[摘要]財(cái)政政策歷來是各國政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，因此制定合理的財(cái)政政策對(duì)推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)將起到不可忽視的作用。本文以德國在兩德統(tǒng)一前后政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策作為重要的參考范式，通過對(duì)德國財(cái)政哺農(nóng)模式的分析，為我國支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的財(cái)政政策選擇提供思路和借鑒。

[關(guān)鍵字]德國；財(cái)政哺農(nóng)；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)

一、德國財(cái)政哺農(nóng)政策所支持的項(xiàng)目類型

德國國家政府財(cái)政扶持的有助于實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)和符合宏觀調(diào)控導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，可以分為以下幾類：

（一）有利于擴(kuò)大核心農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)農(nóng)戶競爭能力的項(xiàng)目

德國從建國之初就提出“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”的政策，其中最重要的，也是執(zhí)行至今的一項(xiàng)政策就是：通過“土地調(diào)整”，擴(kuò)大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模。大多數(shù)農(nóng)戶地塊分散多年來，德國政府采取了一系列的政策措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。在1968年7月1日的聯(lián)邦德國“農(nóng)業(yè)計(jì)劃”和1968年9月27日的“關(guān)于加強(qiáng)和協(xié)調(diào)改善結(jié)構(gòu)方面的地區(qū)政策和建議” 中都主張盡力支持那些生產(chǎn)規(guī)模大，用現(xiàn)代化新技術(shù)裝備起來的農(nóng)戶和合作社組織，即支持那些有競爭力的核心農(nóng)戶。

（二）有利于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目

德國積極倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)生態(tài)農(nóng)業(yè)種植。采用生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式，其產(chǎn)量要比常規(guī)農(nóng)業(yè)降低25%到30%。但德國倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益，寧要中產(chǎn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)，也不要高產(chǎn)的有毒農(nóng)業(yè)。1985年， 聯(lián)邦德國有生態(tài)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)點(diǎn)有300多個(gè)。20世紀(jì)30年代以來，在國家財(cái)政大力支持下，德國迅速變成世界上有生態(tài)農(nóng)場數(shù)量最多、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展最快的國家之一。

（三）有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及技術(shù)創(chuàng)新的項(xiàng)目

德國財(cái)政的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、技術(shù)革新補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)了將堤防、道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)。1996年聯(lián)邦財(cái)政用于海岸加固的支出為26億馬克, 占當(dāng)年支農(nóng)支出的21.5%。國家為科技成果的應(yīng)用創(chuàng)造條件, 使提高生產(chǎn)和保護(hù)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來。如對(duì)為工業(yè)生產(chǎn)提供可再生、易處理的原材料的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給

予補(bǔ)貼, 對(duì)垃圾處理、土地保護(hù)、地下水保護(hù)等方面先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用給予補(bǔ)貼。

國家財(cái)政還提供生產(chǎn)資料補(bǔ)貼。如從1953年開始實(shí)施的柴油補(bǔ)貼, 國家支農(nóng)支出預(yù)算中每年都安排一定數(shù)量的農(nóng)用柴油補(bǔ)貼。

（四）其他項(xiàng)目

在德國財(cái)政哺農(nóng)體系中，除了以上三大可支持項(xiàng)目以外還有一些其他項(xiàng)目，如促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目。為了縮減發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，維持社會(huì)穩(wěn)定，國家通過政府財(cái)政來支持促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。德國在貧困地區(qū)建立工廠，聯(lián)邦、州出20%的投資，同時(shí)幫助這些地區(qū)向歐盟申請資金援助，并對(duì)貸款實(shí)行低息政策。

二、德國的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策措施及模式

德國的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策主要包括結(jié)構(gòu)政策，補(bǔ)貼政策，社會(huì)福利政策，稅收優(yōu)惠政策。

（一）結(jié)構(gòu)政策。

結(jié)構(gòu)政策是德國為改革農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率而采取的一項(xiàng)措施。這項(xiàng)政策旨在通過土地整理，支持有生命力的農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。國家動(dòng)員小規(guī)模的土地經(jīng)營者將土地交給大農(nóng)戶經(jīng)營，土地調(diào)整費(fèi)用的三分之二由國家負(fù)擔(dān)。

德國從20世紀(jì)50年代中期開始實(shí)施系統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策”。一是大規(guī)模實(shí)施“土地整理”。組織農(nóng)戶開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過交換、買賣、出租等方式使地塊相對(duì)集中和便于耕作，取得了顯著效果。二是推行遷移政策。把一些農(nóng)戶從人口稠密地區(qū)遷移到人口稀少地區(qū)建立“有生命力的農(nóng)戶”，同時(shí)擴(kuò)大遷出地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。三是實(shí)施綜合性社會(huì)政策。為了鼓勵(lì)部分農(nóng)戶自愿放棄土地，德國政府從1969年開始給出售和長期出租土地、放棄經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民發(fā)放專門的補(bǔ)助金。到1990年，德國出租土地的比例已占總農(nóng)地面積的一半以上。從1989年開始，德國還實(shí)行了農(nóng)民提前退休制度，鼓勵(lì)中老年農(nóng)民提前退休，把農(nóng)田集中到青年農(nóng)民手中。四是直接扶持“有生命力的農(nóng)戶”。通過給予投資補(bǔ)貼和貼息貸款，引導(dǎo)“核心農(nóng)戶”發(fā)展大規(guī)模農(nóng)場。

