【摘要】：我國地方預算權(quán)的適度獨立研究是在我國的具體國情下，調(diào)適中央與地方的預算權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮中央與地方的合力，實現(xiàn)公共利益最大化的問題。這是我國預算管理體制研究中一個不可回避的重要問題。目前，有學者提出，我國的地方預算權(quán)應當走“自主”的道路。然而，這種提法缺乏對我國國情及其對地方預算權(quán)影響力的考查。與絕對集權(quán)和絕對分權(quán)相比，適度獨立的地方預算權(quán)更有利于在當前的具體國情下實現(xiàn)地方公共利益最大化。 地方預算權(quán)的適度獨立可以從三個層面逐步深入地理解。首先，地方預算權(quán)的存在具有必要性。相對于中央集權(quán)，賦予轄區(qū)內(nèi)的公民管理本地區(qū)公共事務的權(quán)利，更有利于實現(xiàn)地方公共利益最大化。在預算國家，公民管理本地區(qū)公共事務的權(quán)利離不開地方預算的支持，地方預算權(quán)是公民管理本地區(qū)公共事務的物質(zhì)保障，因此，地方預算權(quán)具有存在的必要性。其次，地方預算權(quán)不是中央預算權(quán)的附屬品，應當具有獨立的法律地位。獨立的地方預算權(quán)使地方政府能夠發(fā)揮屬地優(yōu)勢，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的公民對公共產(chǎn)品的偏好安排預算收支，提高公共產(chǎn)品的供給效率和效益；獨立的地方預算權(quán)提供了公民“用腳投票”的前提條件，促進了地方預算良性競爭，有利于提高社會福利水平。再次，地方預算權(quán)的獨立不是割裂地方與中央的預算關(guān)系，地方預算權(quán)的獨立應當是適度的。地方預算權(quán)的適度獨立是指地方預算權(quán)客觀存在的度與特定主體的主觀需求相統(tǒng)一。從客觀角度講，因為絕對集權(quán)和地方割據(jù)都否定了地方預算權(quán)的存在，所以地方預算權(quán)的獨立幅度應當在絕對集權(quán)和地方割據(jù)之間。從主觀角度講，只有在特定國家特定時期的具體國情下，有利于實現(xiàn)社會公共利益，地方預算權(quán)的獨立才是適度的。 在實踐中，受到政治、經(jīng)濟、社會等國情因素的綜合影響，不同國家的地方預算權(quán)必然呈現(xiàn)不同的獨立狀態(tài)。脫離各國的具體國情分析地方預算權(quán)，就無法理解地方預算權(quán)的適度獨立。通過分析美國、法國、俄羅斯和印度等國的地方預算領(lǐng)域的權(quán)力配置，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家在地方預算收入權(quán)和地方預算支出權(quán)的獨立狀態(tài)方面存在明顯的差別�？傮w而言，政治體制、經(jīng)濟發(fā)展總體水平、區(qū)域發(fā)展平衡程度和多元化程度，以及社會民主程度是影響地方預算權(quán)獨立狀態(tài)的主要因素。我國是單一制的、區(qū)域發(fā)展不平衡的、社會民主制度不健全的發(fā)展中大國，鑒于我國的特殊國情，沒有任何一個國家能夠為我國提供地方預算權(quán)適度獨立的范例。我國必須從現(xiàn)階段的具體國情出發(fā)，走出一條具有中國特色的地方預算權(quán)適度獨立的道路。 建國后至1994年分稅制改革前，我國的預算管理體制經(jīng)歷了多次改革，總體目標是實現(xiàn)各級財政自負其責，但是因為改革措施不能適應當時的具體國情，未能取得良好的效果，導致中央政府的宏觀調(diào)控能力弱化，地方政府的預算主體地位虛化。1994年分稅制改革也不是一次成功的預算管理體制改革。分稅制改革后，在預算收入方面，地方的稅收征管權(quán)和稅收收入支配權(quán)被削弱，造成地方稅收收入不足，不規(guī)范的地方債務導致財政風險擴大；在預算支出方面，地方預算支出責任不合理加重，地方預算支出結(jié)構(gòu)失衡。造成這種局面的根本原因是缺乏地方預算權(quán)適度獨立的定位。我國是單一制的發(fā)展中國家，區(qū)域發(fā)展失衡和區(qū)域多元化現(xiàn)象明顯，社會民主制度尚不健全。這種特殊的國情決定了我國不能盲目借鑒其他國家的經(jīng)驗，應當立于我國國情探究地方預算權(quán)適度獨立的定位�？傮w而言，我國地方預算權(quán)的適度獨立，要在地方預算領(lǐng)域形成中央和地方的合力，既要發(fā)揮地方政府了解公民偏好的優(yōu)勢，又要發(fā)揮中央政府的宏觀規(guī)范作用，最終有利于實現(xiàn)社會公共利益最大化。 我國地方預算權(quán)的適度獨立，表現(xiàn)在地方預算收入權(quán)適度獨立和地方預算支出權(quán)適度獨立兩個方面。 