【摘要】：政府管理領(lǐng)域的扁平化不僅是一種時尚,還是一個大的發(fā)展趨勢。在全球化、城市化、信息化的時代里,隨科層制垂垂暮暮并日益衰退,扁平化作為一種新型的組織結(jié)構(gòu),取得了更堅實的成長基礎(chǔ)和機(jī)遇。政府扁平化反映企業(yè)扁平化理論在公共組織領(lǐng)域的應(yīng)用過程,涉及政府內(nèi)部縱向關(guān)系、橫向關(guān)系以及與外部關(guān)系的重大調(diào)整,并形成新的政府組織形態(tài),是一個很有現(xiàn)實意義的研究課題。但因扁平化理論簡單易懂、應(yīng)用方便、效果立竿見影,多有人推行其實踐,而鮮有人對其深入研究,造成理論落后于實踐的狀況。為了更好的指導(dǎo)政府扁平化的實踐,提高政府效率、發(fā)揮政府功能、增強(qiáng)政府合法性,有必要對這一領(lǐng)域進(jìn)行深入細(xì)致的研究。 事實上,任何領(lǐng)域的組織變革都起因于組織與環(huán)境是否匹配,也就是說,當(dāng)組織不適應(yīng)環(huán)境需求時,為獲得持續(xù)生存和發(fā)展的機(jī)會,組織變革必須開啟。這時候,組織變革是為了獲取新的功能,以滿足環(huán)境需求,從而獲取組織生存發(fā)展所必須的資源。由于特定的功能必然需要特定的結(jié)構(gòu),而特定的結(jié)構(gòu)也必然具有特定的功能,所以組織結(jié)構(gòu)的變革決定組織能否獲取預(yù)期的功能。然而,結(jié)構(gòu)變革并非想象中那么簡單,新結(jié)構(gòu)對舊結(jié)構(gòu)的取代要經(jīng)歷復(fù)雜的過程。因為舊結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成,就會同化和吸納周邊各種因素,形成龐大而固化的結(jié)構(gòu)體系,單純從結(jié)構(gòu)形態(tài)上推進(jìn)變革,而不改變舊結(jié)構(gòu)體系中的核心運行機(jī)制,所起到的變革效果很容易被舊結(jié)構(gòu)體系吸納,這大概是許多組織結(jié)構(gòu)變革失敗的根本原因。因此,組織結(jié)構(gòu)的變革必定是權(quán)變、系統(tǒng)、全面的變革,以結(jié)構(gòu)變革為核心獲取組織效能,以組織戰(zhàn)略為指引獲取組織方向,以支持體系為支撐獲取組織資源,同時三大因素的協(xié)同獲取戰(zhàn)略執(zhí)行力、資源儲備量以及組織能力,這將大大提升組織變革的成功率與有效性。 在把上述組織結(jié)構(gòu)變革邏輯具體應(yīng)用于政府扁平化的過程中,首先需要重新認(rèn)識政府扁平化這一變革工具。扁平化舶來于西方企業(yè)管理領(lǐng)域,只有撥開其形式化的面紗,才能探查它的本質(zhì)。在與科層制的對比中發(fā)現(xiàn),它既繼承了科層制的工具理性,以發(fā)揮組織效能為旨?xì)w,又浸染了后現(xiàn)代管理的價值理性,以民主參與為導(dǎo)向,是對科層制的揚棄和發(fā)展。同時,其在政府部門的應(yīng)用,必然要和公共部門的特征緊密結(jié)合,具備公共性是政府扁平化區(qū)別于企業(yè)扁平化的特質(zhì)。此外,利用扁平化實施政府變革是一個動態(tài)的過程,分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目標(biāo),政府無非是通過扁平化達(dá)到組織分化與整合的平衡,其中“3S(Strategy;Structure;Support)”戰(zhàn)略性組織變革的方法有助于達(dá)到這一理想狀態(tài)。 當(dāng)前我國政府扁平化所要解決的問題是政府與環(huán)境的不匹配,結(jié)構(gòu)與功能的脫節(jié),表現(xiàn)為政府過度分化。雖然政府內(nèi)部橫向職能分化、縱向權(quán)力分化,以及政府外部的功能分化,都體現(xiàn)了政府隨環(huán)境變遷而發(fā)展必然性,但是必然的分化并不總是呈現(xiàn)出滿足人們需要的優(yōu)良性,反而走向事物變化的反面——過度分化。呈現(xiàn)出政府分化失度、分化割離和分化不清的狀態(tài),這直接導(dǎo)致政府的功能困境。