公共組織轉型的現狀與未來(文本全文)
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公共組織轉型的現狀與未來(文本全文)
The Status Quo and Future of Transformation of Public Organizations
原載：《上海行政學院學報》2009年5期第51～61頁
齊明山，中國人民大學，北京 100872；劉孋毅，武警北京指揮學院，北京 100012,齊明山，男(1946— )中國人民大學行政管理系教授 博士生導師,劉孋毅，女(1982— )武警北京指揮學院部隊管理教研室講師
關 鍵 詞：官僚制/高效團隊/團隊基礎公共組織Bureaucracy Organizations/High-performance Teams/Team-based Public Organizations
中圖分類號: C93 文獻標識碼:A
“我相信，現行組織理論與研究呈現整體的衰退狀態(tài)，是由于缺乏對歷史在組織生命中影響的充分意識。”① 美國學者金伯利(John R. Kimberly)如此抨擊20世紀80年代以前的組織理論界輕視組織歷史在組織分析中的作用。此說雖然有點言重，但還是反映出當時的組織理論界對組織歷史在組織研究中的地位，給予了不應有的輕視。20年過去了，這種狀況并沒有多少改變。在現行的組織理論文獻中，強調組織歷史演進影響的文獻依然寥寥無幾。② 不過，無論是20世紀70年代、80年代還是90年代，重視組織理論對組織影響的理論家還是有的，他們在為數不多的論述中，從不同的角度闡述了組織歷史對組織發(fā)展與變革所產生的影響。從他們的論述中可以看出，公共組織的未來形態(tài)——“團隊基礎公共組織”必然也能從公共組織的演進與歷史中找到理論淵源和現實基礎。一、“舊瓶裝新酒”:個體枷鎖中的傳統(tǒng)官僚制改良
在人類歷史上，官僚體系早已存在，并引起過學者們的關注。黑格爾在其《法哲學原理》中就曾對官僚體系作了深入的定性分析。在近代社會，官僚體系曾經在產業(yè)革命時期被用來組織和指導企業(yè)的生產經營活動，在資本主義的形成和發(fā)展中起到過重要作用。但是，官僚制的概念是由于馬克斯·韋伯提出并作了深入論證，才為人們所廣泛熟悉的。所以，馬克斯·韋伯往往被看做是系統(tǒng)化官僚制理論的提出者。確實，馬克斯·韋伯在其社會史的研究中，對官僚制的歷史發(fā)展作了非常系統(tǒng)的探討，并試圖在這一系列探討的基礎上建立起合理性官僚制模型。韋伯的合理性官僚制設計是建立在其整個社會“合理化”發(fā)展假設的基礎上的。他認為，人類社會的發(fā)展就是由神秘階段不斷演化到理性復雜階段的過程，人類的希望正在于走向合理化。“重要的是制度、法規(guī)和正式職務，而不是個性；是公事公辦，而不是個人關系；是技術專長，而不是心血來潮，一時聰明”。③ 官僚制在20世紀的政治統(tǒng)治、公共行政和社會各類組織的管理中是最具有影響的理論。盡管20世紀70年代以來，官僚制理論受到了來自各個方面的批評，但迄今為止，由韋伯設計隨后得到充分修繕的官僚制模式一直占據主導地位，特別是在公共行政的實踐中更是這樣。西方國家20世紀70年代末開始的行政改革雖然提出了告別官僚制的口號，也采取了一些行動，但是要真正實現告別官僚制的目標，可能還有著很長一段路要走。
官僚制在實踐上所反映出來的問題是官僚制體制設計自身的。雖然官僚制理論在20世紀的各類組織實踐中都得到了運用，但是，這個理論畢竟是作為一個統(tǒng)治模式建立起來的，韋伯在進行這個模式的設計時，主要的視域也是政府。官僚制的設計原旨是服務于政府的統(tǒng)治與管理的目的，也正是由于這個原因，官僚制的缺陷在政府的運行中暴露最為明顯。所以，在20世紀的公共行政實踐中，韋伯的官僚制模式在政府的運行過程中表現出了權力高度集中，嚴格的規(guī)章制度，過程取向的控制機制和官吏非人格化等等。
結果怎樣呢?
