路。

　　國(guó)家應(yīng)加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)開(kāi)發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持等措施，對(duì)在野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面作出貢獻(xiàn)的民族自治地方，給予合理補(bǔ)償。要積極探索開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅，根據(jù)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，合理確定中央與地方的分成比例，將中央的生態(tài)補(bǔ)償稅稅金全部用于對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　建議盡快出臺(tái)具體可操作性措施，貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》第66條之規(guī)定，即民族自治地方為國(guó)家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國(guó)家給予一定的利益補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度要充分考慮民族地區(qū)的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排，不能一補(bǔ)了之。對(duì)于事關(guān)國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益的事項(xiàng)，需要有穩(wěn)定的管理機(jī)制和固定的資金來(lái)源予以保障。如“三北防護(hù)林”工程建設(shè)、長(zhǎng)江中上游地區(qū)的水土保持等。要在開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行資源資產(chǎn)化管理、資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、排污交易制度等生態(tài)環(huán)境政策方面進(jìn)行大膽改革和探索。

　　(七)實(shí)行特困民族地區(qū)扶持政策。

　　目前，在全國(guó)少數(shù)民族貧困縣中，有相當(dāng)一部分屬于特殊貧困少數(shù)民族地區(qū)。這些地區(qū)自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生存條件差，社會(huì)發(fā)育遲緩，貧困面大，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，大多呈整體貧困狀態(tài)。近年來(lái)，為扶持特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家制定實(shí)施了一系列的特殊政策。這些特殊政策在促進(jìn)特困民族地區(qū)脫貧進(jìn)程的同時(shí)，也尚存在諸多問(wèn)題：一是現(xiàn)有特殊扶貧政策多立足于政府供給角度，缺乏主體性。特困民族地區(qū)的特殊扶持政策必須立足于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的特殊需求，才能穩(wěn)固支撐特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是現(xiàn)有特殊扶持政策涉及多層次多類別政府部門，缺乏系統(tǒng)性。特困民族地區(qū)的特殊扶持政策必須能夠整合各種因素，才能高效促進(jìn)特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是現(xiàn)有特殊扶持政策多是在扶貧攻堅(jiān)階段制定的，缺乏時(shí)效性。在新時(shí)期，必須進(jìn)一步完善扶持政策體系，加快推進(jìn)特困民族地區(qū)脫貧致富的步伐。具體措施包括：盡快制定實(shí)施《扶持特困民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，明確國(guó)家扶持特困民族地區(qū)的范圍、指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施；進(jìn)一步加大項(xiàng)目、資金和政策支持力度，采取多方面綜合措施和整體推進(jìn)辦法，重點(diǎn)解決集中連片特別是邊疆連片特困民族地區(qū)的脫貧問(wèn)題；加強(qiáng)交通、電力和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；取消特困民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公益性項(xiàng)目的地方配套要求；加大對(duì)教育、文化、科技服務(wù)、勞務(wù)培訓(xùn)和生態(tài)移民的扶持力度；實(shí)行全額貼息貸款，支持特困民族地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

