本文關鍵詞：社區(qū)管理對公共管理的理論和實踐貢獻，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社區(qū)管理對公共管理的理論和實踐貢獻

公共事業(yè)管理 110740204 劉 川 摘要：根據“新”公共管理的市場化和社會化的基本思想和理論，從社區(qū)概念對社區(qū)管理的性質進行了界定，認為社區(qū)管理屬于公共管理;并系統(tǒng)地闡述了社區(qū)公共管理的理論內容，探討社區(qū)管理對公共管理理論的創(chuàng)新貢獻，社區(qū)管理為公共管理在“社區(qū)”層次的理論研究和社會實踐開創(chuàng)了一片新領域。引入社區(qū)機制后的公共管理和引人公共管理思想的社區(qū)管理對社區(qū)實踐具有重要意義。 關鍵詞：社區(qū);社區(qū)管理;公共管理

中國改革開放以來，農村“公社制”消失和城市“單位”體制的逐漸弱化，具有滿足人們居住及生活功能的“社區(qū)”凸顯出來�！吧鐓^(qū)”這一個術語逐漸多起來，諸如社區(qū)服務、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)管理、電子社區(qū)等已在政治、經濟、社會文化生活中大量出現，社區(qū)管理顯得越來越重要。本文根據“新”公共管理的基本思想和理論，對社區(qū)管理的公共性質進行界定，指出社區(qū)管理屬于公共管理范疇，闡述了社區(qū)管理對公共管理方法及其學科的創(chuàng)新。

首先，社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個非營利的社會組織，其“共同利益”不具有私人性質。其次，社區(qū)的“共同利益”的內容不僅僅指物質利益，如社區(qū)基礎設施、社區(qū)環(huán)境等公共物品或服務，還包含更多非物質利益，比如價值觀念、習俗文化、生活方式等，是一個比較抽象的社會性概念，具有社區(qū)“共享性”。社區(qū)共享利益的內容是社區(qū)的本質、社區(qū)存在和發(fā)展的標志。再次，社區(qū)沒有一個明確的界限，成員可以流動，擁有的資源系統(tǒng)也處于不斷的變化中，其共同利益具有動態(tài)的可變性;而且顯示出一定的非私人性，從而具有較強的公共性質。

社區(qū)的公共利益具有社會共享性，就必須確保公共利益的增加和公平分配，就需要“管理”來引導、協調、控制和監(jiān)督等，從而實現社區(qū)的良性運行和協調發(fā)展。社區(qū)是一個組織，其宗旨或活動目標、活動空間、約束范圍等都以社區(qū)為基礎，具有動員社區(qū)自然資源、社會資源及人力資源，組織生產，開展服務，解決問題等的“管理能力”，實現這個管理能力的活動就是“社區(qū)管理”。但是，如何增進和分配公共利益是社區(qū)管理的關鍵問題。社區(qū)管理的基本思想是“民主自治”管理，“自治”的核心就是由社區(qū)居民處理社區(qū)公共事務，決定社區(qū)“公共領域”的運行。可見，社區(qū)管理遠離政府干預，具有現代意義上的公共管理內涵。 社區(qū)“公共利益”是現代公共管理關注的本質問題;增進和分配公共利益是公共管理的根本目的。在傳統(tǒng)公共行政管理的觀念中，認為管理公共事務、增進公共利益是國家或政府的重要職能，國家或各級政府是公共利益的代表者、維護者或管理主體，公眾是受益主體。但是，現代公共管理把公共管理主體不斷擴寬，使得公共管理主題的劃分很難有明確的界限，只能籠統(tǒng)地稱為“所有追求為公共利益服務的人員”;西方國家出現的社區(qū)自治、志愿性團體、非營利組織等非政府組織和公民參與維護和增進公共利益，表明“政府并不是唯一的提供者”。所以，社區(qū)管理就是對社區(qū)這個層次的公共事務的管理，目的是維護、增進和公平分配社區(qū)的公共利益，可以叫做社區(qū)公共管理。

現代公共管理理論的進一步研究發(fā)現社區(qū)管理比“政府行政管理”更具有公共性。文獻表明，自從20世紀80年代中期以來，公共部門的管理發(fā)生了較大變化。那種等級制的、官僚制的、行政式的“公共管理”(準確地稱為行政管理)，