我們知道，官僚制的模式之所以具有這些特征，韋伯之所以自認為是一種合理性的設計，那是因為這種設計對于責任與效率的目的來說是最佳的工具。但是，20世紀的公共行政實踐卻從來也沒有真正實現責任與效率的完美結合，反而越來越在責任與效率的問題上陷入極大的混亂。因為，過分集權和死板的規(guī)章制度壓抑了人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統(tǒng)的責任保障機制已經失靈。我們知道，傳統(tǒng)的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環(huán)節(jié)出問題，都可能導致責任保障機制運作失靈。而現實是兩個環(huán)節(jié)都出了問題。首先，由于現代化的影響、操縱民意的技術的出現和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現代行政管理活動的極端復雜性、行政組織規(guī)模巨型化、管理技術和分工的高度專門化等等，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感，表現出嚴重的自我中心、自我服務、曲解民意、漠視公共需求等等。④
與傳統(tǒng)的官僚制不同，現代官僚制是有著理論設計的，特別是20世紀的官僚實踐基本上是在官僚制理論的指導下運行的。但是，正是現代官僚制，在理論上和實踐上都存在著廣泛的矛盾。單就實踐自身而言，也是目標取向與實踐結果的廣泛沖突。我們知道，現代官僚制中的各部門、各層次之間的關系是一種功能關系，而這種關系又是根據效率或技術的原則建立起來，它要求官僚在履行其職責時要排除個人偏見和偏好，保持一種客觀的、中立的立場。黑格爾對普魯士文官制的推崇，馬克斯·韋伯的合理官僚制，都體現的是強調官僚體系的這種形式上的合理性。簡而言之，在一定意義上，官僚體系應當是一種精細分工和密切協作不斷深入的結果，是日趨復雜的組織活動和日趨龐大的組織規(guī)模的必然要求。實際上我們看到的是，腐敗和準腐敗行業(yè)正是過分理性化和制度化以及過度控制經濟的結果。具體地說，就是官僚體系中嚴格的權威分層使得組織內部等級森嚴，權力實際上操縱在極少數人手中，并且這種權力又往往缺乏來自平級或下級的監(jiān)督，而缺乏制衡的權力往往就表現為自我膨脹，這樣在結構上就已經蘊涵了上層專斷和下層逢迎的可能。究其原因，一方面正如馬克思所揭示的，官僚具有相對的自主性，有自利的傾向；另一方面，我們也要注意到官僚政治實際上也是對一個古老的命題——個體與集體的沖突——的解答。⑤ 盡管這種解答并不是很成功。因為，從官僚體系的發(fā)展來看，個體或小集團壓過了集體，這樣就在結構上，一直存在著兩種可能:即其一，個人或少數人借集體的權威對其他成員進行壓制；其二，所有成員都可以借助集體之名，來擺脫作為集體成員的責任。
總之，官僚制無論在理論上還是在實踐上都是一個矛盾體:法律要求人的平等，但建立在法律基礎上的官僚制卻是一個科層結構；官僚制是建立在合理性的原則上的，但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設計，但卻忽視非正式組織的存在；現代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強調的是它自身的現代性，而實際上卻要求其成員墨守成規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制竭力通過體制結構而實現系統(tǒng)的合理協調，卻往往使內部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。⑥
為應對官僚制的現實困境和低效率，大多數公共管理者主動引進企業(yè)管理的先進技術和方法，最典型的就是引進全面質量管理和標桿管理，但是，與其期望相反，全面質量管理和標桿管理在公共組織中并不像在私人組織中一樣有效，究其原因，一方面是由于公共組織的特性使然，更重要的原因則歸罪于全面質量管理和標桿管理僅僅是作為旨在提高組織績效而進行的一次方法上的改變。
建立在官僚制基礎之上的全面質量管理和標桿管理從根本上來說主要是針對傳統(tǒng)組織的運作效率，在本質上是對官僚制和傳統(tǒng)組織的維護。到了20世紀80年代中期以后，傳統(tǒng)組織的問題已經到了無法回避甚至拖延的地步了，技術尤其是信息技術的發(fā)展和人性需求釋放的壓力，使得傳統(tǒng)組織必須經歷一場革命性的改造。進入20世紀90年代，各種關于組織改造的理論紛紛出現。不同于傳統(tǒng)組織改進方法的是，新出現的方法對傳統(tǒng)組織否定程度增強，而且主要集中于解決傳統(tǒng)的適應性問題。在一定程度上，這些新的改造方法正在從不同方面推動和塑造著一個全新的組織類型，如下圖所示。
二、“空中樓閣”:團隊雛形上的現代組織改造
