發(fā)布時(shí)間：2015-02-06 09:19

　　[論文摘要]電子政務(wù)具有能增強(qiáng)信息透明、提高效率、打擊腐敗和促進(jìn)法治的比較優(yōu)勢(shì)，已成共識(shí)。我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展滯后的根本原因，不在于我們?nèi)狈Y金、技術(shù)和人才，而是受到現(xiàn)行體制和觀念的鉗制。透明度原則是WTO成員方必須遵守的強(qiáng)制性規(guī)范，對(duì)我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展構(gòu)成外生性制度壓力。WTO透明度原則與成員方電子政務(wù)在價(jià)值取向上具有競(jìng)合與整合的關(guān)系，我國(guó)可以以此消除電子政務(wù)深度拓展的內(nèi)在阻力，以透明、友好、便利和廉價(jià)為價(jià)值取向，積極推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展。

　　[論文關(guān)鍵詞]電子政務(wù) 透明度原則 外生性 制度壓力 價(jià)值取向

　　在政府事務(wù)中逐步全面使用電子系統(tǒng)，是當(dāng)今世界各國(guó)處理政務(wù)的一個(gè)趨勢(shì)和潮流。不同的國(guó)家，不同的市場(chǎng)主體，由于所處制度文化和政治價(jià)值觀不同，關(guān)于政府權(quán)力和職能的理論和實(shí)踐存在差異，對(duì)基于政務(wù)而發(fā)展起來的電子政務(wù)的理解和運(yùn)用也各有不同。而這種差異不僅影響了電子政府的價(jià)值取向與選擇，，限制了電子政務(wù)的開發(fā)和利用，而且最終還決定著政府的清廉與效率。與世界上其他很多國(guó)家相比，中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展明顯滯后。2012年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告顯示，在 “全球電子政務(wù)排名”中，2010年我國(guó)位列第72名，2012年位列第78名。從“電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)”來看，2010年世界平均值為0.4406，我國(guó)為0.4700；2012年世界平均值為0.4882，中國(guó)為0.5359。造成差距的根本原因，不是資金、技術(shù)和人才的缺乏，而是落后觀念與陳舊體制的鉗制。電子政務(wù)的核心價(jià)值之一便是信息公開與透明，這與WTO的透明度原則高度吻合。雖然WTO透明度原則僅僅適用于成員方域內(nèi)由WTO規(guī)則調(diào)整范圍內(nèi)的政府信息，但對(duì)成員方政府信息公開、政務(wù)公開和電子政務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的外生性制度壓力。我國(guó)作為WTO的成員方，在履行這一個(gè)條約義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這一規(guī)則全面納入到域內(nèi)的行政管理規(guī)范中，并借助這一外生壓力，以透明、友好、便利和廉價(jià)作為電子政務(wù)發(fā)展的價(jià)值取向，藉此推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)國(guó)家民主與法治進(jìn)程。

　　一、電子政務(wù)的本源與本質(zhì)究辨

　�。ㄒ唬╇娮诱⻊�(wù)的本源
　　《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“政務(wù)”解釋為“關(guān)于政治方面的事務(wù)，也指國(guó)家的管理工作。”百度百科將“電子政務(wù)”解釋為“運(yùn)用電子化手段所實(shí)施的國(guó)家管理工作。”又說“是指各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)處理電子化，包括內(nèi)部核心政務(wù)電子化、信息公布與發(fā)布電子化、信息傳遞與交換電子化、公眾服務(wù)電子化等。”美國(guó)學(xué)者莎朗·道斯認(rèn)為，“許多人認(rèn)為電子政務(wù)僅僅是在互聯(lián)網(wǎng)上提供政府服務(wù)，這是一種帶有普遍性的想當(dāng)然的想法。”世界銀行認(rèn)為，“電子政務(wù)是指政府機(jī)構(gòu)對(duì)信息技術(shù)（如廣域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)計(jì)算機(jī)）的運(yùn)用，并有能力通過這些技術(shù)改變其與公民、企業(yè)、政府其他部門之間的關(guān)系……由此產(chǎn)生的好處是可以減少腐敗，提高透明度，促進(jìn)服務(wù)更加便利化，增加收益或減少運(yùn)行成本。”上述解釋非常符合當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家電子政務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，也表明了當(dāng)代國(guó)際電子政務(wù)的發(fā)展方向。
　　（二）電子政務(wù)的本質(zhì)
　　傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，電子政務(wù)的本質(zhì)是政務(wù)的電子化。在電子政務(wù)關(guān)系中，政府與其他政府部門、企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系本質(zhì)上還是管理者與被管理者之間的關(guān)系。西方國(guó)家普遍認(rèn)為，電子政務(wù)是政府借助電子和信息技術(shù)，在政府間、政府與私人用戶之間通過信息流動(dòng)與共享，提供公共服務(wù)，進(jìn)行國(guó)家管理，以及由此發(fā)生的交流與互動(dòng)，電子政務(wù)的本質(zhì)是電子化的政府，是無(wú)人值守的政府服務(wù)中心。在電子政務(wù)關(guān)系中，政府與其他政府部門、企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系本質(zhì)上是工作上的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)平等和互動(dòng)，注重用戶體驗(yàn)與便捷。中西方在電子政務(wù)本質(zhì)認(rèn)識(shí)上存在的差異，將直接導(dǎo)致他們對(duì)于電子政務(wù)價(jià)值的取向與選擇出現(xiàn)重大分野，從而決定了各自電子政務(wù)的功能與實(shí)效。