正轉變?yōu)橐允袌鰹榛A的、具有彈性的“新”的公共管理。

社區(qū)管理正適應了新公共管理社會化與市場化思想的趨勢，代表公共管理的發(fā)展方向。社區(qū)公共事務的管理活動以社區(qū)成員為實施對象，與社區(qū)成員的切身利益和日常生活緊密聯系，可以在社區(qū)內部比較多地采取了市場方法、社會契約、社區(qū)機制等，從而提高公共事務治理的效率，有效保證公共利益的公平分配。所以，社區(qū)公共管理是非政府、非行政的治理機制，與新公共管理的思想相吻合，也是政府公共管理改革和發(fā)展方向。

一、社區(qū)管理的內容及其對公共管理的貢獻

公共管理被分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理等三個層次，社區(qū)管理就屬于社會公共管理。實際上，社區(qū)是基層政府乃至更高級政府公共管理的對象，社區(qū)管理也就構成了政府公共管理的重要內容。社區(qū)管理適應了公共管理社會化與市場化的發(fā)展趨勢，能夠比較靈活的采取市場機制、社會契約、社區(qū)機制等方法，對公共管理的內容、方法以及理論體系進行了創(chuàng)新和擴展。

(一)社區(qū)管理的內容

社區(qū)管理是指在一個社區(qū)范圍內，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其村莊、街道及其居民點社區(qū)，由社區(qū)組織及其職能部門引導的，社區(qū)內組織、社區(qū)居民積極參與的區(qū)域性、居民自治式的管理。社區(qū)組織一般是指村委會和居委會，下設有安全、經濟管理、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、物業(yè)管理等職能部門，社區(qū)內有學校、機關、商店、企業(yè)等社會經濟組織。這些社區(qū)內組織擁有豐富的資源，可以動員起來促進社區(qū)發(fā)展和滿足社區(qū)居民的需要。社區(qū)公共管理與傳統(tǒng)的社區(qū)行政管理不同，傳統(tǒng)的社區(qū)行政管理主要由執(zhí)政黨和政府組織直接管理，以行政方式為主，管理內容隨上級政府的工作目標而轉移;社區(qū)公共管理則不同，一是管理主體多元化，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)街政府、村(居)委會以外，還有事業(yè)職能部門及其向社區(qū)延伸的機構、社區(qū)自治組織、社區(qū)內組織以及居民等管理主體;二是管理主體就是社區(qū)管理的對象，能夠動員社區(qū)各個主體及其擁有的資源，參與自我服務和自我管理，滿足社區(qū)居需要的目標;三是社區(qū)管理的機制除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)街政府的行政管理外，還有市場機制、法律機制和社區(qū)機制等，社區(qū)機制包括倫理(道德)機制、聲譽機制、緣約機制、社團機制、社區(qū)自治機制等。具體而言，社區(qū)管理主要有以下內容: (1)社區(qū)組織及行政管理。主要是社區(qū)本身的組織機構建設、組織目標及其工作職責、工作內容及其績效評價。比如，組織和指導居民的選舉工作和建立居(村)委會，并組織建立社區(qū)性職能或事務機構，推動社區(qū)自我服務和自我管理的工作。社區(qū)行政機關及事務機構一般代表居民與外部其他社區(qū)組織及政府機關進行政治、社會文化等聯系，辦理社會統(tǒng)計、戶籍管理及人口普查、計劃生育、征兵、綠化環(huán)境、愛國衛(wèi)生等事務工作。 (2)社區(qū)黨建管理工作。這是社區(qū)公共管理的重要內容和社區(qū)組織管理機制。在社區(qū)管理中，執(zhí)政地位的共產黨基層組織具有領導地位，通過其組織建設，可以發(fā)揮基層黨員在社區(qū)建設和社區(qū)管理中的模范帶頭作用。依靠社區(qū)執(zhí)政黨基層組織的自律機制，可以增強社區(qū)組織決策的科學性，提高社區(qū)建設和社區(qū)管理的有效性。(3)社區(qū)控制及治安管理。在社區(qū)治安管理中，主要采取社區(qū)性方法和居民參與方式實行社區(qū)控制和治安管理，一般是依托社區(qū)居民的認同感和歸屬感，通過社區(qū)習俗、聲譽機制、民規(guī)民約等手段調解各種民間糾紛;組織居民開展防火、防盜、巡防等安全工作，保證生產和生活秩序的安全穩(wěn)定。其次，通過治安管理機構和社區(qū)治安綜合治理制度，對社區(qū)居民進行約束，維護社會秩序。(4)社區(qū)服務及互助管理。依托社區(qū)居民廣泛參與、互助合作的行為模式，建立健全社區(qū)社會化互助體系及其網絡，廣泛開展社區(qū)服務。一