19世紀中期以前占絕對主導地位的、與顧客保持著密切聯系的個性化的商業(yè)和政府組織，在工業(yè)化模式的影響下，逐漸發(fā)展成為大規(guī)模的、非人性化的、分割的官僚機構，并以各種各樣的劃分為特征:勞動力的劃分、管理層次的劃分、專家的劃分、生產者和顧客的劃分等等。在過去近兩個世紀里，官僚機構的這些劃分似乎有著獨特的優(yōu)點，帶來更多的是好處而不是代價，并與一個生產者導向的社會所要求的組織體系相適應。在生產者社會中，政府只管生產即可，不必考慮民眾的需求問題。然而，到了20世紀60年代以后，這種層級節(jié)制的官僚機構卻是問題叢生——部門分工僵化、層級分工過細，非人性化、各自為政、本位主義、腐敗、無效率、不負責任、忽視顧客需求等，代價變得越來越大，官僚機構的諸多優(yōu)點在它越來越明顯的弊端和限制面前黯然失色，成為包括政府在內的各種組織問題的癥結所在。另一方面，由于技術進步的日新月異和世界格局的急劇變化，世界正處于一個信息化、全球化和競爭高度化的時代。包括政府在內的所有組織正努力掙脫傳統(tǒng)官僚機構的僵化窠臼，滿足新時代的新標準——速度、便利、效率、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化，以及不斷增長的生產力，以使自己變得更有競爭力，更有活力，又有效益。然而，快速發(fā)展的技術雖可以加速問題的解決，卻無法使四分五裂的、官僚主義的組織更為高效。組織始終存有差距，出現了顧客對官僚機構“信心落差”的危機。這也是有著本質不同的政府部門和商業(yè)機構共同面對的問題之一。與此同時，一個顧客導向的社會逐漸地發(fā)展起來，迫使人們去探討顧客社會、顧客態(tài)度和期望的巨大轉變，于是，很多公共管理者把私營部門組織再造的成功經驗運用于公共組織之中，于是，官僚機構被再造成為以下幾種新型的組織形式:
拉塞爾·M·林登將一種新型的組織形式稱為“無縫隙組織”(Seamless Organization)，并在此基礎上提出了“無縫隙政府”(Seamless Government)，并用無縫隙政府(Seamless Government)和其他無縫隙組織(Seamless Organization)來揚棄和再造這些官僚機構，與顧客保持密切的、直接的聯系，為顧客提供他們所需要的個性化選擇、多樣性的參與，更好地滿足顧客更高層次的無縫隙的需求。如果我們說以流程再造為基礎的無縫隙政府從流程的角度實際構造新型組織，但是，由于這種組織的成功運行需要全新的文化、人員準備，若不具備，則使得流程再造難免流于失敗，流程再造最多也只是重新設計出了新型企業(yè)運行的靜態(tài)程序。由于其運作需要新型心智模式、工作方式的團隊成員，所以，如果沒有一個組織修煉和重新設計過程，再造出的流程只能是與傳統(tǒng)組織改造一樣，“換湯不換藥”，從而也會使公共組織創(chuàng)新“新瓶裝舊酒”。
于是，1990年，彼得·圣吉在大量調查研究的基礎上，出版了《第五項修煉——學習型組織的藝術與實務》一書。在該書中圣吉以他的老師弗雷斯特(Tary Forrester)1965的一篇論文——《新型企業(yè)的設計》的構想為基礎、融合其他幾項出色的理論、方法與工具，發(fā)展出了學習型組織的藍圖。在《第五項修煉》一書中，如同《企業(yè)再造》一書一樣，也把組織由多個創(chuàng)造性團隊構成作為新型組織的構造特征。傳統(tǒng)組織以個人為基礎，各自為戰(zhàn)，但在新型環(huán)境下，大家必須從整體上考慮問題、共同合作、以團隊的形式參與競爭。而且在信息大量產生、知識成為生產的重要投入要素的時代，掌握了什么、掌握了多少雖然重要，再能掌握什么的能力——學習與創(chuàng)新的能力卻更重要。為此，傳統(tǒng)組織下的人們，必須改變自己對周遭世界的看法(改變心智模式)，消除個人主義思想，代之以系統(tǒng)思考問題的方法，圍繞大家共同的愿景目標，共同學習、共同努力。以“五項修煉”(自我修煉、心智模式、共同愿景、團體學習、系統(tǒng)思考)為基礎的學習型組織理念，首先引入了企業(yè)管理，并產生了明顯的效果，后來迅速擴展到其他領域。從對學習型組織的分析可以看出，《第五項修煉》與其說是“學習型組織的藝術與實務”(如它的副標題所言)，不如說它是一本為新型組織的構造實踐作準備的書。⑦ 那么，新型組織是什么?在作者的頭腦里，顯然是以團隊為構造單位的組織——盡管作者稱其為學習型組織。數年前，他的老師就已勾畫出了這種組織的“團隊”特征。因為這種組織的運作方式不同于個體基礎組織，其成功運行就需要不同的心智模式。所以，如何培養(yǎng)全新的個人、團隊、組織心智模式，為新型組織的動作奠定文化與觀念上的基礎，就成為過渡性的重要環(huán)節(jié)。作者認為，以彼得·圣吉為代表的學習型組織的作用就在于此。
