本文關鍵詞：高等教育全面深化改革需要對高等教育改革進行改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

張應強：高等教育全面深化改革需要對高等教育改革進行改革

2015-01-14

張應強

摘 要：高等教育全面深化改革不同于以往任何一次高等教育改革，首要任務是對高等教育改革進行改革。一是要摒棄“打補丁式改革”，做好高等教育全面深化改革頂層設計。政府要轉變思維觀念，將高等教育改革納入法制化軌道，同時營造高等教育市場競爭的環(huán)境和條件，真正把高校建設成為面向社會依法自主辦學的獨立法人實體。二是要需要突破高等教育雙重體制，讓市場機制在高等教育改革發(fā)展中起決定性作用。三是要避免對“中國特色”和“中國國情”的濫用，切實推進現(xiàn)代大學制度建設。

關鍵詞：高等教育改革；全面深化改革；市場機制；現(xiàn)代大學制度

　　從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布開始，我國高等教育已經(jīng)持續(xù)了近30年改革發(fā)展歷程，高等教育改革成為主旋律。目前，我國高等教育正在以十八屆三中全會關于全面深化改革的精神為指導，按照三中全會的部署和要求，深化高等教育領域綜合改革。

　　高等教育綜合改革是在我國高等教育改革進入深水區(qū)和攻堅期的形勢下，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展對高等教育的需求和影響，對高等教育全面深化改革所做的全局性和基礎性改革設計。為此，需要用全局意識和全球視野來認識改革，用系統(tǒng)思維、普遍聯(lián)系的觀點來做好改革頂層設計，更需要打破常規(guī)，對高等教育改革進行改革。

　　一、摒棄“打補丁式改革”，做好高等教育全面深化改革頂層設計

　　改革開放以來30余年的高等教育改革，主要采取“打補丁”的方式，即在保持原有高等教育理念和高等教育體制機制框架的前提下，針對現(xiàn)實高等教育中出現(xiàn)的問題進行查漏補漏；或者根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對高等教育的新要求，增加一些新成分和新做法。如畢業(yè)生就業(yè)制度改革、高校招生并軌制度改革、高等教育成本分擔制度改革、高等教育體制改革與結構調整、面向21世紀高校教學內容和課程體系改革、實施大學生文化素質教育、推進高等教育大眾化、開展世界一流大學建設、實施高等教育質量工程，等等。此外，還有一些高等教育專門領域的改革，如民辦高等教育改革、高等職業(yè)教育改革等。上述高等教育改革主要是問題導向型的分項改革，針對形勢的變化和社會需要的變化，以及高等教育系統(tǒng)內部的局部問題，進行“打補丁”式的改革，以解決高等教育中存在的問題，增強高等教育的社會適應性，沒有涉及高等教育理念和現(xiàn)代大學制度的革命性突破。目前，這種“打補丁”式改革已經(jīng)難以解決高等教育改革發(fā)展中的瓶頸問題，需要進行高等教育全面深化改革�！叭嫔罨母铩笔且粋�整體，不能簡單看作“全面改革”和“深化改革”兩個部分的相加，而是高等教育理念、體制機制甚至高等教育體系的重建和系統(tǒng)重裝。

　　十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。按照十八屆三中全會精神理解高等教育全面深化改革，就是要完善和發(fā)展中國特色高等教育制度和體系，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開展高等教育綜合改革的總體設計。總體設計高等教育、全面深化改革需要解決兩個主要問題：一是政府在高等教育全面深化改革中的角色和責任問題；二是要努力把高校建設成為面向社會依法自主辦學的獨立法人實體。

