本文關(guān)鍵詞：世紀(jì)之交中國(guó)高等教育管理體制改革的歷史回顧，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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2008 20 13 年第 08 12 1 2期

中國(guó)高教研究

世紀(jì)之交中國(guó)高等教育 管理體制改革的歷史回顧
紀(jì)寶成
摘 要 ： 上世紀(jì) 90 年代 ， 我 國(guó)高等教育 管 理 體制 進(jìn) 行 了全面 而 深刻 的 變 革 ， 基本 解決 了高等教育 宏觀 管 理中 “ 條塊 分 割 ， 多頭 管 理 ” 等 問 題

， 破除 了 部 門辦 學(xué) ， 形 成 了中央和 省 兩 級(jí)管 理 ， 以 省 為主統(tǒng) 籌 管 理的 新 體制 。 我 國(guó)高等教育 管 理 體制 和 布 局 結(jié) 構(gòu) 發(fā) 生 了 深刻變 化 ， 初 步 建 立 了 適應(yīng) 社會(huì)主義 市 場(chǎng) 經(jīng) 濟(jì) 體制 的高等教育 宏觀 結(jié) 構(gòu) 和 新型 高等教育 管 理 體制 的 框架 ， 為 21 世紀(jì)初高等教育的 發(fā)展 奠 定 了基 礎(chǔ) 。 關(guān)鍵詞 ： 高等教育 管 理 體制 ； 條塊 分 割 ； 部 門辦 學(xué) ； 布 局 結(jié) 構(gòu) 調(diào)整 上世紀(jì) 90 年代 ， 隨著改革開放尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 體制改革目標(biāo)的確立 ， 即社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變 為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 ， 在 1992 年全國(guó)高等教育 工作會(huì)議的推動(dòng)和 1993 年頒布的 《 中國(guó)教育改革和 發(fā)展綱要 》 等重要文件的指引下 ， 我國(guó)高等教育體制 尤其是管理體制進(jìn)行了一系列重大而深刻的變革 。 這 些改革基本解決了我國(guó)高等教育宏觀管理中 “ 條塊分 割 ， 多頭管理 ” 等問題 ， 破除了部門辦學(xué) ， 形成了中央 和省兩級(jí)管理 、 以省為主統(tǒng)籌管理的新體制 。 通過這 些改革 ， 我國(guó)高等教育管理體制和布局結(jié)構(gòu)發(fā)生了深 刻變化 ， 一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高等教育 宏觀結(jié)構(gòu)和新型高等教育管理體制的框架已初步建 立 。 教育部當(dāng)時(shí)分管高教管理體制改革的副部長(zhǎng)周 遠(yuǎn)清同志 2003 年在為筆者的 《 世紀(jì)之交的中國(guó)高等
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需要 ， 也因?yàn)楫?dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境 ， 我國(guó)不但在經(jīng)濟(jì)上學(xué) 習(xí)蘇聯(lián)模式 ， 建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 ， 而且 在高等教育上同樣也學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式 ， 建立起仿效蘇聯(lián) 的高等教育體系和高等教育制度 。 其中最突出的就是

1952 年到 1953 年實(shí)施的院系調(diào)整 ， 確 立 了 “ 培 養(yǎng) 工
業(yè)建設(shè)人才和師資為重點(diǎn) 、 發(fā)展專門學(xué)院 、 整頓和加 強(qiáng)綜合大學(xué) ” 的方針 ， 調(diào)整的重點(diǎn)是 “ 整頓和加強(qiáng)綜合 大學(xué) ， 發(fā)展專門學(xué)院 ， 首先是工業(yè)學(xué)院 ” ［3］， 仿效蘇聯(lián) 高等教育的類型調(diào)整我國(guó)高等教育結(jié)構(gòu) ， 分為綜合大 學(xué) （ 設(shè)文理學(xué)科 ） 和專門學(xué) 院 （ 按 工 、 農(nóng) 、 醫(yī) 、 師 范 、 財(cái) 經(jīng) 、 政法 、 藝術(shù) 、 語言 、 體育分別設(shè)置 ） 兩種 。 在全國(guó)范 圍內(nèi) ， 對(duì)高等學(xué)校的院系進(jìn)行了調(diào)整 ， 對(duì)高等教育的 資源和布局進(jìn)行了重組 。 當(dāng)時(shí)全國(guó)主要的大型企業(yè)由 中央各業(yè)務(wù)部門直接管理 。 與這種體制相適應(yīng) ， 中央 教育主管部門管理綜合性大學(xué) 、 理工 、 師范和外語院 校 ， 中央各業(yè)務(wù)部門也創(chuàng)辦并管理主要為本行業(yè) 、 本 部門培養(yǎng)專門人才的單科性高等院校 。 1954 年 ， 全國(guó) 共有高等院校 188 所 ， 由省 、 區(qū) 、 直轄市管理的學(xué)校只 有 17 所 。 1955 年 ， 全國(guó)高等學(xué)校發(fā)展到 227 所 ， 全部 由高等教育部和中央各業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo) 。 至此 ， 我國(guó)學(xué) 習(xí)蘇聯(lián)模式 ， 確立了 “ 部門辦學(xué) ” 的體制 。 與此同時(shí) ， 院 系調(diào)整的另一個(gè)重點(diǎn)是對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改造 ， 政府加強(qiáng)了對(duì)高等教育的直接控制和具體管理 。1952 年 11 月 ， 專門成立了高等教育部 ， 將 “ 全國(guó)高等教育 的方針政策 ， 進(jìn)度計(jì)劃 （ 包括學(xué)校的設(shè)立或變更 ， 院系 和專業(yè)設(shè)置 ， 教學(xué)任務(wù) 、 基本進(jìn)度和財(cái)務(wù)計(jì)劃等 ）、 重 要的規(guī)章制度 （ 如財(cái)務(wù)制度 、 人事制度 ）、 教學(xué)計(jì)劃 、 教 學(xué)大綱 、 教材編審 、 生產(chǎn)實(shí)習(xí)事項(xiàng) ， 進(jìn)一步統(tǒng)一掌握起 來 。 凡高等教育部關(guān)于上述事項(xiàng)的規(guī)定 、 指示或命令 ，

教育 — —— 規(guī)劃 、 體制與發(fā)展 》 一書寫的序言中指出 ： “ 世紀(jì)之交的十幾年 ， 是中國(guó)高等教育改革和發(fā)展的 最好時(shí)期之一 …… 在各項(xiàng)改革中 ， 高等教育管理體制 的改革起到了關(guān)鍵性的作用 。 可以說 ， 正是由于高等 教育管理體制實(shí)現(xiàn)了歷史性的重大改革與創(chuàng)新 ， 才開 創(chuàng)了有中國(guó)特色高等教育體系的新局面 ， 并為新世紀(jì) 中國(guó)高等教育的持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ) 。 ” ［2］在 十多年之后 ， 回顧并反思當(dāng)年改革的背景 、 歷程 、 貢獻(xiàn) 及不足 ， 對(duì)于深化高等教育管理體制改革的認(rèn)識(shí) ， 促 進(jìn)高等教育科學(xué)發(fā)展 ， 仍有一定的意義與價(jià)值 。 一 、 改革的背景 為什么上世紀(jì) 90 年代我國(guó)要對(duì)高等教育管理體 制進(jìn)行重大變革 ？ 要認(rèn)識(shí)這一問題 ， 必須從新中國(guó)高 等教育管理體制形成的過程和獨(dú)有的特性出發(fā) 。 新中國(guó)成立以后 ， 為適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì) 、 社會(huì)發(fā)展的

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全國(guó)高等學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行 。 如有必須變通時(shí) ， 須經(jīng)中央 高等教育部或由中央高等教育部報(bào)轉(zhuǎn)政務(wù)院批 準(zhǔn) 。 ” ［4］至此 ， 確立了國(guó)家舉辦高等教育事業(yè) ， 中央政 府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理高等教育的體制 ， 并形成了中央政 府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下的部門辦學(xué)模式 。 從 1956 年起 ， 隨著 “ 三大改造 ” 的完成和社會(huì)主 義建設(shè)高潮的掀起 ， 我國(guó)開始反思蘇聯(lián)模式 。 毛澤東 《 論十大關(guān)系 》 及中共八大政治報(bào)告 ， 已經(jīng)表明中國(guó)開 始探索根據(jù)中國(guó)國(guó)情走自己的路 。 在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面 ， 當(dāng)時(shí)開始發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和各地企業(yè) 。 在高等教育方 面 ， 各省 、 自治區(qū) 、 直轄市根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需 要 ， 逐步創(chuàng)辦并管理一批高等學(xué)校 。 1965 年 ， 全國(guó)共 有 434 所高等學(xué)校 ， 其中由高等教育部直接管理的