與此同時，20世紀90年代前后，政策網絡的研究旨向有了一個較大的變化，那就是與治理理論結合起來，產生了網絡組織的研究流派。運用網絡框架來解釋當前的組織治理理論，已經是當前西方國家公共管理研究的最新進展，這主要是在歐盟國家中較為流行的一種研究范式。研究者認為，網絡組織可以較好地解釋治理理論，為治理理論提供切實的結構基礎。正是在這個意義上，西方有學者指出:“在治理的眾多用法中，只有網絡組織治理才有新的特征�！雹� 在網絡組織中，“管理者必須成為高手和專家。建立一種互相加深影響的機制的能力，就得比支配能力更重要。在復雜系統(tǒng)中，控制往往依賴于重要參與者之間的關系系統(tǒng)，而不是植根于個人的力量之中。非正式的聯盟和共享的理解，還有更為正規(guī)化的互動和交換模式變得十分關鍵……認識到不同利害相關者之間互相依賴，團隊合作這一模式的能力，是網絡組織運行和治理的核心”。⑨
此外，20世紀90年代左右，有的學者開始采用一種“無邊界”、“無等級”運作方式的組織，普瑞斯等人將其定義為“虛擬組織”。顯然這只是眾多冠名中的一種而已，彼得·德魯克則稱它為“網絡組織”⑩，唐·泰普斯·科特和阿頓·卡斯頓稱它為“開放網絡組織”，(11) 彼得·凱恩稱之為“關系組織”；(12) 湯姆·彼得稱之為“無等級化生活”，(13) D·奎因·米爾稱之為“簇型組織”，(14) 查爾斯薩維奇稱之為“人際網絡”，(15) 而坎特則更為形象地將其稱為“跳舞的大象”。(16) 對于一個虛擬組織來講，如果能夠成功地運作，首先，依賴于一個共同的合作性目標，以便能把資源互補的組織通過網絡技術緊密聯系起來，也即是目標一致的問題。其次，是虛擬組織成員之間合作的信任，這一點至關重要，因為如果成員之間缺乏必要的信任的話，那么他們之間就很難進行深入合作了。然而由于虛擬組織的成員是經常變換的，這就使得他們之間又很難有充分的信任。此外，是成員之間的溝通、合作(Cooperation)與協作(Coordination)。這是因為虛擬組織在結構方面沒有傳統(tǒng)組織那么嚴格，從而組織成員之間的合作與協作就顯得尤為重要和復雜(Markus Rittenbruch, Helge Kahler & Artnin B. Cretners, 1998)(17)。最后，建立團隊(Flexible Teams)的能力，其目的是保證組織對于市場環(huán)境需求的變化有充分的彈性和反應能力。虛擬組織作為一個暫時結合的“組織集團”或“單元集團”，需要涉及的任何一個組織或單元在組織構造及自身動作方式上要有全新的改造，轉為虛擬組織動作的實現是通過一個個跨組織的團隊的合作完成的。這樣，作為匹配的組織形式，每個參與動態(tài)互聯的組織或單元，本身也必須要以團隊為基礎(一個個跨部門團隊)。因此，虛擬組織動作的基礎是團隊——跨部門團隊和跨組織團隊。反過來，以團隊為基礎的組織的動作采用的是虛擬動作的方式。
三、“高效團隊”:未來高效公共組織的核心
從前面的分析，我們不難看出:官僚制及建立在官僚制基礎之上的全面質量管理和標桿管理在根本上來說主要是針對傳統(tǒng)組織的運作效率，本質上是對官僚制和傳統(tǒng)組織的維護。與工業(yè)社會政治經濟發(fā)展要求相適應，官僚制成為提供公共產品和公共服務的基本組織形式，它是建立在個體基礎之上的一種公共組織。然而，工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及指揮系統(tǒng)，在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已不能有效地運轉了，它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下。官僚制所存在的問題，越來越不適應現代社會經濟的發(fā)展要求。于是，在公共管理過程中強調主體多元化、客體的擴展和機制與手段的變革的同時，強調行政權力從集中到分散的轉變、政府角色從劃槳到服務的轉變、行政行為從單向到互動的轉變和行政路徑從一元到多元的轉變。組織內外環(huán)境復雜多變，組織間競爭日益激烈，要求強化組織在變化環(huán)境中的適應和應變能力，提高組織彈性。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，社會經濟環(huán)境更為復雜多變，轉型過程更為曲折，在這種轉型過程中，與傳統(tǒng)的工作環(huán)境相比較，不斷地出現和生成新型的組織運行環(huán)境，在這種組織運行環(huán)境下，要求公共組織更富彈性、更為靈活、更為復雜多變，而具有網絡性、扁平性、靈活性、多樣性的團隊化管理則是符合這種要求進而成為我國公共組織發(fā)展的有效模式之一。