　　關于政府在高等教育全面深化改革中的角色和責任問題。對于后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家來說，高等教育改革往往采取自上而下的方式進行，政府往往是改革的設計者、領導者和推動者。我國的歷次高等教育改革都是由政府部門發(fā)動、推動和實施的。如20世紀末開展的高等教育體制改革和結構調整（院校合并和劃轉）、高等教育重點建設工程（“211工程”“985工程”）、高等教育大眾化等等，都是由中央政府教育部門主導實施的。目前即將實施的新建地方高校轉型發(fā)展改革也沿襲了這一思路。由政府部門發(fā)動、推動和實施高等教育改革，符合我國國情和高等教育管理傳統(tǒng)，也的確在不少方面體現(xiàn)出其固有優(yōu)勢。但是，高等教育全面深化改革必須充分體現(xiàn)“全面深化改革”的意義，摒棄長期以來奉行的“打補丁”式改革思維，對高等教育改革進行改革。

　　首先，必須將高等教育改革納入法制化軌道，建立高等教育改革的約束機制和問責機制。高等教育改革不一定都是成功的，高等教育改革的成效和后果需要接受實踐檢驗。當改革不能達到預期目標，甚至出現(xiàn)嚴重失誤時，必須要有相應的責任追究機制對高等教育改革實行責任追究和問責。只有建立了相應的改革責任追究機制，才能使政府在設計改革、領導改革、推動改革時做到科學決策和民主決策，以增強改革的科學性，減少隨意性和主觀臆斷。為此，政府要自覺將高等教育改革納入法制化軌道，保證高等教育改革的合法性。特別是政府在設計、實施和推進涉及全局、影響深遠的高等教育改革時，更應該利用政府在領導和管理公共事務時所形成的權威以及自身在政策和信息方面的優(yōu)勢，將高等教育重大改革納入法制化軌道，使政府依法行政，依法改革。在改革過程中要主動用法律來約束和規(guī)范中央政府自身的高等教育改革行為和決策行為，而不是只約束高校、約束地方政府而不約束自己。這就是說，中央政府主導和設計的高等教育改革也應該在法律框架內，接受法律的約束和規(guī)范，特別是要接受法律問責和社會監(jiān)督，承擔改革失敗或達不到改革發(fā)展預期目標的法律后果。這是市場經(jīng)濟條件下政府改革和高等教育改革的必然趨勢。

　　其次，政府領導和推進高等教育全面深化改革，不是政府操縱、把控整個改革進程。政府應該以公共事務組織者的身份，以服務性思維，利用政府自身優(yōu)勢，營造高等教育市場競爭的環(huán)境和條件，一方面為高校松綁，另一方面幫助高校提高自我約束能力和水平，真正把高校建設成為面向社會依法自主辦學的獨立法人實體。而不是改革一次，政府的控制就強化一次。為此，政府需要以壯士斷腕的勇氣和為改革大計著想的勇氣，而不是出于政府私利和既得利益來設計和推進高等教育改革。也就是說要全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，讓市場競爭機制進入高等教育領域，最大限度地減少對高校辦學活動的干預；對那些的確要保留的行政審批事項，必須依法管理、規(guī)范管理、提高管理效率。更為重要的是政府要領導重新設計一種具有法律性質的高等教育制度和現(xiàn)代大學制度，不僅要約束高等教育的各利益相關者，也要約束政府自己的行為。

　　關于把高等學校建設成為面向社會依法自主辦學的獨立法人實體問題。十八屆三中全會指出：要加快事業(yè)單位分類改革，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化；創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別；深入推進管辦評分離，完善學校內部治理結構。要推進這些改革，我們必須在思想觀念上確立大學自治的理念，在法律和大學章程上確立高校面向社會依法自主辦學的獨立法人實體地位，使高校依法面向市場、面向社會自主辦學，參與市場競爭，自主接受市場檢驗，從而改變目前高校隸屬于政府部門或者作為政府延伸部門的狀況。

