本文關鍵詞：當前宏觀經濟背景下政策性銀行的功能探析:基于國際比較的視角，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國際銀行業(yè)

當前宏觀經濟背景下政策性銀行的功能探析:基于國際比較的視角

劉孝紅

王志峰

內容提要：在國有銀行轉型、財政資金有限的背景下，落實當前宏觀調控政策離不開政策性銀行的支持，政策性金融業(yè)務大量存在，也為政策性銀行擴張信貸提供了空間。發(fā)揮政策性金融機構在金融危機、經濟蕭條時期促進經濟復蘇、保障金融安全的職能是國際上的通行做法，值得我們借鑒。在當前宏觀經濟背景下，在發(fā)揮政策性銀行的信貸職能、彌補商業(yè)金融供給不足功能的同時，要防范因政策性金融資金財政化而帶來的風險，要注重政策性金融機構在彌補市場缺損、建設市場方面的功能，提高政策性銀行運行的效率和效益。同時，要將政策性銀行的短期目標與長期目標相結合，在服務政策性目標的同時加快體制、機制創(chuàng)新，為市場轉型夯實基礎。

關鍵詞：宏觀經濟中圖分類號：F831

政策性銀行

功能

探析

文獻標識碼：A

向。2008年12月16日國家開發(fā)銀行掛牌成立股份有限公司，標志著國家開發(fā)銀行向商業(yè)化轉型邁出了實質性的一步。根據轉型方案，給予國家開發(fā)銀行兩年過渡期，在2010年以前國家開發(fā)銀行仍視為政策性銀行。兩年來，中國農業(yè)發(fā)展銀行已形成了以糧棉油收購信貸為主體，以農業(yè)產業(yè)化信貸為一翼，以農業(yè)和農村中長期信貸為另一翼的“一體兩翼”業(yè)務發(fā)展格局。而中國進出口銀行在制度建設、風險控制等方面夯實基礎的同時，在支持我國企業(yè)利用國際資源和市場以及開展國際經濟合作等方面，也邁出了堅實的步伐。

從歷史來看，在歷次金融危機和經濟恢復過程中，各國政策性金融機構均為減緩金融危機的沖擊，提振市場信心，恢復經濟活力發(fā)揮了巨大作用，是政府恢復本國經濟發(fā)展的主要推動力量。目前，我國正遭受百年

政策性金融作為一種特殊的制度安排，它是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，以實現(xiàn)社會效益最大化為目的，通過對特定的領域、行業(yè)、地區(qū)和項目提供融資支持來體現(xiàn)政府的意圖，貫徹國家的政策的金融活動。我國政策性銀行作為政策性金融機構是在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，為了實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離，并滿足國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略對資金的需求的背景下設立的。隨著改革開放以來我國經濟的快速發(fā)展，市場經濟體制改革的深入，市場機制的逐步發(fā)育，金融體制和投融資體制的不斷完善，我國政策性銀行原有業(yè)務領域市場化機制逐步成熟，政策性功能不斷弱化，正面臨著轉型。

2007年1月第三次金融工作會議確定政

策性銀行將“按照分類指導、一行一策的原則，推進銀行改革”，堅持商業(yè)化的改革方

作者簡介：劉孝紅，東北大學工商管理學院博士研究生；王志峰，華中科技大學經濟學院博士研究生。

國際金融研究/2009.5

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不遇的全球金融危機的沖擊，經濟受到嚴重影響，直接表現(xiàn)為內需不足、產能過剩、出口下滑、民間投資萎縮、企業(yè)經營困難等特征。為此，2008年11月15日，國務院工作會議明確提出了要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺更加有力的擴大國內需求的措施，并提出了到2010年總共4萬億元人民幣的投資計劃。在這樣的背景下，發(fā)揮政策性銀行拉動經濟增長、帶動民間投資的引導功能，是積極配合國家財政政策順利實施的重要手段。

為此，2008年11月15日農業(yè)發(fā)展銀行宣布調整貸款計劃，年底前再投放貸款550億元，在確保糧棉油收購的同時，加大對農業(yè)農村基礎設施建設的支持力度。國家開發(fā)銀行也宣布，在年底前新增發(fā)放600億元人民幣貸款，全部用于支持保障性安居工程、農村基礎設施、鐵路公路和機場等六個領域的建設與發(fā)展。2008年12月3日，國務院常務會議研究部署當前金融促進經濟發(fā)展的政策措施，進一步決定追加政策性銀行2008年度貸款規(guī)模1000億元。

對處于轉型過程中的我國政策性銀行來說，，在當前宏觀經濟背景下，如何在堅持商業(yè)化轉型方向的同時，積極發(fā)揮其作為政策性銀行體現(xiàn)政府意圖、貫徹國家政策的功能，是一個值得研究的課題。