一方面導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹,公務(wù)員數(shù)量、行政支出和機(jī)構(gòu)數(shù)量的激增；另一方面導(dǎo)致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏協(xié)調(diào)、部門沖突和尋租分肥；再一方面導(dǎo)致政府治理外部環(huán)境的功能困境,無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還是社會治理上,都表現(xiàn)出分化的不虞效應(yīng)。 作為隨環(huán)境變遷和政府發(fā)展而伴生的過度分化,折射出政府與環(huán)境匹配度的銳減。然而,政府扁平化作為解決這一問題的變革工具,必須在分析過度分化的根源中尋求其被選擇的合理性。改革開放后,政府以推動經(jīng)濟(jì)增長為獲得合法性的手段,從滿足人民的需要中獲取執(zhí)政地位的穩(wěn)定和持續(xù),而為了經(jīng)濟(jì)增長必須進(jìn)行必要的政府分化,由此“政府合法性——經(jīng)濟(jì)增長——政府分化”之間建立了遞推邏輯。但在政府科層結(jié)構(gòu)的特征下,“增長—分化”的邏輯被大大強(qiáng)化并日漸失控,進(jìn)入劣性的路徑閉鎖。其中科層結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張效應(yīng)、目標(biāo)置換、分割效應(yīng)、權(quán)力異化和人性壓制是政府分化路徑依賴的根源。同時科層結(jié)構(gòu)同化了政府戰(zhàn)略和支持體系,形成龐大而固化的科層結(jié)構(gòu)體系,消弭了政府自我運營、自我發(fā)展、自我約束和自我支持的能力,導(dǎo)致其在過度分化的路徑閉鎖中難以自拔。扁平化因其具備科層結(jié)構(gòu)無法披靡的優(yōu)勢和整合功能,能夠把政府從過度分化的泥潭帶出,但這必須依賴于有效的變革方法——即“3S”的戰(zhàn)略性組織變革。 在“3S”的變革模式下,政府整合是政府扁平化的戰(zhàn)略導(dǎo)向。這既是對政府過度分化的回應(yīng),也是為了政府自身的生存與發(fā)展,因為缺乏整合的社會組織必然脆弱而且無能,無一例外地會陷入四分五裂、一盤散沙的境地。通過分析政府整合的理論意涵和主體地位,確立了政府整合的政治引導(dǎo)、政府效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定四大功能取向,這將有利于政府獲得合法性資源。然而,現(xiàn)實中我國政府卻處于整合危機(jī)中,究其根源是我國過渡社會特有的異質(zhì)性、重疊性和形式主義所致,因此必須在權(quán)力、利益、價值和制度的維度重塑政府整合功能。同時,在考慮后現(xiàn)代社會中的全球化、城市化和信息化等因素的基礎(chǔ)上,政府整合還必須具備分權(quán)性、主動性和靈活性的特征。這種多維度、高難度的整合,作為救治過度分化的路徑選擇,必須有使整合收益遞增的強(qiáng)化機(jī)制,形成政府內(nèi)部新的學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)效應(yīng)�！胺⻊�(wù)”可以取代“增長”成為整合的強(qiáng)化機(jī)制,并形成“服務(wù)—整合”的良性循環(huán)模式。最后,根據(jù)目前政府資源的豐富度和效率的高低,確立政府變革的整合策略,即以扁平化的結(jié)構(gòu)變革獲取優(yōu)質(zhì)的整合功能。 政府扁平化的關(guān)鍵是要有一定的結(jié)構(gòu)支撐。以整合為戰(zhàn)略導(dǎo)向的政府扁平化結(jié)構(gòu)必須使政府內(nèi)部各部分、各環(huán)節(jié)分工有序,整個政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一,政府系統(tǒng)與環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)平衡。