　　(八)進(jìn)一步完善對(duì)口支援政策。

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家組織實(shí)施的對(duì)口支援政策，對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，今后應(yīng)進(jìn)一步加以鞏固和完善。一是支援主體需擴(kuò)大。1979年，國(guó)家確定由北京支援內(nèi)蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、山東支援青海、上海支援云南和寧夏、全國(guó)支援西藏。1996年，國(guó)務(wù)院確定由15個(gè)東部發(fā)達(dá)省市對(duì)口幫扶西部11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。2010年又確定由全國(guó)19個(gè)省市對(duì)口支援新疆。實(shí)踐證明，這種一對(duì)一或一對(duì)多的支援，很難滿足民族地區(qū)發(fā)展的需要。建議調(diào)整為幾個(gè)省市對(duì)口支援一個(gè)民族省區(qū)尤其是貧困民族省區(qū)，以加大對(duì)口支援的力度。在繼續(xù)實(shí)行省級(jí)行政單位對(duì)口支援的同時(shí)，可以將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市和沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市確立為對(duì)口支援的主體，發(fā)揮其在幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高公共服務(wù)水平方面的作用。二是受援主體需擴(kuò)大。除了8個(gè)民族省區(qū)外，中國(guó)還有8個(gè)民族自治州和52個(gè)民族自治縣分布在其他省市，這些自治州縣大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，急需發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援。對(duì)這些民族自治地方的對(duì)口支援主要應(yīng)由所在省市組織實(shí)施。三是在對(duì)口支援中，要將幫助發(fā)展經(jīng)濟(jì)和幫助發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。充分利用支援主體的資金、技術(shù)、人才、管理和品牌優(yōu)勢(shì)，每年為民族地區(qū)做幾件實(shí)實(shí)在在的事情，幫助民族地區(qū)建立自我發(fā)展機(jī)制，提高可持續(xù)發(fā)展能力。同時(shí)，要建立激勵(lì)機(jī)制，爭(zhēng)取社會(huì)各界的捐贈(zèng)和國(guó)際社會(huì)的援助，廣開(kāi)改善民族地區(qū)公共服務(wù)的渠道。

　　(九)不斷完善民族人口發(fā)展政策。

　　人口總數(shù)對(duì)一個(gè)民族的存在及其發(fā)展具有決定性的影響。歷史上某些民族的消失就是該民族的人口總數(shù)低于一定規(guī)模的結(jié)果。但是，如果人口規(guī)模過(guò)大，則又會(huì)反過(guò)來(lái)加重人口負(fù)擔(dān)，人口與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)發(fā)展等的矛盾就會(huì)激化。

　　首先，用法律的形式把以本民族人口總數(shù)確定生育政策的原則規(guī)定下來(lái)，進(jìn)一步把少數(shù)民族人口發(fā)展納入法制軌道。同時(shí)，在《計(jì)劃生育法》中增加“各民族可以根據(jù)人口發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)適時(shí)地調(diào)整生育政策”的規(guī)定，以使各地能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)運(yùn)用原則性和靈活性相結(jié)合的原則，動(dòng)態(tài)地規(guī)范少數(shù)民族人口的生育行為。

　　其次，各省、市、自治區(qū)關(guān)于少數(shù)民族人口生育政策的規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意少數(shù)民族人口總數(shù)變化情況，適時(shí)調(diào)整本地的相關(guān)規(guī)定。要將人口稀少的民族與其他少數(shù)民族區(qū)別開(kāi)來(lái)。

　　2005年，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心公布的《西北人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》指出，20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育以來(lái)，西北地區(qū)人口增長(zhǎng)一直位居全國(guó)之首，人口對(duì)資源環(huán)境的壓力巨大。鑒于這種情況，建議今后各地在制定少數(shù)民族人口政策時(shí)，要充分考慮本地區(qū)的綜合承載能力，尤其是資源環(huán)境承載能力，并以此為重要依據(jù)來(lái)確定少數(shù)民族人口的生育政策。

　　最后，采取多方面途徑鼓勵(lì)少數(shù)民族家庭少生優(yōu)生。要加大宣傳和教育的力度，并采取切實(shí)可行的綜合性政策措施，如給予獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)放津貼、貼息貸款以及在子女就學(xué)、就業(yè)安置等方面給予照顧等，鼓勵(lì)少數(shù)民族家庭實(shí)行少生優(yōu)生。

　　注釋：

　�、賴�(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書，2009。

　�、谠�“八五”期間，由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在中國(guó)人民銀行核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款總規(guī)模中，每年新增一億元的專項(xiàng)貸款用于扶持民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。新增貸款第一年的利息由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半，以后年度的利息視情況而定。

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　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：魏后凱(1963－)，男，湖南省衡南縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師，主要研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。成艾華，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；張冬梅，中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)

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