本文關鍵詞：美、日兩國巨災損失分擔機制對我國的啟示——基于保險的觀點，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

美、日兩國巨災損失分擔機制對我國的啟示——基于保險的觀點

世界各國在對巨災損失分擔方面存在一定的差異，從而形成不同的結果。中國作為世界上自然災害最嚴重的少數(shù)國家之一，主要依靠政府和社會的無償賑災和救濟分擔巨災損失，數(shù)額有限又造成嚴重的財政負擔。目前，國內外有不少學者對巨災損失分擔機制進行了探討，如Scott和Greg(1999)通過抽樣發(fā)現(xiàn)期權合約衍生證券能夠很好的套保風險。Richard(2004)認為政府可以通過稅收、財政補貼等方式降低巨災風險，同時，他還認為民間融資可以降低巨災風險。欒存存(2003)則在實際運作方面介紹了巨災再保險、巨災風險證券化、巨災保險基金和組織等。孫祁祥等(2004)探討了中國巨災風險與巨災風險管理現(xiàn)狀，中國和世界發(fā)達國家在巨災風險管理方面本質上的不同，再保險在巨災風險管理和社會經濟發(fā)展方面能發(fā)揮的作用，以及中國在巨災風險管理方面應當如何改進的問題。但是，國內外的文獻都缺乏對中國巨災損失分擔機制整體框架的研究，且己有的建議都過于片面，對于中國政府在其中應起的積極作用論述不夠。因此，研究中國的巨災損失分擔機制，對于提高現(xiàn)有的機制效率、在一定程度上減輕國家財政負擔、推動巨災相關理論的發(fā)展都有十分重要的理論價值和實踐意義。
一、美國的巨災損失分擔機制
美國具有和中國類似的自然環(huán)境，經濟上受凱恩斯主義的影響，因此對于巨災損失分擔，政府往往采取積極的態(tài)度，通過稅收、財政補貼等方式去分擔巨災損失，這種做法對于現(xiàn)在由政府分擔大部分巨災損失的中國尤具有借鑒意義。
(一)國家洪水保險計劃(NFIP)
1956年，《聯(lián)邦洪水保險法》在美國國會獲得通過，該法成為美國洪水保險計劃的開端，此后，聯(lián)邦政府于1968年通過《全國洪水保險法》，提出了關于洪水保險的詳盡計劃，將洪水保險作為重要的救災措施，并規(guī)定計劃由全國洪水保險人協(xié)會具體管理。為了實施該計劃和防洪救災，聯(lián)邦救災總署組織繪制了洪水保險圖，將行洪河道劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)，規(guī)定在行洪區(qū)內不準修建任何建筑物，在非行洪區(qū)可以修建建筑物，但興建新建筑必須購買洪水保險，具體控制措施是規(guī)定業(yè)主為修建建筑物向銀行貸款時必須先購買洪水保險。
1973年，美國國會又通過了《洪水災害防御法》，并于次年實施。該法不僅擴大了洪水保險計劃的責任范圍，而且還將聯(lián)邦洪水保險基金由40億美元增加到100億美元，并規(guī)定，居住在洪泛區(qū)的受災者若未購買洪水保險，將不能獲得聯(lián)邦政府的災難援助或災害貸款等實惠，其中包括利息僅為2％的長期貸款和2 000萬美元或更多的豁免優(yōu)待。20世紀80年代，里根政府大幅度調高了洪水保險的費率，并提高了免賠額，還規(guī)定了更嚴格的投保條件。1994年，美國國會頒布了《國家洪水保險改革法案》對NFIP進行進一步的修正。現(xiàn)在，NFIP對于居住在符合社區(qū)的財產所有者提供保險，其標準保單按實際現(xiàn)金價值承保25萬元的建筑和5萬的宅內財產。符合住宅標準的建筑可以按照重置價值承保，NFIP對于災后被保險人發(fā)生的額外費用不予負責。
通過研究分析，由于NFIP受到聯(lián)邦財政的支持，享受相關的免稅待遇，所以具備較強的災后償付能力。洪水保險因其巨災特性在美國被大多數(shù)財產保險視為除外責任，NFIP承擔了洪水保險既沒有給私營保險增加負擔，又通過WYO計劃(The Write Your Own Program)，使得私營保險人能夠參與其中且不承擔風險。從政策制定的初衷——鼓勵減災這一點來說，NFIP是最適用的模型，因為NFIP鼓勵社區(qū)和個人的減災行為，同時也希望未來的土地開發(fā)能夠遠離洪泛區(qū)，鼓勵現(xiàn)有的財產主人將建筑進行升高改造或搬遷。另外，NFIP還對實施特定減災措施的社區(qū)提供財政援助，開展廣泛的宣傳活動來宣傳洪水保險的好處以及減災措施的必要性。但是也必須看到，NFIP具備比較低的投保率(30％以下)，而且這個洪水保險是自愿性質，容易導致逆向選擇(高風險保單的集中)和較高的保費。尤其是NFIP具備明顯的政府承擔風險的特征，政府又把這些風險轉嫁給了納稅人，這也引起美國不少民眾的質疑和非高風險區(qū)民眾的不滿。