為此,必須實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)的扁平化,包括以普通公民為導(dǎo)向、以普通公務(wù)員為核心、以基層政府為中心；政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化,包括層級結(jié)構(gòu)精簡、政府部門重組以及政府與外部環(huán)境的合作；政府行政過程的扁平化,包括政府溝通、決策、執(zhí)行和調(diào)控的扁平化。從而改變政府的權(quán)力結(jié)構(gòu),組織效能以及對分權(quán)的控制,形成了一個直面公眾、面向基層、向下分權(quán)、結(jié)構(gòu)彈性、回應(yīng)加強(qiáng)、鏈條縮短、調(diào)控有效、統(tǒng)籌兼顧的扁平型政府。同時,政府扁平化的變革還需要一定的支持體系。只有在支持體系提供智力資本、技術(shù)資本、社會資本以及文化資本等資源的支撐下,才能保證政府扁平化的持續(xù)有效。而支持體系與政府扁平化結(jié)構(gòu)的結(jié)合,創(chuàng)造出實現(xiàn)政府整合功能所必須的政府能力,改變過度分化的路徑依賴,形成政府扁平化的兩大有力支點。 政府扁平化的理論研究必須在實踐中檢驗,并進(jìn)一步作用于實踐,才能發(fā)揮理論的指導(dǎo)作用。當(dāng)前我國政府正在進(jìn)行的扁平化變革有很多,省管縣是最為典型的一例。省管縣體制源于市管縣體制的衰退,市管縣的局限體現(xiàn)了政府與環(huán)境的不匹配。市管縣的結(jié)構(gòu)也難以發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)社會功能,需要政府在更大區(qū)域作出調(diào)控,而不是成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藩籬。這種不匹配以政府過度分化的形式表現(xiàn)出來,行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的分化割離、層級政府間的分化沖突以及政府機(jī)構(gòu)的分化膨脹,都是過度分化的現(xiàn)象。、省管縣體制是對市管縣體制的變革,就是為了轉(zhuǎn)變政府過度分化走向政府整合,實現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)與功能的匹配,最終使政府與外部環(huán)境匹配。然而,科層結(jié)構(gòu)主導(dǎo)的“增長—分化”的路徑依賴也存在于市管縣體制中,改革開放后倡導(dǎo)的市管縣體制一經(jīng)形成,就迅速影響周邊的各類因素,形成圍繞市管縣體制為核心的運轉(zhuǎn)體系。基本上,形成了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—市管縣體制—行政區(qū)沖突、管理矛盾”的路徑依賴。因此,省管縣的改革也必須是以扁平化為核心的政府戰(zhàn)略性組織變革,才有可能從根源上消解市管縣帶來的政府過度分化。具體而言,一是省管縣的戰(zhàn)略導(dǎo)向調(diào)整,由單純的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升政府內(nèi)部效能到為公眾提供公共服務(wù)、實現(xiàn)政府與社會的整合；二是省管縣的結(jié)構(gòu)調(diào)整。從單純的縱向政府層級壓縮,轉(zhuǎn)向發(fā)揮組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和政府過程的耦合效應(yīng)；三是省管縣的支持體系構(gòu)建。改變之前單純的信息技術(shù)支持,構(gòu)建包括人力、技術(shù)、制度等全方位的支持體系。最終,達(dá)成有效的政府整合。
【學(xué)位授予單位】：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2011
【分類號】：D630

【參考文獻(xiàn)】

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本文編號：2605279