本文關(guān)鍵詞：憲政維度下的農(nóng)村“空掛戶”問題研究

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【摘要】：隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入,農(nóng)村的生產(chǎn)力進一步得到解放,大量農(nóng)民逐漸脫離了土地的束縛涌向城市,中國人口進入到一個高速流動的時代,但受城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的影響,人戶分離的“空掛戶”現(xiàn)象越來越成為社會的突出現(xiàn)象,這不僅給政府部門履行正常的行政管理職能帶來了困難,也為充分保障憲法賦予人民的基本權(quán)益制造了障礙。作為“空掛戶”群體中的重要組成部分,農(nóng)村“空掛戶”是處境較為特殊、情況也最為復(fù)雜的一個群體。農(nóng)村“空掛戶”問題已經(jīng)深刻地影響到了政府管理和社會治理的各個方面,并正在通過訴訟程序深入到司法領(lǐng)域,成為社會新的不穩(wěn)定因素的重要來源,對中國的社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化改革進程提出了新的更高的要求。 農(nóng)村“空掛戶”作為我國戶籍管理制度演變過程中衍生出來的一種地方土政策,是高速、自由流動的城鄉(xiāng)居民與傳統(tǒng)的戶籍管理制度相妥協(xié)的結(jié)果,在我國現(xiàn)行的法律制度體系中并未得到其應(yīng)有的法律關(guān)注,也沒有明確、規(guī)范的法律定位,這就使得農(nóng)村“空掛戶”的權(quán)利屢屢遭受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的肆意侵害。農(nóng)村“空掛戶”不僅無法像其他村民那樣享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán),參與分配農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益分紅等事關(guān)生存發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟權(quán)益；而且在政治權(quán)利方面也往往被剝奪參加村民會議、村民代表會議的資格,失去了表達自身利益訴求的機會；甚至在社會保障方面,許多家庭困難的農(nóng)村“空掛戶”也因為法律地位的模糊與尷尬而失去了申請“低保”的機會,不能順利獲得有關(guān)職能部門的幫扶和救濟,導(dǎo)致生產(chǎn)、生活陷入窘困。這種架空農(nóng)村“空掛戶”權(quán)利的行為,不僅損害了農(nóng)村“空掛戶”自身的生存發(fā)展,也危害了正常的社會管理秩序,增加了人口和治安管理的難度,層出不窮的農(nóng)村“空掛戶”糾紛案件已經(jīng)雄辯地證明：農(nóng)村“空掛戶”正逐漸成為社會不穩(wěn)定因素的重要來源；大量關(guān)于農(nóng)村“空掛戶”權(quán)益保障的司法疑難案件也已清楚地表明給予農(nóng)村“空掛戶”明確、規(guī)范的法律定位,已然成為中國特色社會主義法治建設(shè)的重要任務(wù)。 在城鄉(xiāng)一體化的背景下,立足憲法的本意,從我國的司法實際出發(fā),準確認識、把握農(nóng)民內(nèi)部階層分化的現(xiàn)實,通過相應(yīng)的戶籍制度改革,正確區(qū)分村民資格和村民集體經(jīng)濟組織成員資格之差別,合理確定農(nóng)村“空掛戶”的法律地位,明確農(nóng)村“空掛戶”應(yīng)該享有的各項權(quán)利與利益的范圍,不斷完善農(nóng)村村民自治制度,重建農(nóng)民協(xié)會,建立暢通的利益表達機制來協(xié)調(diào)好農(nóng)村各個階層的利益關(guān)系,既要充分保護農(nóng)村優(yōu)勢階層的正當利益不受侵犯,增強農(nóng)村社會全體成員致富的信心；又要本著社會公平的原則考慮,切實考慮到農(nóng)村“空掛戶”等弱勢群體階層的利益需求,依法打擊各類優(yōu)勢階層的尋租活動,有效保障好憲法賦予農(nóng)村“空掛戶”等弱勢群體的基本生存權(quán)利,逐步緩解農(nóng)民收入拉大的趨勢,調(diào)動弱勢階層的主動性、積極性,讓農(nóng)村各階層之間保持一種互惠互利的關(guān)系,實現(xiàn)村民自治權(quán)利和國家管理制度之間的協(xié)調(diào)、有序發(fā)展,防止多數(shù)人暴政,促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定,這既是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本任務(wù),也是城鄉(xiāng)一體化改革的重要目標。 