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倫理管理化:西方行政倫理的實(shí)踐訴求

敗行為,美國國際城市聯(lián)合會通過了 行政人員倫理法規(guī)%,1958年,國會制定了旨在約束 所有政府雇員,包括官員 的 政府工作人員倫理準(zhǔn)則%;1978年眾議院與參議院通過了 美國政府倫理法%,完成了美國行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容;1989年布什簽署了 美國政府官員及雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則%,這一政府倫理改革法規(guī)向公職人員提出了更加嚴(yán)格的倫理標(biāo)準(zhǔn);1992年美國又頒布了內(nèi)容更為詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的 美國行政部門工作人員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)%。這樣,通過歷屆政府的不斷完善,形成了既有公務(wù)員倫理基本法又有具體的公務(wù)員道德法與道德準(zhǔn)則的完整的法律體系。從法律制度的內(nèi)容來看,針對政府行政實(shí)踐中存在的不同問題,制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范其行為,成為西方行政倫理制度化的又一途徑。這種專項(xiàng)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,制定 陽光法案 。財產(chǎn)申報是預(yù)防與克服政府公職人員腐敗行為的一件利器,因而,西方眾多國家都將其列入公務(wù)人員的義務(wù),制定了各自的 財產(chǎn)申報法 ,即所謂的 陽光法案 。法國的 政治家財產(chǎn)透明法%即是將財產(chǎn)申報列入法制框架之中的典型代表。第二,擺脫 利益沖突 。在政府公務(wù)人員的行政行為中,為了有效地讓公務(wù)人員公平公正地行使手中的權(quán)力,擺脫利益沖突關(guān)系就成為人們思考的主題,并將利益沖突這一困境的解圍訴求于法律途徑。加拿大通過制定 利益沖突章程%約束公務(wù)人員行為,為公務(wù)人員成功地擺脫利益沖突提供了一條制度途徑。第三,預(yù)防腐敗行為。腐敗行為在每一個國家都難以避免,甚至有些國家公務(wù)人員的貪污腐敗就是一種生活方式,因而,各國都把預(yù)防腐敗列入規(guī)范公務(wù)人員倫理行為的重中之重。如,美國制定 涉外反行賄法案%,德國出臺 反賄賂法%,日本執(zhí)行 政治資金調(diào)整法%,法國實(shí)施 防腐化法%,新加坡頒布 防止貪污賄賂法%。這樣,通過公務(wù)人員的倫理法律制度的約束,有效遏制了其公務(wù)行為中貪污腐敗現(xiàn)象。

西方政府行政倫理建設(shè)的這一立法趨勢,誠如庫珀對美國的行政倫理立法的評價: 一旦發(fā)現(xiàn)倫理越軌行為,美國人最典型的反應(yīng)是:采取新的立法、制定新的規(guī)則或頒布新的制度&&對公務(wù)員個人進(jìn)行控制,這些控制因素是來源于公務(wù)員自身之外的 [3]122

含義:一方面,面對公務(wù)人員行政倫理失范困境,西方國家首先訴求外在的他律約束,即通過立法尋求

剛性的制度機(jī)制來公平公正地行使公共權(quán)力;另一方面,立法制度設(shè)計(jì)的另一目標(biāo)是以預(yù)防為主,即將潛在的、可能的行政倫理失范遏制在萌芽狀態(tài)。學(xué)者曾峻的言說也佐證了這一層含義: 從西方國家行政倫理法制建設(shè)可以看出,有關(guān)法律法規(guī)的著重點(diǎn)不是在強(qiáng)調(diào)對違反行政倫理人員的懲罰上,而是側(cè)重于杜絕公共雇員利用官職來牟取私利的任何可能性,在其發(fā)生之前阻止罪惡的產(chǎn)生,針對的

[4]

是潛在和可能的損害 �？梢�,行政倫理建設(shè)的立法導(dǎo)向成為西方預(yù)防與擺脫公務(wù)人員行政倫理失范的慣性思維。

二、西方行政倫理建設(shè)的組織化路徑

組織化路徑是西方行政倫理建設(shè)的又一個特征。在論及行政倫理越軌行為時,庫珀認(rèn)為美國人對倫理越軌的反應(yīng)除了采取新的立法、制定新的規(guī)則或頒布新的制度之外,便是訴求組織機(jī)構(gòu),即 重新安排組織構(gòu)成或建立新的組織以更為嚴(yán)格

[3]122

地監(jiān)管下屬組織 。其實(shí),西方行政倫理建設(shè)是一個系統(tǒng)的復(fù)雜的過程,從倫理制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施與監(jiān)督都離不開組織機(jī)構(gòu)的管理�？疾煳鞣絿业男姓䝼惱斫ㄔO(shè)的現(xiàn)狀,我們也可以看到大多數(shù)的西方國家都擁有一套自上而下的政府倫理管理機(jī)構(gòu)。通過縱向與橫向的組織結(jié)構(gòu)的合理安排,制度化的外在他律是公務(wù)員實(shí)施符合倫理規(guī)范行為的前提和必要條件。因而,行政倫理管理的機(jī)構(gòu)化便成為實(shí)踐中西方行政倫理建設(shè)的另一向度。由于西方國家擁有不同歷史背景與文化傳統(tǒng),行政倫理管理的組織化設(shè)計(jì)也有不同的表征。

在加拿大, 利益沖突和倫理協(xié)調(diào)委員會辦公室 是管理行政倫理事務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu),其職責(zé)是管理與監(jiān)督行政倫理規(guī)范與條文的實(shí)施。自1973年以來, 利益沖突和公務(wù)人員職業(yè)守則%經(jīng)歷屆政府與議院的修改與完善,至2007年 利益沖突法案%的出臺,形成了相對完善的組織、管理與監(jiān)督的機(jī)構(gòu),即 利益沖突和倫理協(xié)調(diào)委員會 。從橫向來看,該委員會下設(shè): 助理委員,負(fù)責(zé)倫理咨詢、遵守服務(wù)等內(nèi)容;(總法律顧問;)助理委員,負(fù)責(zé)有關(guān)利益沖突與倫理協(xié)調(diào)方面的策略、聯(lián)絡(luò)和調(diào)查等事務(wù); 憲法人組織與管理主任。從縱向來

。筆者認(rèn)為,庫伯這一評論包含著雙重

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