　　二、WTO透明度原則對(duì)電子政務(wù)的外生性制度壓力

　　透明度原則是WTO最基本的原則之一，是WTO成員方必須遵守的義務(wù)性國(guó)際規(guī)范，已經(jīng)構(gòu)成我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的外生性制度壓力，必將影響和推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展。
　�。ㄒ唬￤TO透明度原則及其約束機(jī)制
　　1.WTO透明度原則的基本內(nèi)容�！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》在第10條關(guān)于“貿(mào)易規(guī)章的公布與執(zhí)行”中規(guī)定，“在任何成員方內(nèi)普遍使用的法律、法規(guī)、司法判決和行政裁決，有關(guān)海關(guān)對(duì)產(chǎn)品的分類或估值、稅率、稅費(fèi)和其他費(fèi)用，或關(guān)于進(jìn)出口商品的要求、限制或禁止或者支付的轉(zhuǎn)移，或影響其銷售、分銷、運(yùn)輸、保險(xiǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或其他用途的，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)地以一種能使政府和貿(mào)易商相互熟悉的方式公布。任何成員方的政府或政府機(jī)構(gòu)與其他成員方的政府或政府機(jī)構(gòu)之間簽訂的影響國(guó)際貿(mào)易政策的協(xié)議也應(yīng)當(dāng)公布。本款規(guī)定不得要求任何締約方披露會(huì)妨礙執(zhí)法或其他違背公共利益或損害公共的或私人的特定企業(yè)的合法利益”。此外，WTO多邊協(xié)定中的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第3條、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》第6條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》第63條，都對(duì)“透明度”有專門規(guī)定。
　　2.WTO透明度原則的約束機(jī)制。WTO透明度原則的精華在于它有一整套約束機(jī)制與運(yùn)行體系，WTO框架下的《貿(mào)易政策審議機(jī)制》與《爭(zhēng)議解決程序》是支撐這套體系良好運(yùn)行的兩個(gè)基石。前者確立了“貿(mào)易政策通知義務(wù)”與“貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)制”；后者規(guī)定了“貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制”。通知義務(wù)要求成員方向世界貿(mào)易組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)報(bào)告其域內(nèi)由WTO規(guī)則調(diào)整范圍內(nèi)的一切法律、法規(guī)、規(guī)章與制度的頒布和實(shí)施情況；審議機(jī)制則是指由WTO的貿(mào)易政策評(píng)審委員會(huì)對(duì)各成員方通知給世界貿(mào)易組織的貿(mào)易政策的合法性進(jìn)行審議與評(píng)估。與主權(quán)國(guó)家法律生效的條件相類似，按照WTO的規(guī)定，凡是未通知給WTO的法律或者政策，均不得作為成員方域內(nèi)執(zhí)法或者司法的依據(jù)。通知和評(píng)審制度試圖消除成員方謀求或者嘗試推行神秘法律以及暗箱操作的灰色地帶，監(jiān)督了各成員方對(duì)WTO規(guī)則的遵守，最大限度地保證了WTO規(guī)則在各成員方的統(tǒng)一與實(shí)施。WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制可以概括為外交和司法“軟硬兩手”。磋商即為軟手，指運(yùn)用外交手段解決成員間的貿(mào)易爭(zhēng)端；專家組“裁決”即為硬手，指當(dāng)磋商不能解決爭(zhēng)端時(shí)，提請(qǐng)WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)裁決。裁決對(duì)成員方有法律約束力。一旦敗訴，即應(yīng)糾正自己的政策。否則，會(huì)招致對(duì)方的貿(mào)易報(bào)復(fù)。這對(duì)任何一個(gè)成員方來講，無(wú)論是在政治上、道義上或者法律上，都是一局輸不起的棋。這就是WTO透明度原則的約束力與權(quán)威性。