　　我國高校與西方國家高校具有性質上的重大差異。在西方國家，無論是公立高校還是私立高校，都是面向社會、面向市場依法自主辦學的獨立法人實體。高校對自己的辦學行為負責，在市場競爭中通過市場機制獲得辦學和發(fā)展資源，辦學績效和教育質量接受市場檢驗。特別是政府和高校享有同等法律地位，不存在領導與被領導、管理與被管理的關系；政府資源只是高校辦學資源的來源之一，政府利用資源分配對高校實施影響也必須利用市場競爭機制，由此形成了一種多主體、多中心的高等教育治理體系。而我國高校由于特殊的辦學體制和管理傳統(tǒng)，高校辦學權來自政府授權，要經(jīng)過政府的“授權審批”才能開展辦學活動，政府掌控著高校的辦學資源和資源分配權。高校實際上是接受政府委托和授權，作為政府的“被委托人”和“代理人”來開展教育活動和辦學活動的。

目前，我國仍然采用的是“擴大和落實高校辦學自主權”的提法，這一提法與西方國家的大學自治理念是有本質差異的。早在1979年，時任復旦大學校長蘇步青等高校領導，就發(fā)出了“給大學一點自主權”的呼吁�！按髮W自主權”呼吁了30多年，每一個時期的重要教育政策文件也都把擴大高校自主權作為重要內容，各級政府也的確下放了一些辦學自主權，但在實際運行中總是陷入“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈中。政府部門困惑，認為已經(jīng)下放了不少自主權，但高校自我約束能力不夠，下放自主權越多，高校的辦學行為越難以控制和規(guī)范；而高�？偸歉杏X政府下放自主權不夠，辦學自主權太少。形成這種相互矛盾甚至相互指責的根本原因在于：一方面全社會在思想觀念上沒有形成大學自治的理念，在法律和大學章程上沒有確立高校是面向社會依法自主辦學的獨立法人實體地位；另一方面，政府和高校在法律地位上處于嚴重不對等狀態(tài)，政府對賦予高校哪些辦學自主權、多大辦學自主權具有決定性作用。而且沒有法律來約束政府的亂作為、不作為和越位現(xiàn)象，政府也不承擔高等教育改革決策失誤的法律后果，或者把后果轉嫁給高校——由政府對高校進行責任追究和問責。與此同時，由于沒有建立起來源于市場競爭的自我約束機制，高校在獲得一些辦學自主權后，投機辦學、“報復性”地使用辦學自主權的現(xiàn)象非常普遍。正如教育部部長袁貴仁所說，，“當前，教育工作還存在不少問題，……原因有很多，究其根本，……在教育管理部門，在于我們的管理理念落后、管理體制落后，以及由此帶來的管理方式落后、管理能力落后�！�

要改變這種狀況，必須按照十八屆三中全會的精神，著手開展高等教育全面深化改革，促進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。需要參照國際慣例，把政府管理高等教育和大學自主辦學都納入法制化軌道，明確高校是面向社會依法自主辦學的獨立法人實體，處理好“管教育”和“辦大學”的關系，實現(xiàn)“政府宏觀管理，高校自主辦學，社會廣泛參與”的高等教育治理格局。政府要從建設高等教育強國的大局出發(fā)，確立從高等教育管理走向高等教育治理的現(xiàn)代政府理念，改變政府獨大，大包大攬，不計改革成本，缺乏責任追究意識的慣性思維，從改革政府自身開始，主動下放權力和歸還權力，朝著把高校建設成為面向社會依法自主辦學的獨立法人實體的目標而努力。

　　二、突破高等教育雙重體制，讓市場機制在高等教育改革中發(fā)揮決定性作用

　　1992年之后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國開始在長期實行政府計劃體制的高等教育領域逐步引進市場機制，由此形成了當前高等教育領域中的雙重體制。即在高等教育管理和資源配置方式上既有行政體制又有市場體制，行政機制和市場機制都在發(fā)揮作用。目前，由于長期以來形成的高等教育高度集權管理的傳統(tǒng)慣性，政府主導的行政體制和行政性資源配置方式仍占據(jù)主導地位，而且政府實際上也決定著在高等教育領域是否推行市場競爭機制，以及在哪些領域、在多大程度上推行市場機制，高等教育實際上仍然是行政機制在發(fā)揮主導作用。