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的轉(zhuǎn)變 ， 部門辦學(xué)難以為繼 。 1993 年以來 ， 國(guó)務(wù)院各 部門 ， 特別是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改 革 ， 部分部委改組為企業(yè)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體 ； 部分部委改組 為事業(yè)單位 ， 成立了行業(yè)總會(huì) ； 其余仍然保留的部委 也開始精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu) ， 轉(zhuǎn)變職能 。 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)了 投資和管理方式的一系列變化 ， 對(duì)高等學(xué)校發(fā)展有著 重大影響 。 影響最大的是 ， 政府對(duì)各部門的經(jīng)營(yíng)性投 資由撥款改為貸款 ； 部門的非經(jīng)營(yíng)性投資 （ 高等學(xué)校 的基建投資都列為部門的非經(jīng)營(yíng)性投資 ） 大幅度減 縮 。 1993 年 10 月 ， 國(guó)家教育發(fā)展研究中心組成的課 題組對(duì) 36 個(gè)部委 （ 共有直屬高等學(xué)校 281 所 ） 的教育 投資狀況進(jìn)行調(diào)查分析 ， 大體可分為以下三類 。 ①最 困難的有 18 個(gè)部委 （ 有直屬高校 127 所 ）， 占部委總 數(shù)的 50% 、 直屬高校數(shù)的 45% 。 這 18 個(gè)部委的直屬 高等學(xué)校的基建經(jīng)費(fèi)在連續(xù)幾年大幅度下降之后，

34 所 ， 由中央各業(yè)務(wù)部門管理的 149 所 ， 由省 、 區(qū) 、 市 政府管理的 251 所 。 全國(guó)逐步形成了中央和地方分別
舉辦并管理高等學(xué)校的 “ 條塊分工 ” 的體制 。

1978 年 ， 我國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期 ， 在高等教育 宏 觀 管 理 體 制 上 有 選 擇 性 地 恢 復(fù) 和 繼 承 了 60 年 代
“ 條塊分工 ” 的體制 。 1982 年 ， 全國(guó)高等學(xué)校中 ， 由中 央 48 個(gè)部委 （ 包括總局和專業(yè)總公司 ） 直接管理的高 校為 237 所 ， 在校生 330941 人 ， 占全國(guó)高等學(xué)校在校 學(xué)生總數(shù)的 29.2% ； 在中央部門直屬高等學(xué)校中 ， 重 點(diǎn)高等學(xué)校為 59 所 ， 占全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的 61.5% 。 到 1993 年 ， 全國(guó)普通高等學(xué)校共有 1065 所 ， 招生 94 萬人 ， 在校生 253.55 萬人 。 其中 ， 中央業(yè)務(wù)部門的直 屬高等學(xué)校 325 所 ， 占 31% ； 招生 31.1 萬人 ， 占 34% ； 在校生 85.3 萬人 ， 占 34% 。 在上世紀(jì) 90 年代高等教 育管理體制改革之前 ， 我國(guó)的高等教育管理體制是一 種國(guó)家集中計(jì)劃 、 中央政府各部門 （ 特指 “ 條 ”） 和省級(jí) 政府 （ 特指 “ 塊 ”） 分別投資辦學(xué)和直接管理的體制 。 這 種體制是與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的 ， 調(diào)動(dòng)了 各部門 、 各地方發(fā)展高等教育的積極性 ， 為我國(guó)經(jīng)濟(jì) 和科技事業(yè)的發(fā)展 ， 為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè) ， 培養(yǎng)了大批 人才 ， 做出了歷史性貢獻(xiàn) 。 但是這種體制與改革開放 的大局 、 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 、 與新時(shí)期人才培養(yǎng)的要求 是不相適應(yīng)的 ， 亟待改革 。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立 ， 原來主要由 “ 條條 ” 轉(zhuǎn) 向主要由 “ 塊塊 ” 設(shè)定和規(guī)劃國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ， 隨著經(jīng) 濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大 ， 高等教育發(fā)展的新要求不斷出 現(xiàn) ， 那些在歷史上發(fā)揮過重要作用的 “ 條塊分工 （ 事實(shí) 上早已逐步演變?yōu)?“ 條塊分割 ”）、 自成體系 ” 的高等教 育管理體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求 ，“ 條 ”“ 塊 ” 分割的弊 端及其所帶來的問題日益嚴(yán)重 。

1993 年又有較大幅度的減少 ， 不少部委無力撥付教 育補(bǔ)助費(fèi) 。②勉強(qiáng)維持辦學(xué)的部委有 11 個(gè) ， 占部委總 數(shù)的 31% ， 共有學(xué)校 90 所 ， 全部是本科學(xué)校 ， 占部委 本科院�？倲�(shù)的 32% 。 這些部委給高等學(xué)校的基建
費(fèi)大體保持上一年的水平 ， 但由于物價(jià)上漲因素 ， 實(shí) 際經(jīng)費(fèi)也有較大幅度的下降 。③對(duì)高等學(xué)校的基建投 資 ， 當(dāng)時(shí)還能保持往年水平并有一定數(shù)額專項(xiàng)補(bǔ)助的 部委有 7 個(gè) ， 占部委總數(shù)的 19% ； 直屬學(xué)校有 64 所 ， 占部委學(xué)�？倲�(shù)的 23% 。 這些部委大多是實(shí)行經(jīng)費(fèi) 大包干 ， 如交通部 、 鐵道部 、 郵電部和石化總公司等 。 從經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革總目標(biāo)著眼 ， 通 過對(duì)部門辦學(xué)歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行分析 ， 可清晰地看出 ， 對(duì)部門辦學(xué)的管理體制進(jìn)行根本性改革勢(shì)在必行 。

2． 造成高等學(xué)校的重復(fù)建設(shè)和教育資源浪費(fèi)及
低水平辦學(xué) 。 條塊分割 ， 自成體系 ， 各自封閉辦學(xué) ， 直 接導(dǎo)致部門和地方在低水平上重復(fù)設(shè)置高等學(xué)校和 專業(yè) ， 造成資源配置的不合理 。 中央部門和地方分別 辦學(xué)并直接管理 ， 地方政府中各業(yè)務(wù)廳局也要自己辦 學(xué) ， 造成大的條塊分割和小的條塊分割 ， 乃至大小塊 塊 、 條條也分割 ， 形成各自 “ 小而全 ” 的封閉體系 。 在條 塊分割的體制下 ， 一些已經(jīng)設(shè)置的院校和專業(yè) ， 由于 本部門或本地區(qū)對(duì)人才需要有限而不能發(fā)揮應(yīng)有的 作用 ； 而另一些部門或地方又根據(jù)自己有限的需要 ， 投資新建同樣或類似的院校和專業(yè) 。 這樣 ， 使得學(xué)校 的規(guī)模效益降低 ， 辦學(xué)條件也難以改善 。 據(jù)統(tǒng)計(jì) ，1992 年 ，13.1% 的 本 科 院 校 在 校 生 不 足 1000 人 ，15.2% 的 �？茖W(xué)校在校生不足 600 人 。 這種低效益的辦學(xué)狀 況 ， 同我們 “ 窮國(guó)辦大教育 ” 的國(guó)情很不適應(yīng) ， 大家都 吃不飽 ， 也吃不好 ， 從而影響了整體辦學(xué)效益和辦學(xué)

1． 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和政府職能

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水平 ［2］99。 由于部門和地方 “ 條條 ” 和 “ 塊塊 ” 分別辦學(xué) 并且直接管理 ， 各自從局部出發(fā) ， 從部門看是多元的 ， 但從全國(guó)看卻有相當(dāng)一部分是低水平重復(fù)設(shè)置 。