(二)聯(lián)邦農作物保險
美國農業(yè)也易遭受各種自然災害的侵襲，為了減少巨災風險，政府也加大力度對農業(yè)和農作物通過保險進行轉移。1938年，美國建立了聯(lián)邦農作物保險公司(FCIC)。目前，美國的計劃起源于1980年聯(lián)邦農作物保險法案，該法案建立了新的聯(lián)邦多險種農作物保險計劃(MPCI)。聯(lián)邦農作物保險是通過私營保險人的銷售系統(tǒng)銷售的，主要作為私營保險人銷售的農作物保險的附屬。FCIC的MPCI為超過農場主控制能力的自然情況引起的全部損失提供保障。1994年10月，該計劃作了最新的變動，它要求每個參加美國農業(yè)部提供的各種農業(yè)支持計劃的農場主都必須簽訂強制性MPCI保險，否則將喪失未來的援助。該計劃受到政府的極大補助，可視為對農業(yè)部門進行支持的一種形式。
二、日本的巨災損失分擔機制
本文重點選取了農業(yè)保險和地震保險來介紹日本的巨災損失分擔機制，主要基于以下考慮：首先，日本和中國一樣具備人多地少的特點，通過對日本農業(yè)保險的研究，可以對于中國農業(yè)巨災損失分擔提供良好的借鑒；其次，日本作為地震頻發(fā)的國家，研究地震保險可以較為全面的了解日本的巨災損失分擔機制，而且對于中國地震保險的建立和實施也具備較好的參考價值。
(一)農業(yè)保險
1948年，日本頒布了包括農作物和家畜、家禽風險保險在內的新的農業(yè)保險法——《農業(yè)災害補償法》，，由此開辟了依法強制參加農業(yè)保險和以合作組織為基本組織形式的農業(yè)保險制度的先河。日本農業(yè)保險的組織架構分為三個層次：村一級農業(yè)共濟組合(the agricultural mutual relief asso-eiation)，府、縣一級農業(yè)共濟組織聯(lián)合會(the federations mu—tual relief association)，設在農林省的農業(yè)共濟再保險特別會計處(the federations mutual relief reinsurance special ac—count)。除了這三個層次外，還建立了農業(yè)共濟基金會(thefederations mutual relief fund)，作為聯(lián)合會貸款的機構。
具體運作實施路徑見圖l：

圖1 日本農業(yè)保險的組織架構圖
日本農業(yè)是建立在分散、個體農戶小規(guī)模經營的基礎之上的，農業(yè)保險是日本政府應對自然災害的后果，以保障農業(yè)再生產的經營穩(wěn)定，使之適應國民經濟的高速發(fā)展而采取的一種重要的支持形式。日本政府采取了民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險相扶持的模式。這種模式是在政府支持下的相互會社進行投保、理賠，因此，也可稱為政府支持下的相互會社模式。日本農業(yè)保險制度比較健全，從結構、職責、強制與自愿保險范圍到費率厘定、賠款計算以及再保險等，都有立法規(guī)定與實施細則，并根據(jù)實施情況不斷修改，日趨完善，使得日本的這種民間經營、政府補貼和再保險扶持的農業(yè)保險模式在世界農業(yè)保險模式中獨樹一幟，值得學習和借鑒。