　　這種雙重體制的形成有著深刻的歷史原因和現(xiàn)實原因。在我國，教育從來都是國家和政府管控的重要領域，而且在幾千年的封建專制社會，我國從來就沒有解決好社會自治組織和中間組織的發(fā)育和建構問題。學在官府，以吏為師；科舉制度將教育制度和官僚制度神奇地結合起來；書院自由講學制度最終淪為科舉考試制度的附庸；近現(xiàn)代高等教育思想和制度體系孕育在“師夷長技以制夷”的特殊背景和環(huán)境中；私立大學在1949年后徹底消失；等等。今天，社會主義現(xiàn)代化建設必須在強大政府的堅強領導和推動下才能實現(xiàn)趕超。這種歷史和現(xiàn)實的原因，促使我國建立了一種高度集權的高等教育管理體制，政府既管高等教育又辦大學，并形成了統(tǒng)一的入學考試制度、統(tǒng)一的國家學位、統(tǒng)一的質量標準、統(tǒng)一的評價體系、統(tǒng)一的改革政策。以致1992年之后的社會主義市場經(jīng)濟改革，在高等教育領域不僅推進緩慢，而且所涉及的具體方面極為有限（如收費上學和畢業(yè)生自主擇業(yè)），其他方面的市場化改革基本沒有實質性進展。

　　雙重體制和雙重機制對高等教育改革發(fā)展產(chǎn)生了嚴重負面影響，甚至可能比單一的行政機制對高等教育的負面影響更大。如前所述，在高等教育雙重體制中，政府享有是否引進市場競爭機制以及在哪些領域或多大程度上引進市場競爭機制的決定權，這實際上并沒有對政府分權和限制政府權力，而是增強了政府高等教育管理的自由裁量權。就大學辦學而言，“大學在雙重體制中辦學，極易滋長辦學投機行為——既想規(guī)避市場風險又要同時獲得市場配置和政府配置資源的好處。這就給大學領域違背辦學規(guī)律的行為甚至權力尋租行為提供了制度空間，導致大學競爭成為非完全市場競爭，嚴重的就會出現(xiàn)大學競爭異化，從而使大學競爭成為脫離辦學質量的無序競爭甚至不公平競爭。”由于政府管得過多、統(tǒng)得過死，高等教育多樣化和高等學校辦學特色就成為一個說起來重要但卻進展不大的問題。“高校準確定位為什么這么難”的體制性根源，在于政府統(tǒng)一管理這只“看得見的手”代替了市場競爭機制那只“看不見的手”。在當前建設世界一流大學過程中，我們試圖建立的除了世界一流水平的大學之外，還想建立一些榜樣大學和示范性大學，以此作為所有大學的標桿，讓所有大學向榜樣大學學習和看齊。政府希望建立高等教育質量國家標準，且不說建立起這種國家標準難度極大，即使勉強建立了高等教育質量國家標準，它也必然會將我國大學引向高度統(tǒng)一化而喪失辦學特色和人才培養(yǎng)特色。這仍然是一種政府本位而不是市場本位的思維，仍然會通過統(tǒng)一的質量標準進行統(tǒng)一的質量評價，對大學辦學進行統(tǒng)一規(guī)范和約束，從而將大學辦學自主權最終控制在政府手中。

　　十八屆三中全會提出，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這雖然是針對經(jīng)濟領域全面深化改革而言的，但對高等教育全面深化改革同樣具有重要指導意義。市場經(jīng)濟的精髓，在于市場主體的自主權、市場調節(jié)機制和資源的市場配置，但是這些方面在高等教育領域極少得到體現(xiàn)。高等教育全面深化改革，必須突破高等教育雙重體制。首先是政府職能轉變。“政府是社會治理的重要主體，在‘管辦評分離’中，政府管理的改革是前提、基礎。推進政府管理改革，核心要義是加快轉變職能，進一步簡政放權，同時督促基層和學校把權接住、管好，確保放而不亂。”為此，政府必須退出高等教育具體領域和具體事務，處理好政府和市場的關系，強化高等教育市場競爭機制，使市場競爭機制在高等教育資源配置中起決定性作用。著力解決高等教育市場體系不完善、非完全競爭以及政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。其次，政府要為高等教育改革發(fā)展營造公平競爭的市場競爭環(huán)境。市場競爭環(huán)境對高等教育市場競爭的重要性是不言而喻的。西方發(fā)達國家高等教育的發(fā)展壯大以及形成的合理院校結構體系的經(jīng)驗一再表明，競爭導致高等教育多樣化，競爭促使大學準確定位并在自身辦學類型和層次上辦出特色、辦出水平，競爭帶來辦學壓力、強化大學發(fā)展動力和增強辦學活力，競爭增強了大學的社會適應性和市場反應能力，競爭也使民眾采取“用腳投票”的方式來評價和檢驗大學的辦學質量。在目前我國高等教育改革發(fā)展中，唯有政府才能堪當營造高等教育市場競爭環(huán)境的大任。