（二）補(bǔ)貼政策。

德國對(duì)農(nóng)業(yè)的主要補(bǔ)貼形式并不與產(chǎn)量掛鉤，而是依據(jù)不同作物的面積補(bǔ)貼和對(duì)牲畜的頭數(shù)補(bǔ)貼，以及休耕地（凡是面積在3000平方米以上且地塊寬在20米以上，或者雖然面積在3000平方米以下，但該地塊持續(xù)被墻、灌木叢或河流隔開的土地，農(nóng)民可以申請休耕，休耕時(shí)間從每年1月15日到8月31日）面積補(bǔ)貼，并越來越緊密地和環(huán)境、食品安全、動(dòng)物福利等因素相聯(lián)系，其綠箱政策（綠箱政策Green Box Policies，是用來描述在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議下不需要作出減讓承諾的國內(nèi)支持政策的術(shù)語，是指政府通過服務(wù)計(jì)劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。）的屬性越來越強(qiáng)。

早在20世紀(jì)50年代中期，當(dāng)西德農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高潮剛剛開始的時(shí)候，農(nóng)民購買化肥時(shí)其價(jià)格的12%～14%由政府財(cái)政支付；從1956年到1963年，財(cái)政為此支付了18億馬克。從1956年起，農(nóng)民購買使用農(nóng)機(jī)燃料，政府補(bǔ)貼23%～50%,直至70年代，政府每年還為此支付4億馬克，其數(shù)額高達(dá)當(dāng)時(shí)農(nóng)機(jī)用燃料支出的1/3。為了進(jìn)一步加快土地集中和促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，聯(lián)邦德國從1969年開始給出售土地和長期出租土地，退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民發(fā)放專門的補(bǔ)助金。從 1989 年開始，在西部實(shí)施農(nóng)民提前退休制度，以財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)中老年農(nóng)民提前退休，將土地集中到年輕的“有生命力”的農(nóng)戶手中，到1994年，已有大約1.8萬農(nóng)民提前退休，涉及33.5萬公頃土地。

（三）社會(huì)福利政策。

從1972年開始，德國在農(nóng)業(yè)財(cái)政撥款中增加了農(nóng)業(yè)社會(huì)政策這一重點(diǎn)，通過承擔(dān)農(nóng)民生活、生產(chǎn)、養(yǎng)老等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)農(nóng)民的生老病死提供社會(huì)保障。在1996年德國支農(nóng)支出中，用于農(nóng)民退休保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)等社會(huì)福利方面的支出為75.63億馬克，占支農(nóng)總支出的62%以上。

（四）稅收優(yōu)惠政策。

德國農(nóng)業(yè)土地占整個(gè)土地面積的80%，但農(nóng)業(yè)土地稅收只占整個(gè)土地稅收的4%。在一般情況下，在德國成立農(nóng)業(yè)企業(yè)不需要進(jìn)行專門審批，因此農(nóng)業(yè)企業(yè)就不需要交納企業(yè)稅（合作社和有限公司除外）和營業(yè)稅。但農(nóng)民要繳納所得稅、土地稅等。對(duì)土地所得稅，政府也只對(duì)60%的應(yīng)稅額征收，其余予以免受。德國每年征收農(nóng)業(yè)所得稅10億馬克，僅占全部所得稅的0.8%，但各級(jí)政府每年給予農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠稅收卻達(dá)13.3億馬克，占給予整個(gè)經(jīng)濟(jì)界稅收優(yōu)惠的7%。

三、以德國模式為借鑒的我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政政策選擇

從上述對(duì)德國哺農(nóng)財(cái)政政策的分析看，德國模式的核心包括3點(diǎn)：擴(kuò)大核心農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)農(nóng)戶競爭能力 ；發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及技術(shù)創(chuàng)新。以德國模式為借鑒的我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政政策選擇方案包括：

（一）加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)指導(dǎo)和扶持的力度

目前，我國農(nóng)業(yè)不僅要承擔(dān)自然和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)，而且要為國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)而言，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。沒有政府的支持和保護(hù)，尤其是財(cái)政投入的支持，農(nóng)業(yè)就難以保持健康發(fā)展。國家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入將是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。

（二）積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

德國的農(nóng)場非常有生命力, 農(nóng)業(yè)富有效益, 其中一個(gè)主要原因是政府在政策上促進(jìn)了經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。中國應(yīng)在長期堅(jiān)持土地家庭承包經(jīng)營制度的前提下鼓勵(lì)土地合理流轉(zhuǎn), 允許土地轉(zhuǎn)包, 適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。大力培育農(nóng)村土地市場、完善土地收益分配機(jī)制、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（三）注重農(nóng)業(yè)生態(tài)效益，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的打下可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

在歐洲, 農(nóng)業(yè)的發(fā)展首先考察的是環(huán)境保護(hù), 無論生產(chǎn)還是生活, 只要對(duì)環(huán)境有污染的的項(xiàng)目政府嚴(yán)格限制, 對(duì)違規(guī)者嚴(yán)厲處罰。政府采取補(bǔ)貼方式, 鼓勵(lì)農(nóng)民退耕還林, 土地論作等辦法, 防止水土流失, 保護(hù)生態(tài)平衡，確保農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。我國在實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，對(duì)保護(hù)環(huán)境和生態(tài), 一是要盡快建立完善法律法規(guī), 依法行事。二是要加大投入, 保護(hù)水土、生態(tài)系統(tǒng)、空氣等人類賴以生存的最基本的自然條件。

（四）加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)創(chuàng)新投入

我國財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出嚴(yán)重不足, 1998年特大洪災(zāi)以后, 中央和地方財(cái)政都建設(shè)增加了支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入, 今后還要更大規(guī)模地開展以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 特別要做好河道的清淤工作, 它既有利于防洪抗旱, 又有利于環(huán)境保護(hù)。另外, 要從產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施向產(chǎn)后基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)延伸, 比如加工、保鮮、倉儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施, 以及市場和流通一切基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須強(qiáng)化。

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