　�。ǘ￤TO透明度原則對(duì)電子政務(wù)價(jià)值取向的影響
　　1.WTO透明度原則約束機(jī)制的域內(nèi)擴(kuò)展與延伸
　　所謂域內(nèi)擴(kuò)展與延伸，是指WTO的透明度原則及其約束機(jī)制，會(huì)在客觀上影響到該原則適用范圍之外的成員方域內(nèi)所有其他領(lǐng)域。要知道，WTO透明度原則所規(guī)定的與貿(mào)易政策有關(guān)的政府信息公開，對(duì)各成員方而言，是一個(gè)最低的強(qiáng)制性的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)一些法制比較完善，民主政治發(fā)展充分、成熟的國(guó)家，政府信息公開原本就不是一個(gè)問題。相反，在有些國(guó)家和地區(qū)，這并非是一項(xiàng)輕易而舉、一蹴而就的工程。政府信息的公開性和透明度就像一面鏡子，它從根本上反映了政府在多大范圍和程度上愿意與民眾分享信息、資源與權(quán)力，接受公民和社會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)前中國(guó)電子政務(wù)及其信息公開所暴露出的種種現(xiàn)象，究其根本，是我國(guó)現(xiàn)行體制和機(jī)制鑄就的束縛，是政府自身的思想和觀念造成的阻礙。

　　2.WTO透明度原則對(duì)電子政務(wù)信息公開制度的促進(jìn)與鉗制
　　WTO透明度原則對(duì)成員方政府信息公開制度的直接約束即為鉗制。一是WTO協(xié)議本身關(guān)于透明度原則的規(guī)定；二是我國(guó)在入世時(shí)專門就透明度作出的承諾。它們都直接構(gòu)成了我國(guó)的條約義務(wù)，是必須遵守的國(guó)際規(guī)則。
　　WTO透明度原則對(duì)成員方政府信息公開制度的間接約束即為促進(jìn)。WTO透明度原則對(duì)國(guó)家的立法、執(zhí)法和司法行為提出了更高的要求，它明確了政府公開信息的法定義務(wù)，強(qiáng)化了公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織依法享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促使成員方完善法制，確保透明度原則的實(shí)施。從這個(gè)角度來講，原本僅僅適用于成員方貿(mào)易政策領(lǐng)域的WTO透明度原則，也對(duì)中國(guó)整體政府信息的公開構(gòu)成了間接約束。

　　三、WTO透明度原則與電子政務(wù)價(jià)值取向的競(jìng)合與整合

 