中國(guó)高教研究
必然導(dǎo)致了 “ 封閉辦學(xué) ”， 不管辦學(xué)任務(wù)如何 ， 不問需 求層次 ， 在各自的地域或部門領(lǐng)域盲目追求專業(yè)設(shè)置 的 “ 大而全 ”， 自成體系 ［2］317-318。 由于國(guó)家包攬辦學(xué) ， 統(tǒng) 得過 死 ， 管 理 過 多 ， 又 實(shí) 施 了 部 門 辦 學(xué) ， 導(dǎo) 致 辦 學(xué) 分 割 ；封 閉 辦 學(xué) ，致 使 學(xué) 校 缺 乏 生 機(jī) 和 活 力 ，不 能 快 速 地 、 主動(dòng)地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和人才市場(chǎng)的變 化對(duì)辦學(xué)的形式和內(nèi)容做出相應(yīng)調(diào)整 ， 既影響了辦學(xué) 水平的提高和辦學(xué)效益的提升 ， 也難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 運(yùn)行的客觀要求和培養(yǎng)高素質(zhì)人才的時(shí)代使命 。 二 、 改革的必要性 在當(dāng)時(shí)的歷史條件下 ， 如果不改革這種條塊分割 和 “ 統(tǒng) ” 與 “ 包 ” 的體制 ， 不解決由這種體制所造成的高 等教育在結(jié)構(gòu) 、 布局 、 質(zhì)量 、 效益等方面所存在的諸多 問題 ， 我國(guó)高等教育就很難進(jìn)一步健康發(fā)展 ， 就不能 適應(yīng)改革 、 開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要 ， 不能適 應(yīng)我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略 、 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 方式轉(zhuǎn)變的需要 ， 就不可能完成我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化 建設(shè)服務(wù)的歷史重任 ［2］100-102。

3． “ 條塊分 割 ， 多 頭 管 理 ” 的 機(jī) 制 造 成 單 學(xué) 科 性 院校過多 ， 學(xué)校規(guī)模小 ， 辦學(xué)效率低下 。 在上世紀(jì) 80 年代末 90 年代初 ， 我國(guó)高等學(xué)校的辦學(xué)效率一直受
到有關(guān)部門和學(xué)者的關(guān)注 。 早在 1986 年 ， 世界銀行對(duì) 我國(guó) 136 所重點(diǎn)高校生均成本和規(guī)模效益進(jìn)行了實(shí) 證分析 ， 指出中國(guó)高等學(xué)校存在著規(guī)模小 、 效率低的 現(xiàn)象 。 80 年代我國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)大采取了 “ 外延 式 ” 的發(fā)展道路 ， 學(xué)校數(shù)量從 1978 年的 598 所增加到

1986 年的 1075 所 ， 而當(dāng)時(shí)全國(guó)高等學(xué)校在校生平均 規(guī)模低于 2000 人 ， 有的高校甚至只有 200-300 人 ， 遠(yuǎn) 低 于 同 期 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 高 等 學(xué) 校 3000-4000 人 的 水
平，這 種 “外 延 式 發(fā) 展 ”給 我 國(guó) 高 等 學(xué) 校 造 成 了 布 點(diǎn) 多 、 規(guī)模小 、 資源浪費(fèi)嚴(yán)重 ， 辦學(xué)效率低下的格局 。 而 這種局面的形成是與 “ 條塊分割 、 多頭管理 ” 的管理體 制密切相關(guān)的 。 各高等學(xué)校由于隸屬于部委或地方 ， 只能根據(jù)部門的需要而非教育規(guī)律或?qū)W校實(shí)際來培 養(yǎng)人才 。

1． 只有改革原有的高等教育管理體制 ， 才能適
應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要 。 在社會(huì)主義市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下 ， 市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作 用 ， 除極少數(shù)特殊的行業(yè)之外 ， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展將不再主要 由行業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門以條條的形式來規(guī)劃和組織 ， 相應(yīng)的人才培養(yǎng)就應(yīng)該改變過去那種主要由行業(yè)的 業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行規(guī)劃和組織的做法 。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條 件下 ， 從我國(guó)的國(guó)情出發(fā) ， 高等教育應(yīng)按照中央和省 級(jí)人民政府兩級(jí)管理 、 分工負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行規(guī)劃和組 織 ， 更多地面向地方培養(yǎng)人才 ， 同時(shí)兼顧行業(yè)部門的 需要 。 在條塊分割的原有體制下 ， 各部門 、 行業(yè)的高校 自成系統(tǒng) ， 封閉發(fā)展 ， 高校雖設(shè)在地方 ， 卻很少與地方 發(fā)生關(guān)系 ， 為地方服務(wù)不夠 。 這說明 ， 條塊分割的原有 體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下人才培養(yǎng)和使用的 基本趨向不相吻合 。 很顯然 ， 如果高校設(shè)置和人才培 養(yǎng)仍然條塊分割 ， 則很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要 。 此外 ， 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ， 各行各業(yè)越來越需要通過 人才市場(chǎng)去獲得所需的人才 ， 高校辦學(xué)應(yīng)在越來越大 的程度上主動(dòng)適應(yīng)人才市場(chǎng)的變化 。 如果高校不能在 宏觀管理下依法自主辦學(xué) ， 就很難適應(yīng)市場(chǎng)反映出來 的人才需求的變化 ， 培養(yǎng)出具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)所 需要的各種合格人才 。 因此 ， 必須改革原有的體制 ， 淡 化和改變學(xué)校單一的隸屬關(guān)系 ， 不斷擴(kuò)大高等學(xué)校的 辦學(xué)自主權(quán) ， 自覺調(diào)整服務(wù)面向 ， 合理利用教育資源 ， 增強(qiáng)高等教育為地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)服務(wù)的力度 ， 以適應(yīng) 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要 。

4． 導(dǎo)致人才來源單一化和部門所有制 。 許多行
業(yè)包括政府部門干部的來源 、 工程技術(shù)人員的來源單 一化 ， 主要來源于它的部屬院校 。 這種近親繁殖所造 成的很多問題對(duì)于干部素質(zhì)的提高 、 工程技術(shù)人員和 師資隊(duì)伍的提高 ， 都帶來一種無形的負(fù)面影響 ， 妨礙 了人才的競(jìng)爭(zhēng) 、 人才的交流 ， 它是封閉的 、 缺乏生機(jī)和 活力的 。 導(dǎo)致這一問題的根源是部門所有制 。 各部 門管轄的高等學(xué)校只關(guān)心部門所需要的人才培養(yǎng)問
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題 。 某些國(guó)家發(fā)展需要的專業(yè) ， 也由于部門所有制的 障礙而難以建立和發(fā)展 。 這種狀況也堵塞了人才分配 和流通的渠道 ， 導(dǎo)致學(xué)校 、 行業(yè)外人才供應(yīng)不足 ， 系統(tǒng) 內(nèi)人才被迫改行 。 中央部門創(chuàng)辦的高等學(xué)校以及省級(jí) 業(yè)務(wù)部門管理的高校多為本行業(yè) 、 本部門開設(shè)學(xué)科和 專業(yè) ， 學(xué)校行業(yè)性強(qiáng) ， 許多學(xué)校按產(chǎn)品 ， 甚至按產(chǎn)品的 零部件和工藝方法設(shè)置專業(yè) ， 或者本來通用性很強(qiáng)的 專業(yè)帶上行業(yè) 、 部門的帽子 ， 使專業(yè)面更窄 ， 導(dǎo)致畢業(yè) 生知識(shí)面狹窄 ， 適應(yīng)性較差 ， 發(fā)展后勁不足 。

5． 造成高等教育發(fā)展缺乏生機(jī)和活力 。 當(dāng)時(shí)高 等教育體制弊端可以概括為 “ 一包 、 二統(tǒng) 、 三分割 、 四
封閉 ”�！� 包 ” 即國(guó)家包辦大學(xué) ， 對(duì)學(xué)校包投資 、 包經(jīng)費(fèi) ， 對(duì)學(xué)生包培養(yǎng) 、 包就業(yè) ；“ 包 ” 得過多必然導(dǎo)致政府 “ 統(tǒng) ” 得過多 ， 高等學(xué)�；旧蠜]有自主辦學(xué)權(quán) ， 畢業(yè) 生沒有自主擇業(yè)權(quán) ， 缺乏人才流動(dòng)機(jī)制 ， 阻礙了教育 競(jìng)爭(zhēng) ， 人才競(jìng)爭(zhēng) ；“ 分割 ” 即條塊分割 ， 自成體系 ； 這又