作為農(nóng)村地區(qū)最基本、最重要的生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本、也是農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵,土地不僅解決農(nóng)民的生存問題,而且解決農(nóng)民的安居問題,甚至還能解決農(nóng)民的發(fā)展問題。農(nóng)村土地制度的設(shè)計不僅直接關(guān)系著農(nóng)村集體組織成員的權(quán)利和利益享有方式,還間接涉及到城鄉(xiāng)戶籍管理制度和農(nóng)村“空掛戶”的權(quán)益保障等問題的解決。特別是在我國農(nóng)村大量勞動力被束縛在土地上,農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展嚴重受制于現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,尤其是土地管理制度的情況下,科學、合理地設(shè)計農(nóng)村土地制度,實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn),顯得迫切而必要。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)籠統(tǒng)地將農(nóng)村土地權(quán)益歸諸于農(nóng)村“集體”,且對農(nóng)村“集體”未作明確規(guī)定,這就使得農(nóng)民的土地權(quán)利處于“界定不明晰、保護不到位”的狀態(tài)。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民個人僅僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等有限的土地使用權(quán),且基本無法進行順暢的流轉(zhuǎn),嚴重地制約著農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn),阻礙著農(nóng)村土地資源的集約化開發(fā)利用,這既不利于農(nóng)民經(jīng)營致富和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,也不利于農(nóng)村剩余勞動力的正常轉(zhuǎn)移,更不利于城鄉(xiāng)資源的良性互補,嚴重阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的進程。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)村土地作為農(nóng)民生存權(quán)的基本保障和發(fā)展權(quán)的重要依托,農(nóng)村土地集體所有權(quán)絕對不能再僅僅局限于政治意義和意識形態(tài)的層面上,農(nóng)村土地集體所有權(quán)應(yīng)該更多地包含經(jīng)濟意義和社會意義。社會主義新農(nóng)村建設(shè)中不斷涌現(xiàn)出來的新的利益需求和層出不窮的農(nóng)村“空掛戶”糾紛案件迫切要求我國立法賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)以獨立的民事權(quán)利的法律地位,清晰界定農(nóng)村集體所有的土地的物權(quán)形式,讓農(nóng)民通過正當?shù)姆尚袨閬慝@得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份,避免行政管理產(chǎn)生的公法資格和農(nóng)村集體成員私法身份的混同,從而使得農(nóng)民能夠順利地通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格來主張自己所享有的各項權(quán)利和利益,保護和實現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村土地的應(yīng)有權(quán)益。 由于我國的住房、消費、教育、社會保障等利益與戶籍管理制度直接掛鉤,不同的戶籍類型將享有不同權(quán)利待遇,因此,限制遷徙自由的戶籍管理制度不僅會人為地制造“城鄉(xiāng)分離”和“地區(qū)分離”,更直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民權(quán)利義務(wù)的不平等,不但使得大量進城農(nóng)民工在城市購房安家,卻難以獲得城市戶口,成為“身在城市戶在村”的農(nóng)村“空掛戶”；而且導(dǎo)致大量服務(wù)“三農(nóng)”的大學生村官,吃住在農(nóng)村,卻無法獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所享有的選舉權(quán)和決策權(quán),真正融入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,從而成為“身在農(nóng)村戶在城”的新型農(nóng)村“空掛戶”。