進入20世紀90年代，各種關于組織改造的理論紛紛出現。不同于傳統(tǒng)組織改進的是，新出現的方法對傳統(tǒng)組織否定程度增強，而且主要集中于解決傳統(tǒng)的適應性問題。在一定程度上，這些新的改造方法正在從不同方面塑造著一個全新的組織類型。雖然各種方法倡導的側重點、方法是不同的，但是，如果我們深入挖掘其各種方法的運行基礎，就不難發(fā)現，無論是無縫隙政府、學習型組織也好，還是網絡組織、虛擬組織也好，其中都存在著核心的要件——團隊。
團隊描述的是一種新的組織運作方式，這種運作方式簡單地說，就是超越了傳統(tǒng)組織部門與組織邊界，依據任務的需要進行資源的“無邊界”整合�！皥F隊合作”在很多人的頭腦中僅是組織之間以及組織內部合作的組織形式，而忽視了“團隊合作”也是組織內部單位之間合作的組織方式�？夏崴肌て杖鹚沟热嗽谔岢鲞@個概念后闡述說:“合作可能出現于組織之間，也可能出現于組織內部各單位之間，甚至這兩種情況可能同時發(fā)生，既有各種不同組織的參與，又有企業(yè)內部各經營單位的參與�！�(18) 理解這點很重要，有助于我們理解“團隊合作”概念的真正精神實質:“合作無邊界”、“無等級”的運作。
對認識上基本一致的新型組織(無邊界、無等級、動態(tài)性、高度靈活)的上述叫法，反映了研究角度的差異，研究角度不同，則研究側重點就不同，然而，考察當前公共組織改造的思想和實踐，它們都在為以團隊為基礎的公共組織進行著相應的理論準備和實際構造，如下圖所示:
1.無縫隙政府為組織中的高效團隊準備內部工作程序。無縫隙政府就是要改變傳統(tǒng)組織建立在個人基礎上的工作流程，代之以團隊工作流程。
2.學習型組織為高效團隊準備團隊建設方法。流程再造為高效團隊準備的是靜態(tài)工作程序，其完成則需要相應的團隊。那么，該如何在公共組織中建設團隊呢?以第五項修煉為基礎的組織學習理論則從心智模式入手，通過團隊學習超越自我，形成系統(tǒng)思考，對此問題作了十分有益的探討(同時，第五項修煉也為團隊基礎組織的成功運作作了文化、觀念和思考方法上的準備)。
3.網絡組織作為一種思想為高效團隊的運作提供了思想準備。團隊與團隊或組織與組織的合作，是團隊基礎組織運作所必需的思想、方式(同時，合作化的實踐為公共組織高效團隊準備了許多跨組織團隊)。
4.虛擬組織為高效團隊的運行提供的方式準備。虛擬組織是從組織運行特點的角度對以高效團隊為基礎的組織的另一種叫法——或者說，高效團隊的組織運行方式就是虛擬的方式——團隊化的組織核心化及功能專業(yè)化的組織結果，團隊的動作自然也只能通過合作化的方式完成。
總體來說，無縫隙政府、網絡組織為高效團隊作了團隊構造上的準備，合作化、虛擬化組織為高效團隊做了運作方式上的準備，同時，第五項修煉也為高效團隊組織的運行提供了必要的修煉內容和方法，學習型組織也為高效團隊組織的運行提供了必要的修煉內容和方法。就是說，20世紀80年代以來出現的組織改造方法分別(或同時)從組織構造、組織運行、組織修煉三個方面為組織高效團隊做著準備。
團隊運用于現代公共組織中有著各種各樣的原因，并非僅僅因為團隊工作比個人在大型組織中工作有更好的績效，而是因為公共組織的工作需要多種技能、判斷力和經驗。梅爾(Maier, 1967)指出，在公共組織中運作高效團隊的工作方式有以下五個方面的原因:(19) 團隊工作比個體工作產生出更多的觀點和信息，所以作出的決定更容易執(zhí)行，問題更好解決；由于團隊中每個成員的參與，在作出決定和解決問題的這一過程中，能提高每個參與者對問題的理解和接受程度；由于“社會促進效應”，團隊工作會比個體有更大的推動力和更好的績效，也就是說，會加強組織中成員互相推動的效力；團隊工作抵消了個人偏見，發(fā)現被忽視的阻礙性問題，能有效分析執(zhí)行中的肓點，而對于這些，個人往往會漏掉；比起個人單獨工作，團隊成員更容易參與富有冒險性的選擇和采取革新行動。
總之，團隊判斷力要高于個體工作時判斷力，團隊成員更傾向于主動性和創(chuàng)新性，更易作出富有冒險性的決定，且學習得更快。團隊在某些環(huán)境條件下似乎比大型的組織績效更優(yōu)。團隊工作已被證明是轉變社會價值，包括種族主義觀念在內的一個有力工具。團隊有效工作的實例可以在政府的各個部門以及非營利部門中找到。瑞特根和奧梅爾(Rategan and O'Hare, 1996)發(fā)現，比起問題由一群同質的管理者去解決，團隊會更快更好、更富創(chuàng)造性地解決問題�？茽柭�(Coleman)也指出，城市中保障公共安全的各個部門(警察、消防和醫(yī)療急救中心)正逐漸形成功能交叉的團隊。在危急時刻，他們所服務的市民多方面地依賴他們。公共組織需要越來越多的合作的事實，表明這些組織應該注意形成團隊和以團隊為基礎進行工作。
四、走向“團隊基礎公共組織”