銀行，經營目標是為國家宏觀調控政策提供支持，財政資金+銀行配套信貸資金的捆綁模式是當時項目投資的主要資金來源。因此，國家積極的財政政策得到了銀行業(yè)的積極呼應。

自2005年我國銀行業(yè)股份制改革、引入國外戰(zhàn)略投資者以來，我國四大銀行中工、中、建三大銀行均已完成改制、注資和上市，農行股份制改造也正在進行中。許多城商行已完成股改和引入戰(zhàn)略投資者工作，建立起了以股東利益最大化、以“安全性、盈利性、流動性”為目標的現(xiàn)代公司治理制度。在我國當前經濟前景預期不明朗的大背景下，即使在利率、準備金率不斷下調、信貸控制不斷放松的寬松貨幣政策下，出于對信貸風險的控制，銀行仍然可能出現(xiàn)惜貸行為，導致實體經濟中流動性不足，貨幣政策效果大打折扣。

從我國財政收支狀況來看，2008年1月~

11月，全國財政累計收入58068.21億元，比

去年同期增長20.5%。隨著經濟增長的減速，從第三季度開始，財政收入增長趨緩。其中，

7月、8月、9月分別增長16.5%、10.1%、3.1%，而10月下降0.3%，12年來首次出現(xiàn)

負增長。2009年預期將出臺更多減稅措施，各項保障性支出也會增加很多。因此，可用于投資拉動的財政收入也是有限的。

因此，在銀行業(yè)市場化經營原則約束下，在國家財政資金支持有限的條件下，充分發(fā)揮政策性銀行的功能是落實積極的財政政策的重要手段。

一、在國有銀行轉型、財政資金有限的背景下，落實當前宏觀調控政策離不開政策

性銀行的支持

與1998年亞洲金融危機相比，這次我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策所面臨的金融背景有很大的不同。亞洲金融危機爆發(fā)時，國有四大銀行和城商行尚未開始股份制改革，國家對銀行的控制力較強，廣義上來說，當時我國國有銀行都是政策性

10多年來，我國政策性銀行在支持

“二基一支”、出口貿易以及農業(yè)發(fā)展的同時，隨著市場化機制的發(fā)育，主動或被動地進入了商業(yè)信貸領域，自身業(yè)務規(guī)模和在信貸領域中的影響力也不斷提高。近5年來，三家政策性銀行的信貸余額（包括政策性信貸和商業(yè)性信貸）占全部信貸余額的比重以及占GDP的比重變化情況如圖1、圖2所示。

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條較好的途徑，而政策性金融制度安排可以有效地將社會資金與國家信用結合起來，統(tǒng)一到支持體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的項目上，最大限度地發(fā)揮財政資金的杠桿作用。

目前不僅在鐵路、公路和機場等傳統(tǒng)領域我國政策性金融業(yè)務仍然大量存在，在農村金融體系構建、農村基礎設施建設等方面，都非常需要政策性金融的支持。

由于我國城市化、市場化程度仍然不高，農村金融體系的建設離不開政策性金融的支持。農業(yè)基礎設施的準公共產品性質，決定了其在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發(fā)揮作用。鑒于農業(yè)基礎設施投資回收期長、收益率低、風險大等不利條件，以提供短期貸款為主的商業(yè)性金融不愿涉足�；鶎拥霓r村金融機構比較熟悉本地區(qū)的基本情況，信息不對稱程度較低，但是融資能力比較薄弱，對于一些大型農業(yè)基礎設施無能為力。而政策性金融是一種較好的體現(xiàn)國家政策意圖的金融制度安排。

根據國家“三農”發(fā)展規(guī)劃，到2020年將向農村投入15萬億~20萬億元資金，作為農業(yè)基礎設施投資的中長期資金。然而，

2006年中長期農業(yè)貸款為2865億元，占農業(yè)

貸款的比重為15.29%，比2004年和2005年分別下降了1.05和0.51個百分點。從目前農

從圖示可知，我國政策性銀行已具有一定的規(guī)模和實力。通過政策性銀行為特定的領域、行業(yè)、地區(qū)和項目提供融資支持，實現(xiàn)信貸擴張，可以有效填補利率、準備金率等貨幣政策工具鈍化后項目投資資金的不足，為積極財政政策的有效實施奠定了基礎。

業(yè)貸款的期限結構來看，中長期農業(yè)貸款占比呈下降趨勢，一定程度上反映出農村中長期資金的投入不足，對政策性金融提出了需求。

二、政策性金融業(yè)務仍然大量存在，為政策性銀行擴張信貸提供了空間

政策性銀行可以有效利用社會資金，最大限度發(fā)揮資金的杠桿作用。如果政策性業(yè)務量較大而財政收入有限，那么利用社會資金是一

三、借鑒國際經驗，更好地發(fā)揮政策性銀行在宏觀調控中的作用

（一）日本、德國、韓國政策性金融機構的國際經驗

發(fā)揮政策性金融的投資拉動和先導功能、減緩金融危機的沖擊、提高市場信心是國際上普遍的做法。以日本政策性金融體系（以日本

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開發(fā)銀行為代表）、德國復興信貸銀行和韓國產業(yè)銀行為例，它們在金融危機和經濟恢復過程中作用如表1所示。表1