是便民利民服務、社區(qū)福利服務、社區(qū)內的單位、團體與服務組織之間的“雙向式”互助服務等社區(qū)服務;二是開展公益事業(yè)，比如興辦學校、衛(wèi)生保健、醫(yī)療合作社、文化教育、體育、娛樂事業(yè)、關心和救濟鮮寡孤獨殘、優(yōu)撫烈軍屬、扶貧濟困、拯救天災人禍等。(5)社區(qū)文化教育管理。這里的文化泛指文化、娛樂、群眾性文體活動及居民健身活動等。社區(qū)文化管理就是對文化娛樂設施進行規(guī)劃和建設，并組織社區(qū)居民開展各類文體活動。社區(qū)教育管理主要是維護和改善教育設施，建立教育機構和培訓中心，對居民進行愛國主義、集體主義教育，開展政治、思想及精神文明等教育和公共道德訓導，并向居民宣傳國家政策、法律、制度等，提倡科學，反對迷信，開展移風易俗活動等。(6)社區(qū)環(huán)境及公共管理。這主要指依托社區(qū)集體經濟實力，提供公共物品和社區(qū)服務等，并開展公共環(huán)境、公共綠地、道路交通、建筑及住宅、用水及能源的供應、農田水利及防汛抗早設施等方面的維護管理。其管理工作是搞好社區(qū)環(huán)境建設規(guī)劃，發(fā)動居民積極參與環(huán)境建設并通過制度來加強管理。

(二)社區(qū)管理對公共管理的創(chuàng)新貢獻

上述關于“社區(qū)管理”內容的闡述，從以下幾個方面展示了社區(qū)管理對“公共管理”理論和方法的創(chuàng)新貢獻: (1)對公共管理理論的貢獻。社會化和市場化是公共管理的發(fā)展方向，在傳統(tǒng)的公共行政管理理論基礎上，增加“市場機制”和“社會化因素”，形成了新公共管理理論體系。社區(qū)是一個重要是社會因素，社區(qū)機制包含了社區(qū)“民眾”深人參與社區(qū)管理的“共同管理”。把“社區(qū)機制”引人公共管理模型中，是對公共管理理論的創(chuàng)新，對新公共管理理論的豐富和發(fā)展。社區(qū)管理的“社區(qū)機制”增強了公共管理理論對中國改革開放過程中公共管理創(chuàng)新實踐的解釋能力。這是因為社區(qū)管理一直有深厚的社會學理論基礎，“社區(qū)研究”、“社區(qū)方法”，一直在人類學、社會學等理論中占據重要地位。近幾年，經濟學也大量運用社區(qū)方法對現實問題進行實證考察，顯示了社區(qū)研究在多個學科中的研究能力。實際上，社區(qū)管理引人公共管理，包含了政治學、社會學、經濟學、管理學等多學科理論的綜合發(fā)展。所以，在公共管理的研究中引進社區(qū)機制或者社區(qū)管理方法，不僅開拓了公共管理的實踐，而且對公共管理理論進行了重大創(chuàng)新。(2)對公共管理方法的貢獻。在公共管理的實踐中，引進“市場”方法實現了從傳統(tǒng)的行政管理向“新”公共管理的轉變;而且“市場機制”及其社會化因素在公共管理中得到了廣泛應用，其作用不斷增強，突破了行政管理理論和實踐的局限性。社區(qū)管理為新公共管理又增加了“社區(qū)機制”—種“公民參與”的民主因素，一種公共管理方法，使公共管理的方法體系得到進一步充實和發(fā)展。在公共管理活動中，引進“社區(qū)機制”方法，主要是依托人們的血緣、親緣、地緣、業(yè)緣等“緣約”關系和個人“差序格局”，通過社區(qū)成員廣泛參與社區(qū)自治，從而培育社區(qū)居民“共同利益”，增強社區(qū)生產方式、生活方式、習俗文化、價值觀念、理想目標及其信仰、歸屬感等趨同性，實現社區(qū)良性運行和協調發(fā)展，從而增強了公共管理的有效性。(3)社區(qū)管理為公共管理在“社區(qū)”層次的理論研究和社會實踐開創(chuàng)了一片新領域，將成為公共管理學科的重要研究方向。在理論和實踐中，傳統(tǒng)觀念和方法是把“公共管理”與“國家或政府”的管理聯系起來，幾乎沒有注意政權體系底限以下的基層組織“社區(qū)”層次也存在“公共”領域;或者說不了解非政府組織的“社區(qū)管理”正在成為公共管理的一個重要領域。本文的論述表明:社區(qū)中公共事務具有更強的“公共性”，完全可以運用公共管理理論和方法來研究和解決社區(qū)問題，推動社區(qū)管理實踐的發(fā)展;社區(qū)管理已經成為公共管理理論和方法的新領域，為公共管理學科開創(chuàng)了一個新的研究方向。