傳統(tǒng)公共組織的“個體性”與“實體性”特征注定了它對當今及未來環(huán)境的不適應性，因此必須加以改造。(20) 從先前的一系列重要的改造與再造方法來看，團隊越來越顯示出它的重要性，而且，可以推論，高效團隊的大量出現必將最終改變組織的構造基礎，因此基于團隊的組織構造必將出現。20世紀60年代中期，W·G·本尼斯在分析了官僚制組織的沒落之后，提出了未來組織的構想，認為“臨時性”是未來組織的根本特征。他認為，為了適應未來進一步速變的環(huán)境，組織需要更多地解決臨時性問題，這就要求組織必須具備更多的臨時系統(tǒng)，這些系統(tǒng)功能不是事前設定的，而是視問題的性質而定。這樣，就要求組織結構不能再按照職能部門來構造，而要按項目小組構造�！熬哂懈叨冗m應性、以解決臨時問題為基本目的的、由不同專業(yè)人員組成的臨時系統(tǒng)，加上負責協調、評價和控制的主要專業(yè)人員，即構成未來的組織形式”。(21) 由此可見，本尼斯已經從組織運行的需要出發(fā)，認識到傳統(tǒng)組織構造的障礙。尤其了不起的是他提出以項目小組為基礎重新構造組織的想法，實在令人敬佩。更令人敬佩的還有一位，他就是美國現代行為科學家倫西斯·利克特。他更早在1961年就提出了以“工作集體為單元的組織結構”，(22) 而且對此做了詳細的研究。這些思想，已經包含了團隊基礎組織的光芒，尤其是利克特，他的“群體工作結構”已經是對團隊基礎組織比較清晰的描述了。
20世紀80年代是質量小組在組織內廣泛實踐的年代，到了20世紀90年代，各類團隊紛紛在組織中出現，并且十分活躍，同時，一種以團隊為基礎的組織開始形成。在西方，“Team-based Organization”一詞在研究團隊和組織的文獻中有很高的出現頻率。值得一提的是，1995年，摩爾曼(S. A. Morman)等人出版了《以團隊為基礎設計組織》一書(23)，第一次把“Team-based Organization”作為一種組織類型加以研究。而在公共組織研究領域，第一次把“團隊基礎組織”概念應用于公共組織領域的則要歸功于美國著名行政管理學者Jerry W.Koehler和Joseph M. Pankowski，他們二人在1996年合寫的《政府中的團隊:團隊基礎組織指南》一書，第一次把“團隊基礎公共組織(Team-based Public Organization)”作為一種新的公共組織發(fā)展趨勢進行研究(24)。
實際上，在Jerry W. Koehler和Joseph M. Pankowski二人1996年合寫《政府中的團隊:團隊基礎公共組織指南》一書第一次把“團隊基礎組織(Team-based Organization)”作為一種新的公共組織發(fā)展趨勢進行研究之時，團隊已經在公共組織中得到了廣泛的運用。1996年，美國《培訓》雜志抽取了456家人數在100人以上的組織(包括公司與公共組織)作樣本，對組織的團隊實踐情況作了一次廣泛的年度調查。結果發(fā)現，幾乎四分之三的美國公共組織(包括學校、醫(yī)院、政府機關)擁有團隊，而且這些組織中一半以上的工人在各個團隊中工作，下表是調查的部分結果。(25) 多少團隊 所有的組織 擁有10000名雇員以上的組織
擁有一個以上團隊的百分比 73% 81%
在擁有團隊的組織中，雇員參加團隊人數的平均百分比 55% 57%
至少擁有一個自我管理的團隊的組織的百分比 31% 45%
在擁有自我管理團隊的組織中，雇員參與人數的平均百分比 36% 32%
從以上表可以看出，團隊在西方公共組織中較為普遍，而團隊基礎組織也逐漸成為公共組織發(fā)展的趨勢，如果說上述圖表只是從現實中揭露了團隊基礎組織發(fā)展的趨勢的話，那么杰克·韋爾奇(Jack Welch)“無邊界”理論則從規(guī)范的角度進一步揭示團隊基礎組織產生的必然性。杰克·韋爾奇(Jack Welch)用存在三維障礙的房子為例，說明了傳統(tǒng)組織的缺陷，用以解釋“無邊界”的含義，進而解釋團隊基礎組織產生的必然。(26) 他認為，傳統(tǒng)的組織都存在著三維立體界限——水平界限、垂直界限和外部界限。水平界限就像墻將房子水平地分開一樣，在組織中，它們指的是職能之間、部門之間、產品線之間或地理位置之間的界限；垂直界限是指天花板和地板將房子垂直地分開，在組織中，等級不同可以阻礙開放交流，信息應該自上而下，跨越層次地進行自由傳遞；外部界限是指在房子中，外部的圍墻和空間將它和鄰居分開，在組織中，在信息技術的幫助下，需要與公共服務需求者、公共服務提供者等進行密切的交流。
而適應當前和未來環(huán)境的新型組織則要求在不同程度上消除上述界限，成為一種無邊界組織。團隊基礎組織則正好滿足上述無邊界組織的要求:水平界限的消除，必然產生跨部門的多功能團隊；外部界限的消除，必然產生跨組織團隊；而垂直界限的消除，則必然減少組織層級。這在原則上也必然要求組織的構造建立在團隊的基礎上，若仍以個體為基礎，在管理幅度和管理層次關系的硬性約束下，組織層級就不可能減少，垂直界限就無法有效消除。那么為何傳統(tǒng)的有三維邊界的組織必須轉型、新型的組織必然出現?我們從本論文前三章關于團隊產生的必然性的論述中就可以找出答案。那么，將來的新型組織是一種什么樣的形態(tài)呢?