在地方預算收入權(quán)適度獨立方面，我國立法已經(jīng)賦予地方較低層次的稅收立法權(quán)；根據(jù)我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平和區(qū)域多元性，地方稅收立法權(quán)無須進一步擴大，規(guī)范地方事權(quán)、培育地方主體稅種、完善轉(zhuǎn)移支付制度才是充實我國地方政府財力的著力點；受到我國單一制政治體制、區(qū)域發(fā)展失衡、民主機制不健全的影響，地方稅收立法權(quán)不宜進一步擴大；而且，區(qū)域發(fā)展失衡和民主機制不健全還導致地方政府不宜享有舉債權(quán)。 在地方預算支出權(quán)適度獨立方面，首先應當明確劃分中央與地方的預算支出責任。其次，為了保障基本公共產(chǎn)品的均等化，在我國區(qū)域發(fā)展失衡且多元化、民主機制不健全的情況下，中央政府應當享有制定基本公共產(chǎn)品全國最低供給標準的權(quán)力，并且履行相應的預算支出責任，使中央能夠適度干預地方預算支出。針對中央政府的此項權(quán)力，預算法應當規(guī)范基本公共產(chǎn)品全國最低供給標準的制定原則、表現(xiàn)形式、參照指標、制定程序和法律效力；預算法還應當規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，使中央政府對基本公共產(chǎn)品的預算支出責任落實到位。再次，在我國區(qū)域發(fā)展失衡的情況下，為了保障基本公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)符合不同地區(qū)公民的偏好，地方政府應當享有基本公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的預算支出決策權(quán)；為了適應區(qū)域多元化的發(fā)展定位，對于僅涉及地方利益的地方性公共產(chǎn)品的供給，地方政府應當享有自主決策權(quán)。針對地方政府的此項權(quán)力，預算法應當規(guī)范公民直接參與地方預算制度，包括組織機構(gòu)和服務機構(gòu)法定化、參與人數(shù)法定化、參與方式和程序法定化、參與時機法定化，以及排除公民直接參與地方預算的障礙。公民直接參與地方預算制度使地方政府能夠通過法定的方式和程序了解公民對公共產(chǎn)品的偏好，提高預算支出決策的準確性。預算法還應當明確地方政府在地方預算支出決策方面的主導地位，不使公民直接參與權(quán)利取代地方政府決策權(quán)力。 為了保障地方政府運用適度獨立的地方預算權(quán)服務于社會公共利益，預算法應當完善預算激勵機制和預算監(jiān)督制度。預算激勵機制旨在促使地方政府自覺地以公共利益最大化為目標行使地方預算權(quán)。這種激勵機制的著力點在于形成政府本位利益與社會公共利益的依存關(guān)系，關(guān)鍵點在于抑制地方政府機會主義動機和使政府本位利益潛在化。在制度安排方面，首先，預算法應當將社會公共利益作為衡量地方政府預算權(quán)實施效果（預算績效）的法定標準。其次，貫徹績效預算制度，建立地方預算績效與預算資金分配之間的法定聯(lián)系。再次，預算法應當保障地方政府的預算績效可以進行量化考查。具體的作法是圍繞社會公共利益標準，規(guī)定地方預算績效的評價原則；根據(jù)評價原則，規(guī)定地方預算績效指標體系；圍繞績效指標體系，要求預算部門和預算單位制定預算績效目標，并且要求績效目標具有量化、形象的特點，為考查地方預算績效提供依據(jù)，進而為分配預算資金提供依據(jù)。除激勵機制以外，預算法還應當完善預算監(jiān)督制度，包括賦予人大對預算草案的減額修正權(quán)，建立立法型預算審計制度等。 我國地方預算權(quán)的適度獨立，賦予中央對基本公共產(chǎn)品全國最低供給標準的直接干預權(quán)，，同時賦予地方對基本公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和地方性公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)及規(guī)模的決策權(quán)。因為我國地方預算權(quán)的適度獨立，是立足我國當前具體國情的、具有中國特色和創(chuàng)新性的地方預算權(quán)定位，所以少有可資借鑒的文獻資料�？梢赃@樣認為，我國地方預算權(quán)的適度獨立，探索了研究我國地方預算權(quán)的合理定位的新路徑，希望具有拋磚引玉的作用。另外，因為地方預算權(quán)適度獨立的定位應當隨著具體國情的變化而調(diào)整，所以應當不斷地接受實踐檢驗，并且在實踐中不斷地深化。
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【學位授予單位】：遼寧大學
【學位級別】：博士
【學位授予年份】：2014
【分類號】：D922.21

【參考文獻】

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本文編號：2322145