這既增加了城鄉(xiāng)戶籍管理的難度,也引發(fā)了一系列的經(jīng)濟社會問題,使得農(nóng)村“空掛戶”難以真正融入當?shù)厣?失去了對生存社區(qū)的歸屬感。因此,著力淡化戶籍管理制度對經(jīng)濟活動的制約作用,變靜態(tài)的戶口管理為動態(tài)戶籍跟蹤,實行用工制度與戶籍制度的彈性掛鉤,加速實行證件化的戶籍管理,用經(jīng)濟手段而不是行政控制手段來調(diào)節(jié)人口的遷徙是戶籍管理制度改革的方向所在。在動態(tài)化的戶籍管理制度改革中,一方面要尊重農(nóng)村地區(qū)的村民基于社區(qū)默認和出生事實而天然享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)村習俗,把村民通過戶籍管理制度獲得的公法資格和通過農(nóng)村習俗獲得的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的私法身份兩分,在充分保障原始村民依據(jù)傳統(tǒng)所享有的既得利益的同時,為農(nóng)村“空掛戶”分享農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)創(chuàng)造條件；另一方面也要把戶籍管理制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要內(nèi)容,優(yōu)先實現(xiàn)農(nóng)村“空掛戶”的戶籍轉(zhuǎn)換,切實解決好農(nóng)村“空掛戶”的權(quán)益保障問題,這不僅可以為城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革積累寶貴的經(jīng)驗,而且有利于推進城鄉(xiāng)居民共享社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成果。 農(nóng)民話語權(quán)作為一種公民權(quán)利,早已得到社會的廣泛承認,是農(nóng)民各階層充分反映自身的利益要求、表達自身權(quán)利愿望,實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)各階層利益整合不可缺少的重要保障。村民自治制度作為村民自發(fā)性的民主要求與國家有意識的政治推動和介入相結(jié)合的產(chǎn)物,在農(nóng)民的利益表達機制中占有重要地位,發(fā)揮著表達訴愿、協(xié)調(diào)利益的重要作用,是農(nóng)民行使話語權(quán)的重要途徑。村民自治的制度機理不但有力地推動了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”功能的運行,而且對于推進農(nóng)村“空掛戶”的利益表達和權(quán)益保障也具有非常重要的現(xiàn)實意義。在現(xiàn)有的村民自治制度的基礎(chǔ)上,重建農(nóng)民協(xié)會,進一步健全村民自治的各項具體制度,創(chuàng)新村民自治形式,充分吸納農(nóng)民廣泛地參與政治活動,不斷拓展農(nóng)民的政治參與空間,擴大農(nóng)民政治的參與渠道,激發(fā)農(nóng)民的政治參與熱情,以滿足農(nóng)村地區(qū)不斷出現(xiàn)的社會新階層要求參與政治的需求和愿望,實現(xiàn)村民自治與國家管理的完美結(jié)合,是解決農(nóng)村“空掛戶”問題的重要舉措。 當然,為了避免農(nóng)村優(yōu)勢階層利用村民自治機構(gòu)通過權(quán)力尋租來對農(nóng)村“空掛戶”等弱勢群體實施“多數(shù)人暴政”,我們還必須努力完善信訪、申訴、控告等相應(yīng)的村民權(quán)利救濟機制,建立健全相關(guān)的訴訟機制,在農(nóng)民的公民權(quán)利和正當利益受到非法侵害的時候,使農(nóng)民能夠得到司法的最后救濟,充分地表達自身的權(quán)利訴求,實現(xiàn)社會的正義。 總之,農(nóng)村“空掛戶”問題的解決是一個漫長、艱辛的過程,不僅需要相關(guān)政策層面的配套措施予以支持,還需要農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展來提供必要的物質(zhì)保障。如果農(nóng)村“空掛戶”問題控制不好,任其發(fā)展、失控,不但會影響到人口和治安管理,破壞社會主義和諧社會；還會阻礙新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的順利進行,延緩城鄉(xiāng)一體化改革進程。因此,我們必須高度重視,全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào),通過綜合性的制度改革來推進農(nóng)村“空掛戶”問題的根本解決。
【學位授予單位】：中國地質(zhì)大學
【學位級別】：碩士
【學位授予年份】：2011
【分類號】：D921;D422.6

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本文編號：1245400