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中國(guó)高教研究
2． 只有改革原有的高等教育管理體制 ， 才能順
應(yīng)現(xiàn)代高等教育的發(fā)展規(guī)律 ， 有利于避免造成高等教 育的新一輪重復(fù)建設(shè) 。 現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展越來越呈現(xiàn)出 綜合化的趨勢(shì) ， 學(xué)科之間的相互交叉 、 滲透日益增多 。 經(jīng)濟(jì) 、 社會(huì)的發(fā)展也越來越需要更多的復(fù)合型人才 。 這就要求高等學(xué)校學(xué)科 、 專業(yè)不能過于單一 。 學(xué)校只 有具有多種學(xué)科的氛圍才有利于人才的成長(zhǎng)和學(xué)科 的發(fā)展 ， 才能增強(qiáng)學(xué)校深入社會(huì) 、 提升為社會(huì)服務(wù)的 能力 。 因此 ， 高等學(xué)校向多學(xué)科發(fā)展是符合教育規(guī)律 的 。 但問題是 ， 在當(dāng)時(shí)情況下 ， 用何種方式來實(shí)現(xiàn)高等 學(xué)校向多學(xué)科或向綜合的方向發(fā)展更好 ? 是通過管理 體制改革 ， 發(fā)展多種形式的聯(lián)合辦學(xué)或合并辦學(xué)來解 決 ， 還是任由每一所高校自我膨脹 、 自我發(fā)展來解決 ？ 答案只有一個(gè) ， 就是主要通過改革高等教育管理體 制 ， 大力發(fā)展多種形式的聯(lián)合辦學(xué)或合并辦學(xué)來解 決 。 這樣做效益更好 ， 質(zhì)量更高 ， 更有利于我國(guó)高等學(xué) 校布局結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整 。 如果都靠自我膨脹 ， 外延發(fā) 展 ， 各校設(shè)置許多新的學(xué)科 、 專業(yè) ， 勢(shì)必造成高等教育 的新一輪重復(fù)設(shè)置和重復(fù)建設(shè) 。 這不僅會(huì)打亂人才的 科類 、 專業(yè)結(jié)構(gòu) ， 而且也是低效益的和有限的教育投 入所達(dá)不到的 。 當(dāng)時(shí)面臨的局面就是全國(guó)絕大部分高 校幾乎都在向多學(xué)科發(fā)展 ， 不同程度地造成了重復(fù)建 設(shè) 、 人才浪費(fèi) 、 教學(xué)質(zhì)量滑坡等問題 。 由此也可看出 ， 當(dāng)時(shí)抓緊進(jìn)行高教管理體制改革是多么必要 。

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擴(kuò)大和落實(shí)辦學(xué)自主權(quán) ； 第四是深化學(xué)校內(nèi)部管理體 制的改革 ， 包括治理結(jié)構(gòu) 、 人事制度 、 分配制度改革 、 后勤社會(huì)化改革等 。 管理體制改革最終要?dú)w結(jié)到政府 和學(xué)校的關(guān)系上來 ， 把這個(gè)問題處理好了 ， 高等教育 管理體制改革才能說最后基本上完成 ［2］322-329。 世紀(jì)之交的我國(guó)高等教育管理體制改革 ， 在上述 四個(gè)方面都取得了不同程度的進(jìn)展 ， 但重點(diǎn)放在了當(dāng) 時(shí)最為迫切的前兩個(gè)方面和高校后勤社會(huì)化改革 ， 取 得了歷史性的突破和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展 。

1. 基本解決 了 高 等 教 育 的 “ 條 塊 分 割 ” 問 題 ， 破 除了部門辦學(xué)體制 。 改革部門辦學(xué)體制大致分為三個(gè)
大的階段 。 第一階段是從 1985 年 《 中共中央關(guān)于教育體制 改革的決定 》 到 1992 年 ， 為醞釀階段 。 醞釀包括思想 上的醞釀 、 觀念上的變革以及實(shí)踐當(dāng)中零星的探索 。 第二階段是從 1992 年到 1997 年黨的十五大召 開 ， 為探索階段 。 1992 年國(guó)家教委正式把解決 “ 條塊 分割 ” 的管理體制提上議事日程 ， 正式部署開展實(shí)施 。 先后于 1994 年 、1995 年 、1996 年和 1998 年在上海 、 南昌 、 北戴河 、 揚(yáng)州召開了四次會(huì)議 。 這一階段的主要 特征是探索思路 、 積累經(jīng)驗(yàn) 、 制定政策 ， 集中的體現(xiàn)是 李嵐清副總理從 “ 共建 、 合并 、 劃轉(zhuǎn) 、 合作辦學(xué) 、 企業(yè)科 研單位參與辦學(xué) ” 等五種形式的改革實(shí)踐中總結(jié)并提 出的八字方針 ：“ 共建 、 調(diào)整 、 合作 、 合并 ”， 這實(shí)際上也 是四個(gè)方面的基本改革途徑 。 在這一期間 ， 重要的探 索包括一批學(xué)校的合并調(diào)整 ， 極少數(shù)部屬高校的先行 下放試驗(yàn) 。 如原國(guó)家教委 1992 年開始與廣東省共建 中山大學(xué)和華南理工大學(xué) ， 原國(guó)家教委直屬的廣州外 國(guó)語學(xué)院下放廣東省 ； 再如外經(jīng)貿(mào)部只保留一所部屬 高校 ， 其余全部放到地方或與其他院校合并 。 這些都 是早期的探索 。 在這一期間 ， 組建了一批引人注目的 綜合性或多科性的高校 ， 如四川聯(lián)合大學(xué) 、 揚(yáng)州大學(xué) 、 延邊大學(xué) 、 南昌大學(xué) 、 上海大學(xué) 、 青島大學(xué)等 。 由于當(dāng) 時(shí)思路并不是非常清晰 ， 尚處于探索階段 ， 所以存在 這樣或那樣的問題 ， 但總體講方向是正確的 ， 也取得 了很大成績(jī) 。 第三階段為 1997 年黨的十五大召開以后 ， 再具 體一點(diǎn)是 1998 年的揚(yáng)州會(huì)議以后 ， 稱為全面推進(jìn)的 階段 。 這個(gè)階段的基本特征是加大力度 ， 加快步伐 ， 全 面推進(jìn) 。 黨的十五大報(bào)告提出要 “ 加快高等教育管理 體制改革步伐 ”。 1998 年元月在揚(yáng)州召開的第四次高 等教育管理體制改革座談會(huì) ， 貫徹黨的十五大精神 ， 李嵐清副總理發(fā)表重要講話 ， 從此 ， 加快了高等教育 管理體制改革的步伐 。

3． 進(jìn)行高等教育管理體制改革 ， 是深化高等教
育體制改革的迫切需要 。 高等教育管理體制改革是高 等教育體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn) 。 高等教育管理體制改 革不僅涉及高等教育事業(yè)本身的結(jié)構(gòu) 、 布局 、 發(fā)展戰(zhàn) 略 、 資源配置 、 辦學(xué)規(guī)模 、 效益等重大問題 ， 而且關(guān)系 到中 央 、 地 方 政 府 的 很 多 部 門 、 行 業(yè) 、 單 位 的 管 理 權(quán) 限 、 投資體制 、 利益分配等重大問題 。 對(duì)高等學(xué)校來 說 ， 高等教育管理體制的改革不僅關(guān)系到能否真正面 向社會(huì)依法自主辦學(xué) ， 而且對(duì)于調(diào)整和優(yōu)化辦學(xué)層 次 、 科類 、 專業(yè)結(jié)構(gòu) ， 提高辦學(xué)水平 、 教育質(zhì)量 、 辦學(xué)效 益等都有重要關(guān)系 。 高等教育管理體制中存在的諸多 問題 ， 是當(dāng)時(shí)制約高等教育改革和發(fā)展的 “ 瓶頸 ” 因 素 ， 因而解決這些問題的要求也最迫切 。 三 、 改革的主要方面 高等教育管理體制改革主要包括四個(gè)方面 ： 第一 是要解決部門辦學(xué)體制問題 ， 實(shí)際上是解決 “ 條條 ” 和 “ 塊塊 ” 的關(guān)系 ； 第二是要解決中央與地方的關(guān)系 ， 就 是如何擴(kuò)大省級(jí)政府發(fā)展高等教育的自主權(quán)和決策 權(quán) ； 第三是要理順政府與學(xué)校的關(guān)系 ， 政府和學(xué)校雙 方的責(zé)任和權(quán)利是什么 ， 怎樣將其規(guī)范化 ， 總體講是