總的來說，日本的農業(yè)保險有以下幾點值得借鑒：一是依據(jù)本國國情選擇相應的農業(yè)保險制度。日本根據(jù)農業(yè)經營規(guī)模小的特點，依托農業(yè)共濟組織選擇了以政策性保險為主的農業(yè)保險制度；二是通過完善法律法規(guī)促進農業(yè)保險的健康發(fā)展。日本《農業(yè)災害補償法》對開展農業(yè)保險的農業(yè)共濟組合的方方面面都做了詳盡、具體、嚴格的規(guī)定；三是政府對農保險提供補貼。日本農戶參加保險，僅承擔很小部分保費，大部分由政府承擔，保費補貼比例依費率不同而高低有別，日本政府用于農業(yè)保險的財政支出占農林水產省總支出的4％～6％；四是通過再保險制度來分散農業(yè)風險。日本通過三重風險保障機制將農業(yè)風險在全國范圍內分散；五是農業(yè)保險計劃與其他政策措施配套實施。日本政府大都把財政對農民的保費補貼與農業(yè)信貸、價格保護、農業(yè)災害救濟、生產調整等捆綁起來實施，增加了農民投保的積極性；六是根據(jù)實際情況進行不斷調整，選擇差異化待遇。例如賠付額進行調整，農民可以選擇農場單位保險計劃或地塊單位保險計劃，前者在投保農作物遭受全損時獲得的最高賠付率要高于后者，但是在一般災害情況下，參加農場單位保險的農民得到的賠付額低于參加地塊單位保險的農民。
(二)地震保險
日本是地震多發(fā)的國家，地震災害給日本民眾帶來了巨大的生命和財產損失。為了減輕災民的經濟負擔，快速有效地進行災后重建和復興，日本建立了一套地震災害保險體制。
1964年新瀉大地震后，日本于1966年通過了地震保險法，規(guī)定私人保險公司和政府共同建立了一個保險體系。當?shù)卣鹄碣r達到某一等級時，由政府支付-．部分。2005年4月以來，賠款限額為5萬億日元。日本的地震保險并不包含在火災保險內，而是以附加險的形式供保戶選擇。目前地震險的保險金額為住宅火災保險金額的30％一50％，且建筑物以5 000萬日元、家庭財產以l 000萬日元為限額來確定地震保險的賠款限額。另外，在日本的地震保險中，只有由于地震造成的建筑物全損、半損、部分損失時，家庭財產全損或收容家庭財產的建筑物全損、半損、部分損失時才予以賠償。地震火災費用賠償是在因地震引起的火災發(fā)生后，遭受超過一半的火燒損失時，才能在火災保險的保額30％，且以300萬日元為限額的范圍內才予以賠償。此外，根據(jù)日本地震保險方面的法律，規(guī)定發(fā)生一次地震時的政府和民間保險公司支付賠款的總支付限額。目前的總支付限額為18 000億日元，其中660億日元由民間負擔，超過660億日元的3360億日元由政府和民間各負擔50％，超過3 360億日元的部分由政府負擔95％，民間負擔5％。
日本地震保險制度的主要特點是將家庭財產與企業(yè)財產分開，對前者因地震而發(fā)生的損失，在規(guī)定限額內由民間保險公司和政府共同承擔賠責；對后者因地震而發(fā)生的損失，在承保限額內由民間保險公司單獨承擔賠責。到2003財政年度年底，地震保險所占比率已達到了火災保險的35％。有17％的家庭購買了地震保險，這個相對較低的購買率使得日本普通民眾并不能很好的利用地震保險進行巨災預防和損失分擔。
三、美、日兩國巨災損失分擔機制對我國的啟示
基于以上分析，針對中國巨災損失分擔機制的現(xiàn)狀及存在的問題，可以從以下方面進行改革：
(一)建立巨災保險管理應急機制
1．巨災影響社會發(fā)展的各個方面，因而，巨災風險管理是一項全社會的協(xié)調行動。我國目前應對巨災風險的職能機構分散，還沒有對災害進行統(tǒng)一協(xié)調管理的國家級機構，相互間的溝通協(xié)調存在很大障礙，國家財政部門也沒有巨災風險管理的專項基金。這種分散管理的局面并不適應嚴峻的災害形勢，也不利于巨災風險管理體系的最終形成和運作。因此，有必要成立對巨災風險管理進行統(tǒng)籌協(xié)調的政府機構，對地震、洪水、臺風、礦難等巨災風險管理所涉及部門的工作進行統(tǒng)籌協(xié)調，以提高工作效率。
2．加強巨災的相關立法活動�？v觀世界各國的巨災保險體系，基本上都是建立在一系列法律法規(guī)的基礎之上，這樣才能確保巨災損失分擔機制的建立和有效運行。中國迄今為止還沒有制定出專門的巨災風險分擔的法律法規(guī)。僅在個別的法律中提到國家對于巨災風險分擔的積極態(tài)度，如《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》指出要建立國家財政支持的巨災風險保險體系，但對如何建立財政支持的巨災風險分擔機制并未做出明確的規(guī)定。因此，政府應高度重視巨災風險管理的立法工作，從法律的角度來確保巨災損失分擔機制的建立。