國際上政策性金融機構在金融危機和振興

經濟時期所發(fā)揮的作用

政策性金融機構日本開發(fā)銀行

危機時期

功能定位

機構，再加上1936年11月設立的商工組合中央金庫，從20世紀50年代初到80年代末是日本政策性金融發(fā)展的黃金期，日本逐步形成了擁有“三行十庫”的龐大的政策性金融體系。

這些金融公庫在各自特定領域，嚴格按政府規(guī)定的特定政策目標和目的從事金融活動，經營民間金融機構不愿或無力經營的金融業(yè)務，從不同角度、不同領域、不同程度上彌補民間金融即市場金融的不足，成為有關行業(yè)振興發(fā)展的重要因素，也從總體上優(yōu)化了經濟金融資源的配置和經濟與社會的協(xié)調均衡發(fā)展。

在亞洲金融危機發(fā)生后，日本政策性銀行成為恢復日本經濟的中流砥柱。為配合政府刺激經濟走出蕭條的經濟政策，1998年日本政策性銀行臨時增加了流動資金業(yè)務，既解決了企業(yè)流動資金的暫時困難，又緩解了商業(yè)銀行的經營矛盾，維護了金融安全。同時，日本開發(fā)銀行積極扶持有生命力的企業(yè)，

亞洲金融臨時增加流動資金業(yè)務危機二戰(zhàn)后

積極扶持有生命力的企業(yè)向制造業(yè)貸款恢復德國工業(yè)化進程向企業(yè)提供長期優(yōu)惠貸款

為投資于中小企業(yè)的機構和個人提供貸款參股中小企業(yè)

代表政府在國際資本市場中籌集資金

德國復興信貸銀行

復興東部德國

韓國產業(yè)銀行

向國內的金融機構尤其是中小金融機構

亞洲金融提供信用證和資金危機擴大對企業(yè)貸款業(yè)務，特別是中小企業(yè)

貸款和貿易融資支持企業(yè)重組

不同國家的政策性金融機構政策性程度有所不同，運營機制也不一樣。日本政策性金融機構具有較強的政策性，嚴格按政府指令運作，對出現(xiàn)的損失，政府給予全額補貼。德國復興信貸銀行則為政策主導性金融機構，主體是開發(fā)性金融，除少部分純政策性業(yè)務外，多數業(yè)務不需要財政補貼，僅得到一定的政府信用支持，通過市場化運作，實現(xiàn)國家政策目標。而韓國開發(fā)銀行則介于二者之間，在積極參與政策性業(yè)務的同時，積極尋求政府政策支持以實現(xiàn)項目的盈利性。由于政策性程度不同，運營模式不同，這些政策性金融機構的運行績效也存在較大的差異性，對于轉型中我國政策性銀行來說，它們的經驗和教訓值得我們借鑒。

1998年用于恢復經濟的貸款占其當年貸款額

的42％，實際承擔了日本金融安全網的職能。

另一方面，由于日本政策性金融機構的強政策性，政府對政策性金融機構出現(xiàn)的損失給予全額補貼。財政每年都向政策金融系統(tǒng)提供利息補貼，政策性金融的貸款規(guī)模越大，財政的負擔也越重。如今，日本的財政狀況已成為主要發(fā)達國家中最糟糕的，財政制度和社會保障制度的可持續(xù)性均面臨嚴峻威脅，系統(tǒng)的不良資產比重較高。就2004年度決算情況看，9個政策性金融機構中有3個虧損，其中國民金融公庫連續(xù)多年呈資不抵債狀態(tài)。

此外，日本政策性金融機構規(guī)模較大，在市場競爭中對民間金融機構產生排擠，這在很大程度上壓抑了民間金融機構的活力，影響了民間金融的健康發(fā)展，扭曲了金融市場的資源配置功能。國際貨幣基金組織在2002年的國別報告中指出，日本“不合格銀行的退出和政府金融機構縮減規(guī)模是改善銀行盈利水平的必由之路”。

從2002年開始，

內閣開始醞釀對

1．日本政策性金融體系

戰(zhàn)后，為了迅速實現(xiàn)經濟的重建和發(fā)展，日本陸續(xù)在幾乎每一個需要扶助和支持的產業(yè)領域，如國民生活、進出口、中小企業(yè)、住宅、醫(yī)療、公營企業(yè)、農林漁業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、振興開發(fā)等，都對應設立了政策性金融