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這一階段我們打了三大戰(zhàn)役。 第一大戰(zhàn)役是

中國(guó)高教研究
起來 。 當(dāng)時(shí)確立了 “ 四個(gè)結(jié)合 ” 的工作思路 ： 一是把高 等教育管理體制改革與高校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來 ； 二是把普通高校的體制 、 布局調(diào)整與成人高校的體 制 、 布局調(diào)整結(jié)合起來 ， 統(tǒng)籌高等教育資源 ； 三是把高 等教育管理體制改革與高校內(nèi)部管理體制改革結(jié)合 起來 ； 四是把 “ 條條 ” 與 “ 塊塊 ” 結(jié)合起來 ， 但以 “ 塊塊 ” 為主統(tǒng)籌高等教育管理體制改革 。 個(gè)別有條件的也可 以將高等教育管理體制改革與科技管理體制改革結(jié) 合起來 ， 主要是西北農(nóng)林科技大學(xué)的組建 ， 并入的單 位除高校外 ， 還包括中國(guó)科學(xué)院的研究機(jī)構(gòu)和地方的 研究機(jī)構(gòu) ， 這也可以說是一種試點(diǎn) 、 一種試驗(yàn) 。 當(dāng)年結(jié)合高等教育管理體制改革 ， 在布局結(jié)構(gòu)調(diào) 整當(dāng)中主要做了以下四件大事 ： 第一 ， 高等職業(yè)技術(shù)教育得到大力發(fā)展 。 1997 年 到 1999 年批準(zhǔn)成立了 92 所職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ， 這是新中 國(guó)成立以來的第一批高職院校 ， 高等職業(yè)技術(shù)教育正 逐步為人們所認(rèn)識(shí) 。 第二 ， 將本科 、 高專 、 中師三級(jí)師范教育轉(zhuǎn)變?yōu)楸?科 、 高專兩級(jí)師范教育 。 我們要努力提高國(guó)民素質(zhì) ， 培 養(yǎng)創(chuàng)新性人才 ， 逐步實(shí)現(xiàn)高等教育的大眾化 ， 首先要 把教師問題解決好 。 中等師范畢業(yè)生當(dāng)教師已經(jīng)難以 適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求 ， 所以在大多數(shù)地區(qū)中師 要逐步停辦 ， 資源要重組 。 第 三 ，高 校 在 空 間 、地 域 上 的 布 局 ，重 心 適 當(dāng) 下 移 。 “ 適當(dāng)下移 ” 這種提法是否科學(xué)可以再研究 ， 總的 是講不能把我國(guó)的高校集中在省會(huì)城市 ， 本科院校 、 高職院校要逐步向地級(jí)市州延伸 ， 培養(yǎng)當(dāng)?shù)赜玫蒙?、 留得住的人才 ， 其基本目的是為了更好地為農(nóng)村 、 農(nóng) 業(yè) 、 農(nóng)民服務(wù) ， 為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù) ， 也是為了更 好地適應(yīng)在改革開放中已經(jīng)發(fā)生并還在進(jìn)行中的生 產(chǎn)力布局的重大變化 ［2］228,246-247， 所以我們提出本科院 校在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要逐步向地級(jí)市延伸 ， 即使在西部 地區(qū)的省份 ， 也有相對(duì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市 ， 也應(yīng)注意適當(dāng) 發(fā)展本科院校 。 有些地方不是很發(fā)達(dá) ， 則要在地區(qū)一 級(jí)部署高等職業(yè)院�；蚋叩葘？茖W(xué)校 ， 要按照這樣一 個(gè)思路來進(jìn)行 。 上世紀(jì)末的 3 年時(shí)間 ， 教育部在考核 、 評(píng)議的基礎(chǔ)上大約審批了 50 多所新本科院校 ， 除了 10 多所在省會(huì)城市以外 ， 其他全部在地級(jí)市 ， 約 16 個(gè)省 、 區(qū)的 30 多個(gè)地級(jí)市 （ 州 ） 填補(bǔ)了本科院校的空 白 ， 這對(duì)我國(guó)高等教育面向 21 世紀(jì)的合理布局起到 了重要作用 。 第四 ， 在通過合并調(diào)整組建綜合性大學(xué) 、 多科性 大學(xué)方面下了很大功夫 ， 這有利于高教資源優(yōu)化配 置 ， 有利于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量 ， 有利于新學(xué)科的發(fā)展

1998 年抓住政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī) ， 對(duì)并入國(guó)家經(jīng)貿(mào) 委的 9 個(gè)部委所屬的 91 所普通高校 、72 所成人高校
以及所屬的中專 、 技校進(jìn)行體制調(diào)整 。 可以說這次調(diào) 整是建國(guó)以來體制調(diào)整的最大動(dòng)作之一 。 91 所普通 高校中的 10 所高校實(shí)行中央與地方共建 、 以中央管 理為主 ， 成為教育部的直屬高校 ；81 所學(xué)校也實(shí)行中 央與地方共建 ， 但以地方管理為主 ， 實(shí)際上劃轉(zhuǎn)地方 。 第二大戰(zhàn)役是在 1998 年底 1999 年年初 ， 實(shí)施了對(duì)原 兵器 、 航空 、 航天 、 船舶 、 核工業(yè)總公司等五大軍工總 公司所屬的 25 所普通高校 、34 所成人高校 、232 所中 等專業(yè)學(xué)校 、 技工學(xué)校管理體制的調(diào)整 。 在這次調(diào)整 中當(dāng)時(shí)新組建的國(guó)防科工委留了 7 所普通高校 ， 其余 學(xué)校全部以地方管理為主或劃轉(zhuǎn)地方管理 。 第三大戰(zhàn) 役涉及 49 個(gè)國(guó)務(wù)院部門 （ 單位 ）、161 所普通高校 、97 所成人高校 、271 所中等專業(yè)學(xué)校 、249 所技工學(xué)校 ， 加起來共有 778 所學(xué)校 ， 部門辦學(xué)體制的改革進(jìn)入最 后的攻堅(jiān)階段 ， 數(shù)量最多 ， 任務(wù)最大 。 2000 年 2 月 12 日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā) 《 國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部 門關(guān)于調(diào)整國(guó)務(wù)院部門 （ 單位 ） 所屬學(xué)校管理體制和 布局結(jié)構(gòu)實(shí)施意見的通知 》（ 國(guó)辦發(fā) ［2000］11 號(hào) ），2 月 15 日國(guó)務(wù)院辦公廳召開主管教育的省長(zhǎng) 、 部長(zhǎng)會(huì) 議 ， 李嵐清副總理親自動(dòng)員部署 ， 正式啟動(dòng)實(shí)施 。 中央 部門最多時(shí)有 336 所普通高校 ， 經(jīng)過 “ 三大戰(zhàn)役 ” 的調(diào) 整 ， 國(guó)務(wù)院各部門舉辦和管理的高等學(xué)校只剩下不到

140 所 。 其中 100 所集中在教育部 ， 其他還有十幾個(gè) 部門舉辦不到 40 所的高校 。
經(jīng)過這一系列的調(diào)整 ， 應(yīng)當(dāng)說我國(guó)長(zhǎng)期以來與計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的部門辦學(xué)體制基本上解決 。 劃轉(zhuǎn) 到教育部管理的直屬高校只不過是教育部代表國(guó)務(wù) 院管理這 100 所最具代表性的高校 ， 這不能說是部門 辦學(xué) ， 因?yàn)檫@些都是面向全社會(huì)的高校 ； 真正的部門 辦的學(xué)校只剩下三四十所 ， 并且都是一些特殊部門 ， 如公安部 、 國(guó)家安全部 、 外交部 、 國(guó)家民委 、 國(guó)務(wù)院僑 辦等 。 在我國(guó)特定歷史條件下形成并長(zhǎng)期存在的與計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的部門辦學(xué)體制的基本結(jié)束 ， 是一 項(xiàng)意義深遠(yuǎn) 、 影響深遠(yuǎn)的歷史性重大變革 ， 是構(gòu)建我 國(guó) 21 世紀(jì)高等教育新框架的重大決策 ， 必將在我國(guó) 高等教育發(fā)展史上留下光輝的一頁 。