3．擴大國際交流合作。積極開展巨災風險管理領域的國際交流與合作，積極借鑒吸取其他國家在巨災風險管理方面的經驗和教訓，把握國際巨災風險管理領域的發(fā)展新動向。加強與國際知名的巨災風險管理機構，如英國勞合社、慕尼黑再保險、瑞士再保險等的溝通交流，學習他國先進經驗，互通有無，開展合作。
(二)建立多層風險分擔機制
1．設立巨災保險基金。成立一個由政府支持、專業(yè)機構管理的國家巨災保險基金。由國內巨災保險公司承保之后，100％分保給國家巨災保險基金，然后由該基金對巨災業(yè)務進行處理，將其中一部分業(yè)務分給直接保險公司，另一部分業(yè)務轉分保給其他再保險公司，其余自留。巨災保險業(yè)務的銷售、承保、理賠和保單服務等由直接保險公司承擔完成。巨災保險既可單獨承保，也可以附加承保，但單獨承保的費率稍高。
2．建立政府支持下的巨災保險制度。面對巨災，僅憑保險公司商業(yè)運作無法承擔。可以充分發(fā)揮商業(yè)保險的積極作用，加強減災法制建設，明確保險業(yè)在災害管理中的地位和作用，拓寬資金來源渠道以增加減災投入。政府應采取與市場相結合的辦法，對保險公司的巨災責任準備金從財務政策和制度上予以確認，并給予稅收方面的優(yōu)惠，還可對對商業(yè)保險給予一定的補貼，完善相關再保險機制，建立包括互助保險組織結構在內的多元化保險保障體制同樣是應對巨災風險的良策。
3．充分利用國際國內保險市場和資本市場的力量，分散巨災風險。一是建立巨災保險基金和再保險基金；二是研究巨災保險證券化措施，開發(fā)包括巨災債券、巨災風險指數(shù)、巨災聯(lián)接債券等金融衍生工具，打通保險市場、貨幣市場和資本市場的互動渠道；三是研究非傳統(tǒng)風險轉移方式，引進和開發(fā)有限風險再保險、責任自然終止解決方案以及針對天氣風險的保險產品等非傳統(tǒng)風險轉移載體。
(三)大力培育再保市場主體
1．引進國外再保公司。開放再保險市場，引進實力雄厚、經驗豐富的國際知名再保險公司和組織，如慕尼黑再保險公司、瑞士再保險公司、英國勞合社等公司和組織，增強國內保險市場的風險承擔能力。引進國外再保險人，一方面可以擴大承保能力、減輕資本壓力、增加選擇機會、增強抗風險能力；另一方面，可以創(chuàng)造就業(yè)機會、培養(yǎng)保險人才、減輕外匯壓力、增加稅收收入、加速國際接軌。
2．培育國內再保公司。在引進國外再保險公司和組織的同時，積極培育和發(fā)展國內的再保險公司，建成一個中、外再保險公司并存，市場承保能力雄厚的中國再保險市場。
3．發(fā)展專業(yè)再保中介。借鑒發(fā)達國家再保險發(fā)展的經驗，大力培育專業(yè)再保險經紀公司等再保險市場中介，活躍再保險市場，便利再保險交易。
(四)加強完善政府保險監(jiān)管
1．加強分保業(yè)務監(jiān)管。按照《保險法》的規(guī)定，加強對各保險公司再保險計劃的檢查，主要檢查保險公司自留額是否過量、是否影響償付能力以及風險控制情況如何等。
2．設立專職監(jiān)管機構。隨著我國再保險市場的快速發(fā)展和對外開放，再保險市場出現(xiàn)的各種問題和矛盾也越來越多。建議盡快健全和完善再保險監(jiān)管機構，強化對再保險公司和組織的償付能力的監(jiān)管，化解和解決再保險市場上出現(xiàn)的各種問題和矛盾，同時代表政府協(xié)調推動中國巨災再保險事業(yè)的發(fā)展。巨災損失分擔是一項綜合性系統(tǒng)工程，需要建立起國家各級財政、保險公司、再保險公司和投保人共同參與和負擔的配套體制。
3．提高公眾風險意識。響應聯(lián)合國倡議，開展群眾性活動，進行風險與風險管理的宣傳普及教育。通過繪制全國性和區(qū)域性的巨災風險圖，向公眾明確揭示巨災風險，以此提高公眾的風險意識。在中小學自然和地理教科書中闡明自然界和人類社會面臨的各種災害風險，從小培養(yǎng)起青少年良好的風險意識。
4．開展財政支持項目，包括提供補貼鼓勵參與，優(yōu)惠獎勵防災等多種形式。通過政府參與和財政補貼，為參加巨災保險計劃的公眾提供折扣性保險費率，使被保險人實際支付的費率低于按照風險高低原本應收的費率。對于采取一定防災減損措施、房屋達到相應法定標準的參與者，在他們參加巨災保險計劃時，可以享受一定的優(yōu)惠費率，作為對防災減損行為的獎勵。



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