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政策性金融進行一攬子徹底改革，

最終實現(xiàn)

主動地為商業(yè)金融和民間資本的進入創(chuàng)造條件，引導社會資金流向。這使得德國復興信貸銀行能夠更高效地貫徹政府的政策意圖。

《德國復興信貸銀行法》規(guī)定，聯(lián)邦政府對德國復興信貸銀行承擔“機構責任”，即保證其具有健全的經營基礎，并在其發(fā)生財務困難時以提供資金或其他方式給予必要支持。德國復興信貸銀行代表政府承擔50%的貸款風險，在操作中，政府通過兩種方式進行補償：一是政府從預算中向復興信貸銀行的風險基金以1%的利差撥付現(xiàn)金；二是政府和復興信貸銀行各承擔25%的第一債務人風險。雖然政府是銀行債務的最終承擔者，但在實際中只有政府指令的具體業(yè)務產生的虧損要求政府補貼，其他業(yè)務自負盈虧。

隨著金融全球化的加速和國內經濟金融形勢的變化，德國復興信貸銀行也走上了市場化轉型之路，將其政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務進行分離，分離后成立的商業(yè)性銀行2008年1月

政策性金融機構的合并、集約化和民營化。

2．德國復興信貸銀行

二戰(zhàn)后，德國經濟嚴重受創(chuàng)，長期投資風險急劇增加，商業(yè)性金融出于自身利益和實力的考慮，不愿也沒有能力涉足到那些國家需要優(yōu)先發(fā)展但投資資金額大、回收期限長、風險又非常集中的領域。在這一背景下，德國復興信貸銀行于1948年成立。德國復興信貸銀行是馬歇爾計劃的特殊資金渠道，它將馬歇爾計劃的援助資金轉換成為由當地貨幣構成的資金，并將不少于60%的資金應用于制造業(yè)的投資。這部分資金大多用于向私人企業(yè)貸款，有力地推動了德國經濟重建的進程。同時，德國復興信貸銀行在德國的再工業(yè)化過程中也起了核心作用，1949~1950年間，德國采煤業(yè)投資總額的40%是由德國復興信貸銀行通過馬歇爾計劃下的這一資金渠道提供的。

在運營機制上，德國政府不干預德國復興信貸銀行的日常經營，貸款由銀行自己決定。政府通過《德國復興信貸銀行法》明確規(guī)定了銀行的職能和業(yè)務領域。對政府不同時期經濟政策的調整，則以董事會或監(jiān)事會審議通過的決議來體現(xiàn)，不需要政府部門審批，銀行在保證財務穩(wěn)健的前提下自主決策自主經營。德國復興信貸銀行的業(yè)務和客戶范圍雖然是政府批準或指定的，但是大部分貸款發(fā)放時首先考慮方案與項目的經濟性，并按商業(yè)銀行的風險角度來發(fā)放信貸。其業(yè)務運作以商業(yè)銀行方式進行，完全按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《新資本協(xié)議》對銀行提出的風險管理要求來執(zhí)行，有嚴格的風險評估流程，任何貸款只有通過流程才能發(fā)放，并根據風險評估的結果進行區(qū)別定價。但是其信貸資金并非直接給貸款人，而是通過轉貸或者借貸借給借款人，與商業(yè)銀行之間不存在競爭關系。

另外，開發(fā)性金融是德國復興信貸銀行的業(yè)務主體。開發(fā)性金融除了對政府支持的特定產業(yè)、地區(qū)提供直接信貸支持外，非常注意以“建設市場、建設制度”的方式，更為積極地、

1日不再享受國家優(yōu)惠待遇，而是作為商業(yè)銀

行進行運作。

3．韓國產業(yè)銀行

在1997年亞洲金融危機和重整經濟的過程中，作為政策性金融機構的韓國產業(yè)銀行的作用得到了充分的顯現(xiàn)。韓國是受亞洲金融危機沖擊最大的國家之一，在嚴重的金融危機中，商業(yè)銀行的資本充足率急劇下降，流動性嚴重，只能回收貸款，沒有能力開展更多的業(yè)務；一批負債累累的財團先后倒閉，大量依托財團生存的中小企業(yè)也陷入了嚴重的困境。在此情況下，韓國產業(yè)銀行（KDB）承擔了處理金融危機的重任。一方面，它代表政府在國際資本市場中籌集資金，承擔政府國際資金借款的轉貸，向國內的金融機構尤其是中小金融機構，提供信用證和資金，對商業(yè)銀行給予扶持和支持。另一方面，擴大對企業(yè)貸款業(yè)務，增加對中小企業(yè)的貸款，開展進出口融資業(yè)務。貿易融資業(yè)務過去是韓國產業(yè)銀行的輔助業(yè)務，在商業(yè)銀行無法開展這項業(yè)務時，韓國產業(yè)銀行承擔了支持

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