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“學校管理體制問題”引論 2013-03-19

西方近代學校制度大抵萌芽于16世紀。從16-19世紀陸續(xù)形成的各種學校法規(guī)、學校條例、學校章程看來，最初由于學校為數(shù)甚少，每個社區(qū)(或教區(qū))設置一所小學，或中學、小學各一所，已經(jīng)是教育發(fā)達的標志。加之學校規(guī)模甚小，故最初的學�；驗樗搅W校，或由教區(qū)當局提供辦學條件，聘任校長管理，而教區(qū)當局派專人到學校對學校工作進行直接監(jiān)督。這種學校管理，稱為“功能制”管理。即校長只管教學，不管學校設備、財務、人事之類行政事務;到了19世紀下半期，隨著初等教育的普及，中等學校的增加，公立學校的興起，由于在同一地區(qū)，學校數(shù)量增加，遂使教育行政部門對學校的直接管理與監(jiān)督發(fā)生困難。于是，通過發(fā)布具有普遍適用性的法規(guī)，對學校實行間接管理，而把學校行政事務授權(quán)學校承擔。對學校的監(jiān)督，從派員直接監(jiān)督改為定期督導。這種學校管理，稱為“責任制”管理[1];在現(xiàn)代，更把對學校工作的一般指導、教師職稱評定、外部考試之類事務，轉(zhuǎn)交獨立或半獨立的教育中介機構(gòu)承擔。如此措施，旨在避免教育行政機構(gòu)膨脹，防止教育行政機構(gòu)官僚化。

(二)在從“功能制”管理轉(zhuǎn)為“責任制”管理以后，為使學校的“責任制”管理有別于公司、企業(yè)的責任制管理，防止學校管理偏離教學中心以至官僚化，一般規(guī)定，在設置學校董事會的情況下，學校董事會無權(quán)干預學校教學事務;同時，認定校長首先是教師，并且還該是“教育者”。不僅從有豐富教學經(jīng)歷的教師中遴選校長及其他參與管理教導、事務的學校行政人員，而且要求校長和其他學校行政人員按規(guī)定承擔教學工作。例如我國1949年以前，在當時國民政府教育部于1947年修正公布的《中學規(guī)程》中，曾規(guī)定校長教學時間不得少于專任教師教學時間最低限度的二分之一，并且校長承擔教學任務，不得另支俸給。所以，這種學校管理，實際上是保留“功能制”管理屬性的責任制管理。

二、學校法人：“責任制”學校管理的法律保證

(一)作為“責任制”學校管理的法律保證，使學校成為法人。不僅私立學校如此，公立學校同樣按法定程序設立，有一定的組織機構(gòu)和獨立支配的財產(chǎn)。它不僅對教育行政部門負責，還不得不面對社會。只有成為法人，才能以自己名義享有民事權(quán)利，承擔民事義務。至于學校在事實上是不是成為獨立的民事權(quán)利的主體，又同一定的法系及與此相關(guān)的教育行政體制攸關(guān)。

(二)在歐洲大陸法系中，公立學校屬于行政、分擔國家統(tǒng)治權(quán)力職能的“公法人”，以別于經(jīng)營私人事業(yè)的“私法人”。這種公立學校，不僅受教育行政主管部門的管理與監(jiān)督，而且在一定程度上隸屬于教育行政部門。這種體制，以法國為典型。這種體制下的學校，獨立行使民事權(quán)利的職能有限;在英美法系中，有由多數(shù)人組成長期存在的“集體法人”與由一人經(jīng)擬制享有法人資格的“獨立法人”之分。故公立學校與非公立學校都可能成為“集體法人”。公立學校接受地方教育行政部門的管理與監(jiān)督，而地方政府雖按地方議會制定的法規(guī)，設立學校，一般并不干預學校內(nèi)部教學事務，相對說來，學校有較大的自主辦學權(quán)力。

三、校長與學校董事會之間學校管理權(quán)限的劃分

(一)實行“責任制”學校管理，首要問題是，誰是學校管理責任的主要承擔者，即誰是學校法人代表?這可能有兩種不同的選擇：或以校長為法人代表，，或以學校董事長為法人代表。在設置學校董事會的情況下，校長與學校董事會之間的管理權(quán)限如何劃分?這在不同法系、不同教育行政體制中，情況不盡相同。

如果認定公立學校為“公法人”，不僅把它視為公共事務，還把它視為國家事務，并賦予校長以政府任命的行政官員身份，便可能以校長為法人代表。至于是不是另外設置學校董事會，或類似的社區(qū)中的社會監(jiān)督機構(gòu)，也不一定改變這種可能性;如果認定學校為“集體法人”，雖不改變學校公共事務的性質(zhì)，為了實現(xiàn)公共事務的公共管理，便可能有學校董事會的設置，而以校長為董事會聘任的人員，在這種情況下，以董事長為法人代表，比較順理成章。

(二)在設置學校董事會的情況下，學校董事會與校長同為學校管理權(quán)力的主體，他們之間的管理權(quán)限如何劃分?鑒于我國公立學校無董事會之設，只以私立學�；蛎窳W校(通稱“民辦學校”)為例。

1.我國在1949年以前，當時的國民政府教育部于1933年公布的《私立學校規(guī)程》規(guī)定，學校董事會的職責為：關(guān)于學校財務，學校董事會負責經(jīng)費之籌劃，預算及決算之審核，財務之保管，財務之監(jiān)察，以及其他財務事項;關(guān)于學校行政，由董事會選任的校長完全負責，學校董事會不得直接參予。[2](p.141)表明董事會只負責學校財務和聘任校長，并對校長實行監(jiān)督，而無權(quán)干預學校內(nèi)部事務。從而排除董事會把辦學作為營謀私利的手段和外行干涉內(nèi)行的可能性。

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