2． 結(jié)合高等教育管理體制改革 ， 對(duì)于高等教育
布局結(jié)構(gòu)做出了重大調(diào)整 。 在整個(gè)管理體制調(diào)整過程 當(dāng)中 ， 我們不是僅僅看成一個(gè)學(xué)校上收下放 、 這個(gè)部 門到那個(gè)部門的問題 ， 而且還要與布局結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合

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和科研水平的提高 。 發(fā)展綜合性 、 多科性大學(xué)有兩種 形式 ： 一種通過合并調(diào)整來解決問題 ， 一種是通過學(xué) 校自我發(fā)展來解決問題 。 從國(guó)家來看 ， 如果每一個(gè)學(xué) 校都通過學(xué)校自我發(fā)展來解決問題就會(huì)形成前面所 講的大規(guī)模的重復(fù)建設(shè) ， 而且未必在短期之內(nèi)能收到 很好的效果 。 所以我們認(rèn)為這兩種方式中合并調(diào)整是 主要的 ， 雖自我發(fā)展也是一條路 ， 但不應(yīng)當(dāng)成為一種 主要的方式 。 合并調(diào)整很重要的一個(gè)目的就是在我國(guó) 比較快地組建多科性大學(xué)和綜合性大學(xué) 。 1997 年我 國(guó)共有普通高校 1020 所 ， 其中本科院校 603 所 ， 專科 院校 337 所 ， 短期職業(yè)大學(xué) 80 所 ； 國(guó)家教委所 屬 35 所 ， 中央其他部委所屬 310 所 ， 地方所屬 675 所 。 成人 高校 1109 所 。 經(jīng)過合并調(diào)整 ， 到 2001 年 ， 共有普通高 校 1225 所 ， 其中 ， 本科院校 597 所 ， �？圃盒� 628 所 ； 中央部委所屬高校 111 所 ， 其中教育部所屬 72 所 ， 地 方所屬 1114 所 。 成人高校 686 所 。 高校合并過程大致 如下 ：1992 年到 1999 年 ， 一共有 304 所高校合并調(diào) 整為 125 所 。 這 304 所高校里有 228 所是普通高校 ，

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們不想絕對(duì)化 。 這是三個(gè) “ 三 ”， 如果再加第四個(gè) “ 三 ” 的話 ， 那就是各類高校在東部 、 中部和西部要合理布 局 ， 貧窮 、 落后的地區(qū)高等教育也要有一定的布局 。 第二 ， 逐步擴(kuò)大了省級(jí)政府的高等教育決策權(quán)和 管理統(tǒng)籌權(quán) ， 初步形成了中央和省兩級(jí)政府管理 、 以 省級(jí)政府統(tǒng)籌管理為主的新體制 。 關(guān)于中央政府和省 級(jí)政府關(guān)系問題 ， 經(jīng)過醞釀 ，2000 年采取了兩項(xiàng)重大 的改革措施 。 第一是授權(quán)省級(jí)人民政府按一定的程序 和標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)設(shè)置高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校 。 原來高等學(xué)校設(shè) 置權(quán)全部集中在中央 ， 集中在教育部 ， 從 2000 年開 始 ， 按照 《 高等教育法 》 的要求授權(quán)省級(jí)人民政府審批 高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校以及高專層次的學(xué)校 ， 這樣對(duì)于因 地制宜地培養(yǎng)大量生產(chǎn)建設(shè)管理第一線所需要的崗 位型 、 技能型 、 操作型人才會(huì)起到重要作用 。 第二是計(jì) 劃管理體制改革 。 從 2000 年開始 ， 高專層次的招生計(jì) 劃由省級(jí)人民政府制訂 。 這兩項(xiàng)重大改革加大了省級(jí) 人民政府發(fā)展高等教育的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán) ， 對(duì)構(gòu)建面 向 21 世紀(jì)的高等教育管理體制起到了重要作用 。 第三 ， 高校內(nèi)部管理體制改革同步取得了重要進(jìn) 展 。 最突出的是高校后勤社會(huì)化改革 ， 將當(dāng)時(shí)混雜在 一起的管理職能 、 服務(wù)職能 、 經(jīng)營(yíng)職能三者分離 ， 并分 別采取不同的方針 、 辦法進(jìn)行改革 ， 轉(zhuǎn)換機(jī)制 ， 重組資 源 ， 優(yōu)化隊(duì)伍 ，， 提 高 效 率 ， 取 得 了 階 段 性 的 突 破 性 進(jìn) 展 ［2］248-250。 第四 ， 政府與高校關(guān)系的改革 ， 盡管 1998 年頒布 了 《 高等教育法 》， 規(guī)范了政府與高校的關(guān)系 ， 但世紀(jì) 之交這方面的管理體制改革還只是剛剛破題 ， 并沒有 多少實(shí)質(zhì)性舉措 。 長(zhǎng)期以來 ， 我國(guó)高等教育管理體制中形成的政府 權(quán)力過于集中 、 包得過多 、 管得過死的情況 ， 束縛了學(xué) 校自主辦學(xué)的主動(dòng)性和積極性 ， 使學(xué)校實(shí)際上成為附 屬于政府的一個(gè)機(jī)構(gòu) 。 過去我國(guó)高等教育管理體制改 革的幾度 “ 下放 ” 與 “ 上收 ”， 都只是解決學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)關(guān) 系問題 ， 而沒有把改革的重點(diǎn)放在使學(xué)校具有應(yīng)有的 辦學(xué)自主權(quán)上 。 結(jié)果 ， 換來換去 ， 不過是換了一種依附 關(guān)系 ， 至今仍然沿用 “ 屬 ” 這一很不合時(shí)宜的概念 ， 如 部 “ 屬 ” 高校 、 省 “ 屬 ” 高校 ， 等等 。 歷史的經(jīng)驗(yàn)表明 ， 學(xué) 校只有充分享有必要的辦學(xué)自主權(quán) ， 使學(xué)校具有主動(dòng) 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的辦學(xué)活力和自我發(fā)展 、 自我 約束的機(jī)制 ， 才能夠培養(yǎng)出適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義事 業(yè)發(fā)展需要的建設(shè)者 ， 才能實(shí)現(xiàn)在新的歷史條件下我 國(guó)高等教育的科學(xué)發(fā)展 。 在世紀(jì)之交的高等教育管理 體制改革中 ， 政校關(guān)系的改革不是重點(diǎn) ， 只是有所觸 及 ， 因而這應(yīng)當(dāng)成為今后深化高等教育管理體制改革