二、社區(qū)公共管理的意義

(一)社區(qū)管理現狀及社區(qū)問題

隨著改革開放和計劃體制向市場經濟轉軌的深人進行，公社體制解體和行政權力收縮，行政村和自然村獲得了充分權力;農民個人及農戶獲得了一切經濟活動的自由權力;大量的公共基層社會結構是一根根私人聯系構成的。城市計劃體制的弱化和市場經濟力量的增強，城市居民獲得了選擇就業(yè)和居住的自由，原“單位”所擔負的職能正在市場化和社會化，逐漸向“社區(qū)管理”過渡。在這個過度時期，原來的“公社制”、“單位制”及其行政管理體制逐漸退出，社區(qū)的大量“公共領域”缺乏管理主體和公共管理體制，導致了不少社會問題和不良行為。 在農村社區(qū)，主要問題有:1.社區(qū)集體經濟“空殼化”，社區(qū)組織能力弱化，社區(qū)管理失效。首先，社區(qū)集體經濟實力弱化，不能為居民提供良好社區(qū)服務，反而通過農民負擔的亂集資、亂攤派、亂收費等來維持社區(qū)組織基本運作，使一些社區(qū)組織弱化甚至放棄了應承擔的職能，集體對社區(qū)居民沒有向心力。社區(qū)領導一方面認為社區(qū)居民難以管理，另一方面對社區(qū)大小事務“瞎指揮”，對社區(qū)居民簡單粗暴、濫用權力、貪污腐化，以言代法等;另外，一些社區(qū)出現了鄉(xiāng)村權勢階層抵制中央政府的農村政策。2.非正式組織和非法組織的日趨復興，比如宗族、宗派和迷信組織，甚至一些非法組織等民俗組織，弱化了正式組織的權威。一些宗法勢力利用民事糾紛策動宗族械斗，，抵制民主政治及村民自治建設的進程，擾亂社區(qū)治安和法制秩序。3.社區(qū)空間變遷的沖突和資源環(huán)境的嚴重破壞，一是環(huán)境建設缺乏規(guī)劃，導致資源浪費，擠占了大量農田，與中央政府穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)的政策相沖突;二是環(huán)境保護讓位于經濟發(fā)展，導致資源環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)惡化。4.社區(qū)公共設施管理不善、公共管理和公共服務缺乏。不少村莊道路、水電、通訊及電視接收等基礎設施、公共服務不能滿足居民需要;基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、病殘孤老等公共事業(yè)得不到保證;農村社區(qū)治安維護不夠，社區(qū)民事糾紛得不到妥善解決，往往激化成惡性事件，等等，影響農村社區(qū)良性運作和協調發(fā)展。5.人口增長過快，農村社區(qū)收人差距不斷擴大，一方面，勞動力過剩和老齡化、婦幼化、低學歷化等，社區(qū)發(fā)展缺乏人力資源基礎;另一方面，貧富反差擴大，帶來了不少社會問題，居民攜家?guī)Э谄蛴懀械木郾姄尳俚�。這些現象和問題已嚴重阻礙了社區(qū)良性運行和協調發(fā)展，必須加強農村社區(qū)公共管理。

在城市社區(qū)，主要問題有:1.“單位制”逐漸消失，廣大職工或城市居民由“單位人”向“社會人”或自由人過渡。原來由單位提供的就業(yè)保證、住房分配、勞保福利、休閑娛樂、生老病死的保障、子女人托就學等，轉向由市場、社會和社區(qū)提供。但是，街道辦、居委會等社區(qū)組織又不能提供這些帶有公共性質的醫(yī)療保健服務、幼兒園及學校等文化教育設施、休閑娛樂場所以及社會公共服務等，使居民對單位的依賴感和歸屬感遭到了打擊。2.自由就業(yè)帶來了失業(yè)風險，以至一些社區(qū)出現規(guī)模不斷擴大的“貧困階層”，又得不到規(guī)范化、制度化的失業(yè)救濟、醫(yī)療補貼、貧困家庭子女教育的救助、社會養(yǎng)老服務等。3.舊城改造和新城區(qū)開發(fā)及其城市建設迅速發(fā)展，隨之而來的居民動遷安置、道路暢通、社區(qū)衛(wèi)生保潔、園林綠化等問題，要求社區(qū)居委會發(fā)揮更大作用。4.城市流動性增強，外來人口增多，加劇了城市交通、治安、市政建設、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、戶籍管理等城市社區(qū)管理的負擔。