　　只有這樣，才能改變高校對政府依賴過多，政府對高校過度干預，高校與社會的關系僵硬，對社會需要和市場變化反應不及時、適應能力不強等問題；才能真正適應市場經(jīng)濟環(huán)境的需要和變化，形成對市場和社會需要的靈敏反應機制和應對機制；才能實現(xiàn)從面向政府辦學到面向社會和市場辦學的轉變，從高校辦學質量的政府評價向社會評價和市場評價的轉變；才能真正體現(xiàn)高等教育全面深化改革的思想，與國際高等教育改革發(fā)展趨勢相契合。

　　三、避免對“中國特色”“中國國情”的濫用，切實推進現(xiàn)代大學制度建設

　　高等教育全面深化改革，目標是要完善和發(fā)展中國特色高等教育制度體系，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化�，F(xiàn)在濫用“中國國情”和“中國特色”的情況非常普遍。既得利益者用它來維系自身利益不受損害；改革者因為它喪失改革信心和方向，模糊該領域的普遍通則；人民群眾覺得無能為力，順從忍受舊體制和舊的利益格局。濫用這兩個概念已經(jīng)成為維系舊格局的思想理論基礎，成為全面深化改革的主要思想障礙。在高等教育改革領域，我們強調要建設中國特色現(xiàn)代大學制度，但在現(xiàn)實中卻出現(xiàn)把“中國特色”“中國國情”凌駕于現(xiàn)代大學制度的全球共識和普遍規(guī)則之上的現(xiàn)象。目前,高等教育國際化正在使各國高等教育超越地域限制和意識形態(tài)壁壘，全球互聯(lián)網(wǎng)正在使大學理念和大學制度具有高度一致性，大學成為日益具有全球性和共性規(guī)則的組織。大學模式和大學制度的相互借鑒和影響，是一種與時代相適應的現(xiàn)代大學模式和大學制度在全球流動和擴展過程。當然，大學制度同時又是一國對自身高等教育體系和大學系統(tǒng)所做的一種制度安排，因而與國家的政治制度、行政體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)高度相關，大學制度因此表現(xiàn)出鮮明的國別特色和多樣性特點。但是，大學制度的國別特色只是體現(xiàn)現(xiàn)代大學制度基本思想和框架基礎上的國別特色。脫離現(xiàn)代大學制度的前提和框架討論國別特色，是沒有意義的。在這種背景下，如果我們過分強調現(xiàn)代大學制度的“中國特色”，必定會淡化普遍規(guī)則，必定會使現(xiàn)代大學制度建設裹足不前，從而喪失現(xiàn)代大學制度的普適性。