關于適應當前和未來的新型組織有多種說法，基于各自研究角度，不同研究者對新型組織進行了不同的命名。如普瑞斯等人將其定義為“虛擬組織”，(27) 彼得·德魯克則稱它為“網絡組織”，(28) 唐泰普斯科和阿頓·卡斯頓稱它為“開放網絡組織”，(29) 湯姆·彼得稱之為“無等級化生活”，(30) 奎因·米爾稱之為“簇型組織”。(31) 但是，縱觀各種不同的說法，會不難發(fā)現雖然大家對這種新型的組織命名不同，但本質上都具有相似性。之所以會出現各式各樣的名稱是因為大家的研究角度不同，進而所觀察和總結的特點不同而已，又由于大家對新型組織的命名多是基于所觀察到的某一根本特點，所以，由此對新型組織的叫法有所不同。新型組織根本上區(qū)別于傳統(tǒng)組織之處在于它能最大程度地對需求及其他環(huán)境要素的變化作出快速反應。這就要求該組織要有很強的不斷增強自身核心能力的能力，以及超越部門與組織邊界，依據項目的需要對資源進行“無邊界”整合的能力。這種組織就是基于團隊為單元而構建起來的組織，可以簡稱它為“團隊基礎組織”，是從組織構造的角度對新型組織類型的一種命名。(32)
Jerry W. Koehler等人在《政府中的團隊——團隊基礎公共組織》一書中，把團隊基礎公共組織定義為:那種以團隊為構造和運行基礎的公共組織，在這種組織中，組織結構是圍繞著組織運行過程而構建，而過程中的每項管理工作又是由某一個團隊具體全權負責。每一個團隊成員都被訓練成為高效的信息收集者和處理者，每個團隊都使用最新的、相關的信息，靈活調整工作行為來最大限度地滿足顧客的需要。團隊基礎公共組織的工作方式將發(fā)生根本性的變化，公共產品和公共服務的消費者迫使政府變得更加以顧客為中心、消費驅動、過程導向以及以團隊為基礎。(33)
因此，從組織構造的角度來看，團隊基礎公共組織應該具有以下主要特征:公共組織這個“跳舞的大象”是由多個平等的團隊較長期結合在一起形成的；團隊在自主管理、日常行為方面類似獨立的組織；團隊基礎組織中的每一個團隊，在能力上集中，在功能上專長；團隊基礎組織的組織結構非常扁平；團隊基礎組織的構造建立在充分的信息技術應用基礎上。
從組織運行的角度看，團隊基礎公共組織應該具有以下主要特點:
1.在團隊基礎公共組織內部，采用準市場運行模式。傳統(tǒng)組織都是通過一系列的計劃分解和層層監(jiān)督保證組織目標的實現，而在具有良好自我管理團隊基礎上的新型公共組織，則最大程度地降低傳統(tǒng)的官僚制方式，一改傳統(tǒng)公共組織的單邊集中方式為雙邊分散方式，如下圖所示。(34)
在圖B這種方式下，，團隊基礎組織中的高層管理層(總部)實際上由一些高層管理團隊組成，他們的任務是協調各團隊之間的關系，并在各團隊執(zhí)行公共政策過程中起協調、仲裁的作用。這種雙邊分散式的組織運行方式執(zhí)行的自我約束和相互監(jiān)督，在團隊基礎組織內部，因行為發(fā)生在各有關團隊主體之間，所以，契約的履行結果首先直接關乎各有關團隊的利益，他們也因此最關心。最關心執(zhí)行結果的主體自然就會積極、認真地監(jiān)督政策執(zhí)行過程，所以在團隊基礎組織中，政策執(zhí)行的監(jiān)督者是各有關團隊，當團隊在公務過程中存在分歧時，高層管理團隊就會作為仲裁機關，對當事雙方實施仲裁，以體現它作為團隊基礎組織的協調者的作用。
2.團隊基礎組織的內部管理模式是自我管理。面對現代社會，無論公共組織中團隊運用的是主控模式、發(fā)展模式還是合作模式，團隊基礎組織的內部管理是自我管理這一點都十分突出。自我管理和組織扁平結構是共生性的一對存在，若非自我管理，而仍是強調指揮、控制，那么多層級結構必然無法避免。
3.在共同利益——公共利益基礎上的深度合作，是團隊基礎公共組織運行上的突出特點。在團隊基礎組織內部，具有多個能力互補的團隊群集在一起，每個團隊雖然各有各的專長，但多無法完成更大價值流的活動，因此，就要求在完成這一價值流各流動中具有互補能力的團隊合作，在協調中心的協調下完成活動。在團隊基礎的組織外部，當組織需要在更大價值流范圍內的互補能力，或者替代能力來滿足一次性業(yè)務規(guī)模的需要時，團隊基礎組織就需要和外部的組織或外部組織中的有關團隊進行合作。
團隊基礎公共組織的上述這些特點，能夠并且必定會滿足現代公共組織為社會提供良好公共產品和公共服務的需要。我們有理由相信，隨著社會對團隊基礎公共組織規(guī)律的掌握，團隊基礎公共組織必將對人類的治理實踐產生積極、深遠的影響。
注釋:
�、� John R. Kimberly, the life cycle analogy and the study of organization: Introduction. In John R. Kimberly et al.(eds), the organization life cycle. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1980, p. 13.