(二)社區(qū)公共管理的意義

隨著市場經濟體制的逐漸建立，原來的企業(yè)作為市場主體，必須從“社會職能”中退出，而且政府也要從企業(yè)管理、行業(yè)管理、以及部分社會事務管理等

職能中退出，把屬于社區(qū)職能的事務還給社區(qū)管理。社區(qū)職能增強使社區(qū)地位得到提高，社區(qū)管理具有更加重要的意義。(1)政府和企業(yè)退出的領域需要社區(qū)去承擔。政府轉變職能，企業(yè)成為市場主體，“政府辦社會、企業(yè)辦社會”的現象就不復存在。政府和企業(yè)轉出的職能必須要有相應的承載體，否則，對關系社會民眾的生活、養(yǎng)老、福利、保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等事務將受到影響，引起人心不穩(wěn)和社會不安。社區(qū)就是在這一社會重要變革中承載社會職能的載體，承擔社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生管理、文化教育、社會服務等公共管理職能。(2)農村城市化和城市現代化對區(qū)域化的社區(qū)管理的要求。農村城市化和城市現代化建設進程加快，公共性管理工作大量增加，原來的行政管理方法已不適應這種變化。人口從農村向城鎮(zhèn)、從舊城向新城流動和遷移，伴隨外資大量進人而來的外籍人口也不斷增加，對原來的行政管理提出了挑戰(zhàn)。這要求改變原來的管理模式，從政府管理向下移，實行地域化的社區(qū)管理模式。社區(qū)管理通過社區(qū)機制可以把行政方法、市場方法結合起來，實行綜合管理。(3)社區(qū)公共管理能夠適應社區(qū)機制的運作。社區(qū)居民的共同利益取決于社區(qū)的環(huán)境資源的開發(fā)，取決于對社區(qū)組織、社區(qū)習俗、社區(qū)精神、社區(qū)意識及其歸屬感等的引導，從而增加社區(qū)“公共利益”領域。運用社區(qū)機制引導居民生活方式和行為習慣，從而提高居民的綜合素質，并切實改善社區(qū)居民的生活質量，正是公共管理的重要內容。所以，社區(qū)管理能夠適應社區(qū)機制的運作，能夠動員社區(qū)內各種資源，對社區(qū)建設進行有效管理，滿足居民基本需求。(4)社區(qū)公共管理有利于實現社區(qū)發(fā)展目標。社區(qū)發(fā)展的根本目標包括社區(qū)環(huán)境和生活質量的改善，其本質是社區(qū)居民的全面發(fā)展。社區(qū)是居民安居樂業(yè)的基地，必須通過社區(qū)公共管理而不是行政管理，通過各種基礎設施和環(huán)境綠化的建設，文化、教育和科技條件的改善，社會治安的綜合管理等，直接滿足居民物質生活方面的需要;依托社區(qū)組織和社會力量提供各種便民利民服務，依靠社區(qū)居民和社區(qū)組織互助共建、支持幫助、協調救濟、資源共享等方法為社區(qū)提供就業(yè)機會、服務保障、精神文明和文化需要等。(5)社區(qū)公共管理有助于實現社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。社會穩(wěn)定是社區(qū)發(fā)展的前提和基礎。由于社區(qū)社會的復雜性，社區(qū)居民流動性增強，出現許多不穩(wěn)定因素，如失業(yè)、鄰里糾紛、歷史遺留問題、外來人口增多導致的社區(qū)環(huán)境、治安問題等。社區(qū)公共管理是社區(qū)有效治理的重要方法。通過動員社區(qū)資源、組織居民積極參與社區(qū)管理，促進社區(qū)居民之間的廣泛接觸、溝通和交流，提高社區(qū)居民的認同感、歸屬感和滿意度。通過社區(qū)居民互助式自我服務，廣泛開展社區(qū)治安聯防工作、社區(qū)環(huán)境綜合治理工作、居民互助活動、職業(yè)培訓和介紹服務等，從而實現社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。

綜上，可以看出社區(qū)管理為公共管理在“社區(qū)”層次的理論研究和社會實踐開創(chuàng)了一片新領域。引入社區(qū)機制后的公共管理和引人公共管理思想的社區(qū)管理對社區(qū)實踐具有重要意義。

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