　　毫無疑問，高等教育全面深化改革，建設中國特色現(xiàn)代大學制度，必須尊重國情、尊重傳統(tǒng)。但是，尊重國情、尊重傳統(tǒng)，是為了更好地推進高等教育改革，科學地選擇改革途徑和方法，確定改革的深度、廣度和力度。在高等教育全面深化改革中，有時必須要順應傳統(tǒng)，但順應傳統(tǒng)只是一種改革策略，而不是看到傳統(tǒng)的強大力量而不去改革。同時，我們也要認識到傳統(tǒng)也是變化的，只不過其變化的幅度小和速度慢，以致我們在有限的時間里，甚至我們這一代人都感覺不到傳統(tǒng)的變化。但是，從歷史發(fā)展來看，從大跨度時間來看，傳統(tǒng)也是在不斷變化的。如果把傳統(tǒng)看作是社會和文化的核心，那么，我們所說的社會進步、文化發(fā)展，實質上就是傳統(tǒng)的變革和進步。在高等教育改革中尊重高等教育傳統(tǒng)，不能成為阻礙高等教育創(chuàng)新的理由。尊重高等教育傳統(tǒng)的目的，是為了更好地開展高等教育創(chuàng)新，是在改革和創(chuàng)新的前提下尊重傳統(tǒng)、尊重國情，而不是相反。美國高等教育體系的建立和大學的崛起，深受當時世界上最先進的德國大學制度和模式的影響，它將先進的德國大學模式和美國國情，以及從英國大學中延續(xù)而來的大學傳統(tǒng)有機結合起來，實現(xiàn)了高等教育理念創(chuàng)新和現(xiàn)代大學制度創(chuàng)新，形成了美國高等教育和大學的傳統(tǒng)，進而影響了全球高等教育和世界大學的發(fā)展，對現(xiàn)代大學制度建設做出了巨大貢獻。

　　中國特色社會主義，是馬克思主義中國化偉大實踐的理論結晶，是我國改革開放30多年取得的重大理論成果,是我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的思想理論武器。但是，中國特色社會主義是改革和開放的產(chǎn)物，沒有改革開放，就不可能有中國特色社會主義理論和實踐。在改革開放中形成的中國特色社會主義理論，絕對不能成為阻礙全面深化改革開放的理論和思想基礎，否則就喪失了中國特色社會主義理論的創(chuàng)新思維品性。

　　改革要考慮國情，需要根據(jù)國情來進行改革。但是，在有些領域或方面，有時候改革就是要改變國情。所謂國情，無非就是國家的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)�；\統(tǒng)地強調國情，會阻礙具體領域的改革。在不同領域強調的國情，內涵是具體的但又是有差異的，所針對的問題也是不一樣的。在政治、經(jīng)濟、文化和教育領域，所強調的國情是不一樣的，所實施的改革，其難度也是不一樣的。在政治改革領域，可能需要更加強調國情、尊重國情；而在經(jīng)濟改革領域和教育改革領域，可能更需要遵從共同的經(jīng)濟規(guī)律、教育規(guī)律和普遍規(guī)則。如果強調國情在前，改革在后，就不會有實踐是檢驗真理的唯一標準的討論所帶來思想解放，就不會有1992年的“南巡講話”，也就不會有社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。在高等教育領域，我國國情的具體表現(xiàn)是：政府辦學、高度集權管理、大學行政化運行；在教育文化和傳統(tǒng)方面，我們是集權文化、關系社會和官本位文化。如果只是根據(jù)國情和傳統(tǒng)來設計高等教育改革發(fā)展路線圖，高等教育改革就會裹足不前，舉步維艱。

　　高等教育改革發(fā)展是有共同規(guī)律的，現(xiàn)代大學制度是具有普適性的，高等教育是有共同價值內涵的。大學以追求真理為目標，為增進人類福祉作貢獻，追求學術自由、大學自治、學者治校。高等教育是解放人和完善人的，而不是用技術和實利來束縛人和限制人的；教育的最終目的是追求人的自由全面發(fā)展，達臻自由個性，提高人的生命質量。因此，高等教育要全面深化改革，建設現(xiàn)代大學制度，還必須堅持以人為本，以人的發(fā)展為本；必須遵循高等教育的普遍規(guī)律，尊重現(xiàn)代大學制度的普適性。

（張應強，華中科技大學教育科學研究院院長、教授，湖北武漢　430074）

（原文刊載于《中國高教研究》2014年第10期）

  本文關鍵詞：高等教育全面深化改革需要對高等教育改革進行改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。