76 所 是 成 人 高 校 ；125 所 中 有 121 所 是 普 通 高 校 ，4 所為成人高校 。 2000 年到 2001 年 ， 高校合并工作仍
在進(jìn)行 ， 如 ， 在上述 “ 第三大戰(zhàn)役 ” 中形成的教育部直 接管理的 100 所高校合并調(diào)整為 71 所 ， 凈減 29 所 。 在高等教育管理體制與高校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié) 合中主要考慮了四個(gè)布局結(jié)構(gòu)問題 ： 第一 ， 當(dāng)時(shí)在實(shí)際操作中主要考慮了三個(gè) “ 三 ” 或 四個(gè) “ 三 ” 的問題 。 第一個(gè) “ 三 ” 就是學(xué)校的類型應(yīng)當(dāng)多 樣性 ， 以適應(yīng)社會(huì)對(duì)人才需求的多樣性 。 由此高校應(yīng) 有三種類型 ： 一種是所謂的研究型大學(xué)亦即教學(xué)科研 型大學(xué) ， 這應(yīng)當(dāng)是少數(shù) ， 學(xué)校以本科教學(xué)為基礎(chǔ) ， 本科 與研究生教育并重 ； 第二種類型是普通的大學(xué) ， 主要 以本科教育為主 ， 有條件地適當(dāng)擔(dān)負(fù)研究生培養(yǎng)任 務(wù) ； 第三種類型是高等職業(yè)學(xué)校 ， 我國(guó)目前將其政策 界定為高等專科層次 ， 如同美國(guó)的社區(qū)學(xué)院 、 日本的 短期大學(xué)等 ， 這類學(xué)校培養(yǎng)的崗位性 、 技能性 、 操作性 很強(qiáng)的人才是社會(huì)非常需要的 。 這三種不同類型的高 校應(yīng)當(dāng)在我們國(guó)家同時(shí)存在 ， 都應(yīng)當(dāng)科學(xué)定位 ， 各安 其位 ， 辦出特色 ， 辦出水平 ， 培養(yǎng)社會(huì)所需要的多樣化 的人才 。 第二個(gè) “ 三 ”， 一是面向全國(guó)服務(wù) ； 二是面向大 區(qū) 、 面向若干省服務(wù) ； 三是面向當(dāng)?shù)胤⻊?wù) 。 讓這三類服 務(wù)覆蓋的高校在一定歷史時(shí)期之內(nèi)并存也是必要的 。 第三個(gè) “ 三 ” 就是綜合性大學(xué) 、 多科性大學(xué) 、 單科性院 校合乎比例地并存 ， 這也是必要的 。 我們并不主張只 發(fā)展綜合性大學(xué) 、 多科性大學(xué) ， 而完全不要單科性院 校 ， 有些單科性院校培養(yǎng)的人才質(zhì)量也是很高的 ， 我

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2008 20 13 年第 08 12 1 2期
的主攻方向 。 根據(jù) 《 高等教育法 》 相關(guān)規(guī)定 ， 必須著力下功夫正 確處理政府與高校的關(guān)系 ， 真正擴(kuò)大落實(shí)高校辦學(xué)自 主權(quán) ， 落實(shí)高校法人地位 。 要完善高等學(xué)校法人制度 ， 保障高等學(xué)校法人地位 ， 就必須進(jìn)一步科學(xué)界定 、 擴(kuò) 大并落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán) ， 進(jìn)一步擴(kuò)大和正確 規(guī)范高校在招生 、 學(xué)科建設(shè) 、 隊(duì)伍建設(shè) 、 經(jīng)費(fèi)使用 、 國(guó) 際學(xué)術(shù)交流等方面的辦學(xué)自主權(quán) ； 并在校長(zhǎng)任免 、 內(nèi) 部治理結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新 。 建議不 再使用 “ 部屬高校 ”、“ 省屬高校 ” 的概念 ， 而代之以 “ 國(guó) 立大學(xué) ”、“ 省立大學(xué) ” 等 ， 進(jìn)一步凸顯高校的法人地 位 。 規(guī)范和引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展 ， 形成 “ 國(guó)立大 學(xué) ”、“ 省立大學(xué) ” 和 “ 民辦大學(xué) ” 交相輝映的基本辦學(xué) 格局 。 建立政府主導(dǎo)的多元參與機(jī)制 ， 充分發(fā)揮社會(huì) 相關(guān)機(jī)構(gòu)廣泛參與高校辦學(xué)的積極性 。 發(fā)展和規(guī)范高 等教育中介組織 ， 建立多類型的大學(xué)自律組織 。 這項(xiàng) 改革的關(guān)鍵在于能否真正轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)的管理職能 ， 改變政府機(jī)關(guān)相關(guān)機(jī)構(gòu)慣于當(dāng) “ 婆婆 ” 的心態(tài) ， 真正實(shí) 現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)依法行政管理 ， 學(xué)校依法自主辦學(xué) 。 四 、 改革的歷史評(píng)價(jià) 主要在上世紀(jì) 90 年代進(jìn)行的我國(guó)世紀(jì)之交高等 教育管理體制改革 ， 思想解放 ， 目標(biāo)明確 ， 實(shí)事求是 ， 勇于創(chuàng)新 ， 經(jīng)過上下互動(dòng) 、 群策群力 、 艱苦細(xì)致的大量 工作 ， 腳踏實(shí)地地克服了重重困難 ， 化解了一系列矛 盾和可能的風(fēng)險(xiǎn) ， 堅(jiān)定而又平穩(wěn)地在觀念創(chuàng)新 、 制度 創(chuàng)新 、 組織創(chuàng)新中使我國(guó)高等教育管理體制和布局結(jié) 構(gòu)發(fā)生了深刻變化 ， 為新世紀(jì)初高等教育發(fā)展奠定了 新的體制機(jī)制基礎(chǔ) ， 具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn) 實(shí)意義 ， 是我國(guó)高等教育改革發(fā)展史上的光輝篇章 。 正如周遠(yuǎn)清同志所指出的 ：“ 經(jīng)過幾年艱苦的努力 ， 中 國(guó)傳統(tǒng)的高等教育管理體制和高等教育結(jié)構(gòu) 、 布局發(fā) 生了歷史性的變化 ， 實(shí)現(xiàn)了 ‘ 把一個(gè)體制和結(jié)構(gòu) 、 布局 更加合理的高等教育帶入 21 世紀(jì) ’ 的預(yù)定目標(biāo) ， 并為 盡快確立 《 高等教育法 》 規(guī)定的高等教育實(shí)行中央和 省級(jí)人民政府兩級(jí)管理 、 以省級(jí)統(tǒng)籌為主的管理體 制 ， 同時(shí)也為中國(guó)高等教育在 21 世紀(jì)更好地發(fā)展 ， 特 別是為在 21 世紀(jì)培養(yǎng)高素質(zhì) 、 高質(zhì)量的人才創(chuàng)造了 良好的外部環(huán)境 ， 奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ) 。 ” 回顧我國(guó)高 等教育領(lǐng)域進(jìn)行的改革 ， 之所以取得舉世矚目的成
［5］

中國(guó)高教研究
主 。 ”1997 年 ， 黨的十五大提出要 “ 加快高等教育管理 體制改革步伐 ”。 在這幾年間 ， 中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)高等教 育管理體制改革給予了高度重視 。 1996 年 ， 高等教育 管理體制改革座談會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在北戴河召開 ， 李 鵬總理蒞臨會(huì)議 ， 并即席發(fā)表了重要講話 ， 強(qiáng)調(diào)了高 等教育管理體制改革的重要性 ， 分析了改革的現(xiàn)狀 ， 并對(duì)深化改革提出了明確要求 。 李嵐清副總理親自主 抓此項(xiàng)工作 ， 經(jīng)常對(duì)工作的開展進(jìn)行悉心指導(dǎo) ， 給予 大力支持 。 在國(guó)務(wù)院的高度重視下 ， 地方各級(jí)黨委 、 政 府也對(duì)此項(xiàng)工作給予了充分重視 。 在教育系統(tǒng)內(nèi)部 ， 更是把此項(xiàng)工作作為 “ 一把手工程 ”， 主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛 帥 ， 真抓實(shí)干 。 可以說 ， 黨中央 、 國(guó)務(wù)院以及地方各級(jí) 黨委 、 政府為高等教育管理體制改革提供了強(qiáng)有力的 思想保證 、 組織保證 ， 為改革的順利進(jìn)行營(yíng)造了一個(gè) 良好的宏觀環(huán)境和氛圍 。 二是得益于中央 、 省級(jí)各有關(guān)部門的通力合作 、 緊密配合 。 高等教育管理體制改革實(shí)際上是一場(chǎng)深層 次的綜合配套改革 ， 不僅涉及作為辦學(xué)主體的 60 多 個(gè)國(guó)務(wù)院部門 （ 包括總局和專業(yè)總公司 ）， 還涉及計(jì) 劃 、 財(cái)政 、 組織 、 人事 、 編制等領(lǐng)域異常繁瑣的業(yè)務(wù)工 作 ， 涉及省級(jí)政府各有關(guān)部門 。 面對(duì)如此巨大的有相 當(dāng)難度的工作量 ， 所有涉及的部門對(duì)于教育部全部鼎 力支持 ， 密切配合 ， 克服了改革中遇到的無數(shù)困難和 障礙 ， 確保了改革的順利進(jìn)行 。 三是得益于深入細(xì)致的調(diào)查研究 、 周到務(wù)實(shí)的制 度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案設(shè)計(jì) 。 在改革進(jìn)程中始終重視解放 思想 、 統(tǒng) 一 認(rèn) 識(shí) ， 始 終 重 視 化 解 思 想 、 認(rèn) 識(shí) 方 面 的 障 礙 ， 始終重視不同的具體利益的協(xié)調(diào)和妥善解決 ， 再 經(jīng)過認(rèn)真 、 審慎 、 周密的考慮與分析 ， 在具體工作層面 制訂了高度契合實(shí)際的可行性方案 ， 把改革 、 調(diào)整 、 發(fā) 展 、 穩(wěn)定諸方面目標(biāo)比較協(xié)調(diào)地統(tǒng)一到工作部署 、 工 作進(jìn)展的全過程 ， 保證了工作進(jìn)程的順利進(jìn)展和改革 目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn) 。 四是得益于所有參與這項(xiàng)浩大工程的機(jī)關(guān) 、 院校 干部的攜手并肩 、 共同努力 。 高等教育管理體制改革 因?yàn)槠湟饬x重大 ， 涉及面廣 ， 牽一發(fā)而動(dòng)全身 ， 對(duì)參與 此項(xiàng)工作的每個(gè)機(jī)關(guān)干部和高校的教職員工都提出 了異常嚴(yán)峻的考驗(yàn) 。 當(dāng)事者不僅要胸懷大局 ， 把握全 局 ， 還要細(xì)致入微 ， 明察秋毫 。 每所學(xué)校有每所學(xué)校的 特點(diǎn)和難點(diǎn) ， 所以需要在具體工作中對(duì)學(xué)校一所一所 地熟悉 、 了解 、 論證 ， 工作量之大超出想象 。 所有參與 其中的干部都是憑著高度的責(zé)任感 、 事業(yè)心 ， 滿腔熱 忱地 共 同 努 力 ， 辛 勤 工 作 ， 不 懈 奮 斗 ， 才 克 服 重 重 困 難 ， 完成了這一看似不可能完成的任務(wù) 。