　　一般而言，價(jià)值取向是指一定主體基于自己的價(jià)值觀在面對(duì)或處理各種關(guān)系時(shí)所秉持的基本價(jià)值傾向。價(jià)值取向的突出作用是支配主體的價(jià)值選擇，對(duì)主體以及主體間的關(guān)系均有重大影響。不同國(guó)家或者地區(qū)電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)程和方向是受到其電子政務(wù)價(jià)值取向支配的，歸根結(jié)底，它不僅受到電子政務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的影響，而且更受到一國(guó)現(xiàn)行體制及其政治價(jià)值觀的制約。
　�。ㄒ唬￤TO透明度原則與電子政務(wù)價(jià)值取向的競(jìng)合
　　WTO透明度原則與電子政務(wù)的價(jià)值取向并非是完全一致的。相反，從行為主體的動(dòng)機(jī)出發(fā)，它們往往可能是對(duì)立的。WTO透明度原則的核心是政府信息的公開與透明，這體現(xiàn)了WTO作為一個(gè)國(guó)際組織對(duì)各成員方的強(qiáng)制性要求。但作為電子政務(wù)的主體，即各個(gè)成員方政府，恰恰并非總是樂于足夠充分地公布自己的信息。但是，由于受到WTO透明度原則的約束，各成員方又不得不盡量履行這一條約義務(wù)。于是，在各成員方域內(nèi)，可能出現(xiàn)政府信息公開的“二元結(jié)構(gòu)”。一方面，在WTO規(guī)則調(diào)整的領(lǐng)域，各成員方會(huì)盡量按照透明度原則履行信息公開義務(wù)；另一方面，在WTO規(guī)則調(diào)整外的其他領(lǐng)域，各成員方則有權(quán)依照本國(guó)法確立的透明度標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施本國(guó)的政府信息公開制度。由此造成了政府信息公開制度的割裂與分野，并藉此影響到了電子政務(wù)的價(jià)值取向及其展。
　　在WTO透明度原則下，各成員方對(duì)政府信息公開制度采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“二元機(jī)構(gòu)”的事實(shí)是存在的。眾所周知，一國(guó)或者地區(qū)的透明度與其清廉指數(shù)成正相關(guān)性。“透明國(guó)際”每年公布的“全球清廉指數(shù)”排名報(bào)告在反映世界各國(guó)政府清廉與透明上應(yīng)當(dāng)具有一定的說服力，也可作為WTO各成員方在政府信息公開方面存在“二元結(jié)構(gòu)”的例證。根據(jù)2008年到2012年“透明國(guó)際”公布的“全球清廉指數(shù)”報(bào)告統(tǒng)計(jì)，全球清廉指數(shù)排名前10位的國(guó)家或者地區(qū)基本上都是新西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士、芬蘭、新西蘭、澳大利亞、加拿大、冰島、挪威、中國(guó)香港等，排名倒數(shù)的國(guó)家也基本上都是海地、伊朗、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦、乍得、伊拉克、蘇丹、緬甸、阿富汗、索馬里及朝鮮。截止到2013年5月2日，WTO的成員方有159個(gè)。而從2008年到2012年五年間，被“透明國(guó)際”納入調(diào)查的國(guó)家或者地區(qū)數(shù)量分別為180、180、176、183和176個(gè)。兩者對(duì)比后可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有WTO成員方都被納入了“透明國(guó)際”的評(píng)價(jià)體系。成員方在清廉指數(shù)名次上存在的差異，也說明了它們?cè)谕该鞫壬洗嬖诘牟町�，從而�?yàn)證了政府信息公開制度存在“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)。
　�。ǘ￤TO透明度原則與電子政務(wù)價(jià)值取向的整合
　　在以民主、法治作為治國(guó)目標(biāo)的前提下，WTO透明度原則與電子政務(wù)在價(jià)值取向上是高度一致的，因而，二者之間的競(jìng)合關(guān)系是完全可以被整合的。成員方政府不應(yīng)當(dāng)人為地在域內(nèi)就政府信息公開制度設(shè)定兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，采用兩種不同的制度，而應(yīng)當(dāng)以履行WTO透明度原則為切入點(diǎn)，大膽借鑒國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極完善關(guān)聯(lián)配套制度，全面推行政府信息公開與透明制度，真正落實(shí)政府信息“以公開為原則，以不公開為例外”原則，并將其作為電子政務(wù)發(fā)展的核心價(jià)值之一。

　　四、我國(guó)電子政務(wù)價(jià)值取向的重塑與矯正

　　中西方在電子政務(wù)方面存在明顯差距的根本原因，就在于觀念、思想上的差異，由此導(dǎo)致行為效果的差距。最基礎(chǔ)性的工作，就是要對(duì)中國(guó)電子政務(wù)的價(jià)值取向進(jìn)行重塑與矯正。
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　　透明的本質(zhì)是公開，但完全公開是不可能的，故才有透明度之說。透明度原指物體透光的程度，后被引用到其他學(xué)科領(lǐng)域，主要指客觀事實(shí)被公開的程度。電子政務(wù)透明度亦指政府通過電子政務(wù)網(wǎng)站披露和公開政府信息和關(guān)聯(lián)信息的程度。政府信息的透明度直接關(guān)系到電子政務(wù)的效率，牽涉到對(duì)政府行為公正性和合法性的評(píng)判，影響到民眾對(duì)政府的滿意度和信任度，關(guān)系到民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決定政府清廉、民主與法治的水平。我國(guó)自2008年就頒布了《政府信息公開條例》，確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的政府信息公開原則，這表明我國(guó)并不反對(duì)政府信息公開價(jià)值理念。但這項(xiàng)工作的進(jìn)展并不令人滿意，其原因就在于我國(guó)還缺乏一整套法律體系為其提供制度保障，我國(guó)尚不具備全面推行透明度原則的法制架構(gòu)。