�、� 錢平凡:《組織轉型》，浙江人民出版社，1997年，第167頁。
③ 孫耀君:《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，第279頁。
�、� 張康之:《論官僚制的實現困境》，《云南行政學院學報》2001年第6期。
�、� A·麥金泰爾:《德性之后》，中國社會科學出版社，1995年，第46頁。
�、� 張康之:《論官僚制的實踐困境》，《云南行政學院學報》2001年第6期，第7頁。
�、� 趙春明:《團隊管理》，上海人民出版社，2002年，第53頁。
�、� 陳振民:《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，人民大學出版社，2003年，第113頁。
�、� 加里斯·摩根:《駕御變革的浪潮:開發(fā)動蕩時代的管理潛能》，中國人民大學出版社，2002年，第119頁。
�、� Peter F. Drucker, The New Organization, Harvard Business Review, Jan-Feb, 1988.
(11) 唐·泰普斯科特、阿頓·卡斯頓:《范式的變遷》，東北財經大學出版社，1999年，第23頁。
(12) Peter Keen, Shaping the future: Business Design through Information Technology, Havard Business School Press, Cambridge, Mass 1991.
(13) Tom Peter, the boundaries of Business Partners, The Rhetoric and Reality, Harvard Business Review, Sep-Oct, 1991.
(14) D. Quinn Mills, Rebirth of the Corporation, John Wiley&Sons, New York, 1991.
(15) 查爾斯·薩維奇(Charles M. Savage):《第五代管理》，珠海出版社，1998年，第31頁。
(16) Rosabeth Moss Kanter, What Elephants Learn to Dance: Managing the Challenges of Strategy Management and Careers in the 1990s, Simon Schuster, New York, 1989
(17) Markus Rittenbruch, Helge Kahler, Helge Kahler, Cooperative Technology for Virtual Enterprises: Learning from CSCW(1999), The Pennsylvania State University CiteSeer Archives, 1999, pp97
(18) 肯尼思·普瑞斯等:《以合作求競爭》，遼寧教育出版社，1998年，第155頁。
(19) 羅伯特·B·登哈特:《公共組織行為學》，中國人民大學出版社，2007年，第312頁。
(20) W·G·本尼斯:《組織發(fā)展與官僚體系的命運》，孫耀君主編《西方管理學名著提要》，江西人民出版社，1997年，第271頁。
(21) 轉引自石含英主編:《世界管理經典著作精選》，企業(yè)管理出版社，1995年，第185頁
(22) 任西斯·利克特(Rensis Likert):《管理的新模式》，中國科學出版社，第99頁
(23) Susan Albers Mohrman, Susan. G. Cohen, Alan. M. Mohran, Jr. Designing Team-based organizations—New form for Knowledge Work, Jossy-Bass Public, San Francisco, 1995.
(24) Jerry W. Koehler, Joseph M. Pankowski: Team in Government, St. Lucie Press Delray Beach, Florida, 1995, P19.
(25) 溫德(Wind. J. Y.)，邁因(Main, J.)著，林洵子，祝磊譯等:《變革:未來企業(yè)》，上海交通大學出版社，1999年，第132頁。
(26) Nol M. Tichy and Stratford Sheman, Control Your Destiny or Someone Else Will, Doubleday Currency: New York, 1993.
(27) 史蒂文·L·戈德曼等:《靈捷競爭與虛擬組織》，遼寧教育出版社，1998年，第21頁。
(28) Peter F. Drucker, The New Organization, Harvard Business Review, Jan-Feb, 1998.
(29) 唐·泰普斯科特、阿頓·卡斯頓:《范式的變遷》，東北財經大學出版社，1999年，第235頁。
(30) Tom Peter, The Bound of Business Partners, The Rhetoric and Reality, Harvard Business Review, Sep-Oct, 1991.
(31) D. Quinn Mills, Rebirth of the Corporation, John Wiley & Sons, New York, 991.
(32) 趙春明:團隊管理:《基于團隊的組織構造》，上海人民出版社，2002年，第75頁。
(33) Jerry W. Koehler, Joseph M. Pankowski: Team in Government, St. Lucie Press Delray Beach, Florida, 1995, P19.
(34) 圖中虛雙箭線表示不平等的“雙邊簽約”，甚至可以看作簽約，虛單箭線表示契約管理、仲裁管理關系。
本文關鍵詞：公共組織轉型的現狀與未來，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
本文編號：241193
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