就 ， 主要得益于以下四個(gè)方面 ： 一是得益于領(lǐng)導(dǎo)的高度重視 。 1995 年 ， 時(shí)任總理 李鵬同志在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中明確指出 ：“ 高等 教育實(shí)行中央和省級(jí)政府兩級(jí)辦學(xué) 、 兩級(jí)管理的體 制 ， 通過調(diào)整 、 改革和聯(lián)合共建 ， 逐步過渡到以省級(jí)為

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中國(guó)高教研究
當(dāng)然 ， 回顧 90 年代的高教管理體制改革 ， 也還存 在著某些方面認(rèn)識(shí)不到位 、 不全面 ， 某些工作帶有盲 目性和 “ 一刀切 ” 等問題 。 較為突出的是合并高校問 題 ， 個(gè)別高校合并之后規(guī)模太大 ， 導(dǎo)致管理難度加大 ， 事實(shí)上也影響了辦學(xué)質(zhì)量 。 還有一些高校合并后的后 續(xù)工作不夠配套 、 不夠到位 、 不夠細(xì)致 、 不夠堅(jiān)決 ， 導(dǎo) 致一些遺留問題長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的解決 。 另一個(gè)問題 是 ， 在破除部門辦學(xué)體制之后 ， 原部門管理的一批高 等學(xué)校與企業(yè) 、 行業(yè)的聯(lián)系減弱了 。 原有各業(yè)務(wù)部門 管理與自己業(yè)務(wù)對(duì)口的院校和專業(yè) ， 使學(xué)校和對(duì)口的 科研單位 、 生產(chǎn)部門直接掛鉤 ， 容易實(shí)現(xiàn)教學(xué)與科研 、 生產(chǎn)的密切結(jié)合 ， 有利于促進(jìn)教學(xué)接近生產(chǎn)的實(shí)際 ， 也利于安排學(xué)生的教學(xué)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn) 。 但高校統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)地 方后 ， 雖然也采取了一些措施 ， 但這批高校與企業(yè)行 業(yè)的聯(lián)系還是有較大弱化 。 學(xué)生的實(shí)習(xí)難以安排 ， 科 研工作與企業(yè)需求較過去有較多的脫節(jié) ， 許多科研工 作不是為了解決企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)問題 ， 而是單純地為了 發(fā)表 SCI 論文 。 特別是與行業(yè)聯(lián)系緊密 、 也迫切需要 行業(yè)指導(dǎo)的高職院校 ， 改革之后在行業(yè)指導(dǎo)方面受到 了比較大的削弱 ， 并且在當(dāng)時(shí)的條件下沒有采取有效 措施對(duì)此進(jìn)行彌補(bǔ) ， 給高職院校的發(fā)展帶來了一定隱 患 。 再一個(gè)問題是 ， 趨同性的重復(fù)建設(shè)并沒有因?yàn)楦?革部門辦學(xué)體制而得到根治 ， 實(shí)際上這一問題繼續(xù)以 新的條件 、 新的形式存在 ， 甚至有的更為膨脹 。 最后 ， 解決了 “ 條塊分割 ” 的管理體制并不意味著可以形成
2004:96.
參考文獻(xiàn)

2008 2013 年第 1 12 08 2期
“ 塊塊分割 ” 的管理體制 ， 如何切實(shí)防止和解決好新形 勢(shì)下新形式的 “ 分割 ”， 值得進(jìn)一步關(guān)注和重視 。 當(dāng)然 ， 這些問題的出現(xiàn)還有著其他一些復(fù)雜的原因和背景 ， 但與當(dāng)時(shí)高等教育管理體制改革的不完善 、 實(shí)施存有 偏差也有一定的關(guān)系 。 至于由原來的主要以大區(qū)布局 高等學(xué)校 （ 特別是一大批所謂 “ 國(guó)家隊(duì) ” 的高等學(xué)校 ） 轉(zhuǎn)變到基本上以省 （ 市 、 區(qū) ） 布局高等學(xué)校所帶來的各 種矛盾和問題 ， 解決起來會(huì)有一個(gè)歷史過程 ； 即使在 將來 ， 高等教育資源是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)均衡分布于各個(gè)省 （ 市 、 區(qū) ）， 顯然也需要一個(gè)探索的過程 。 上世紀(jì) 90 年代進(jìn)行的高等教育管理體制改革取 得了巨大的成就 ， 但這項(xiàng)改革還沒有完成 。 改革需要 深化 ， 改革永無止境 。 （ 紀(jì) 寶 成 ， 中國(guó) 人 民 大 學(xué) 教 授 ， 北京

100872）

［1 ］ 李嵐 清 ． 李嵐 清 教育 訪談錄 ［M ］． 北京 : 人 民 教育出 版 社 , ［2 ］ 紀(jì) 寶 成 . 世紀(jì) 之 交 的中國(guó)高等教育 — —— 規(guī)劃 、 體制 與 發(fā)展 ［M ］. 北京 : 高等教育出 版 社 ,2003. ［3 ］ 郝維謙 , 龍正 中 ． 高等教育 史 ［M ］． �？� : 海南 出 版 社 ,2000:85. ［4 ］ 李 剛 ．大 學(xué) 的 終 結(jié) — —— 1950 年代初 期 的 “ 院系 調(diào)整 ”［J ］． 中國(guó)改革 ,2003(08)． ［5 ］ 周遠(yuǎn)清 . 周遠(yuǎn)清 教育 文 集 ( 二 ) ［M ］． 北京 : 高等教育出 版 社 ,

2008:664.

Review on the Reform of China ’s Higher Education Management Scheme at the Turn of the Century
Ji Baocheng
（Renmin University of China, Beijing 100872 ）

Abstract: In the 1990s, China ’s higher education management scheme underwent comprehensive and profound reforms, which basically settled the issues brought by fragmented and overlapped macro regulation of higher education. The reforms transform the former higher education architecture that ministries and commissions run universities, and lay foundations for a new management scheme, in which the central and provincial governments are both regulators but priority is given to the provincial government. China ’s higher education management scheme and layout are tremendously changed. And a macro structure of higher education that adapts to China ’s socialist market economy, as well as a new framework of higher education management are thus formed, paving way for the development of higher education in the 21st century. Key words: higher education management scheme; fragmented and overlapped regulation; ministries and commissions running universities; structure adjustment

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  本文關(guān)鍵詞：世紀(jì)之交中國(guó)高等教育管理體制改革的歷史回顧，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。