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　　在電子政務(wù)中推行友好價(jià)值理念，就是要求一些政府負(fù)責(zé)人改變觀念，轉(zhuǎn)變職能，將自己視為民眾或者稱為用戶可信賴的合作伙伴，重視用戶使用體驗(yàn)與信息反饋，強(qiáng)調(diào)政府與用戶的互動(dòng)，追求在互動(dòng)中增進(jìn)交流與互信。電子政務(wù)與電子商務(wù)具有極大的相似性，電子政務(wù)在追求友好價(jià)值理念方面應(yīng)當(dāng)向電子商務(wù)學(xué)習(xí)。電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)考慮如何讓用戶能夠更加貼近其需要辦理的業(yè)務(wù)，提高電子政務(wù)的效率，增進(jìn)用戶對(duì)電子政務(wù)的好感，從而提高公眾對(duì)政府的信任。研究表明，民眾對(duì)政府的態(tài)度和信任與電子政務(wù)的使用存在正相關(guān)性。電子政務(wù)可以通過改善與市民的互動(dòng)和反應(yīng)來提高公眾對(duì)政府的信任，而公眾對(duì)政府的信任是民主治理和公共管理的核心問題�？梢哉f，電子政務(wù)的友好理念，就是要在政府與公眾之間架設(shè)一座交流的橋梁，構(gòu)建相互信任的伙伴關(guān)系。
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　　便利的價(jià)值理念要求電子政務(wù)讓普通用戶使用起來不感覺困難，容易實(shí)現(xiàn)自己的政務(wù)目標(biāo)。美國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義。美國(guó)是世界信息技術(shù)革命的發(fā)源地，電子政務(wù)起步早，信息觀念超前開放，發(fā)展水平一直位居世界前列。美國(guó)已從利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息共享的最初階段，提供在線交易和服務(wù)的互動(dòng)階段，發(fā)展到多種政務(wù)應(yīng)用的集成階段，便民特色突出。在電子政務(wù)發(fā)展過程中，美國(guó)各級(jí)政府及其部門逐步意識(shí)到，電子政務(wù)不光是一種提高行政效率，預(yù)防腐敗的手段，更是一種能為民所用，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的無(wú)人值守平臺(tái)。電子政務(wù)改變了政府提供公共服務(wù)的時(shí)間與空間概念，也顛覆了人們長(zhǎng)久以來提供與獲取政務(wù)服務(wù)的形式與內(nèi)容。這一切都受益于電子政務(wù)的便利性。
　�。ㄋ模┝畠r(jià)
　　廉價(jià)就是指便宜的價(jià)格或價(jià)錢。電子政務(wù)廉價(jià)理念，是指電子政務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)保證，電子政務(wù)的用戶可以通過盡可能低的成本投入，就可以獲得必要的政務(wù)服務(wù)。其至少應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)需求：瀏覽和獲取信息應(yīng)當(dāng)盡可能的方便，使得用戶投入的時(shí)間和精力盡可能減少；盡可能將政務(wù)納入電子系統(tǒng)，能在電子政務(wù)上辦理的，盡可能通過電子政務(wù)完成；因辦理電子政務(wù)需要交驗(yàn)的物證或者資料應(yīng)當(dāng)盡可能地通過電子審查的方式完成；應(yīng)當(dāng)發(fā)放或返還給用戶的最終憑證或者物件，應(yīng)當(dāng)盡可能采用電子或者郵寄送達(dá)；相互電子認(rèn)證、承認(rèn)與鏈接。可以想象，這種便捷不僅為用戶節(jié)省了時(shí)間和精力，也大大減少了對(duì)社會(huì)資源的占用與浪費(fèi)，可謂一舉多得。
　　上述價(jià)值取向是一個(gè)相互依存、互相制約的有機(jī)整體，但其中，信息公開與透明是最核心的價(jià)值。在當(dāng)下，我國(guó)電子政務(wù)要解決這一問題的關(guān)鍵，就是必須要消除阻礙政府信息公開與透明的觀念、體制與機(jī)制。

 

本文編號(hào)：13771