一、行政復(fù)議與行政訴訟的比較回顧我國(guó)行政法治的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議制度的每一步幾乎都與行政訴訟制度息息相關(guān)、相輔相成，二者共同構(gòu)成了我國(guó)的行政救濟(jì)制度。作為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、維護(hù)和促進(jìn)行政法治發(fā)展的兩項(xiàng)重要制度，二者之間既有共性，也存在諸多不同。

　　(一)共性

　　1、救濟(jì)性。即兩者都是行政相對(duì)人用以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的手段，都是行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法合理行政的重要途徑，其最終的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效救濟(jì)和保護(hù)。

　　2、被動(dòng)性。行政復(fù)議與行政訴訟都是為保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益而設(shè)的救濟(jì)制度，都實(shí)行不告不理原則，即行政相對(duì)人有權(quán)利依法行使或者處分自己的權(quán)利，在行政相對(duì)人未提起行政復(fù)議或行政訴訟之前，行政機(jī)關(guān)或者人民法院不主動(dòng)介入。

　　3、滯后性。由于行政復(fù)議與行政訴訟制度同為行政相對(duì)人的救濟(jì)制度，這決定了其只能在行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害后進(jìn)行，故而具有天然的滯后性。

　　(二)區(qū)別1、管轄機(jī)關(guān)不同，也即享有行政爭(zhēng)議裁決權(quán)的機(jī)關(guān)不同。眾所周知，行政復(fù)議由行政機(jī)關(guān)管轄，行政訴訟由人民法院管轄，前者為行政權(quán)，后者為司法權(quán)。管轄機(jī)關(guān)上的區(qū)別是這兩種制度最基本和最顯性的區(qū)別，并由此決定了行政復(fù)議和行政訴訟各自不同的性質(zhì)和特征。

　　2、受案范圍不同。行政訴訟的受案范圍僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容；而行政復(fù)議的受案范圍則要比行政訴訟的范圍寬泛許多，它除了包括涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政爭(zhēng)議外，還包括涉及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)益的行政爭(zhēng)議。換句話說(shuō)，但凡符合行政訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)的行政案件，行政相對(duì)人都可以向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議；但是反之，并非所有可以申請(qǐng)行政復(fù)議的行政案件行政相對(duì)人都可以向人民法院提起行政訴訟。

　　3、審理范圍及權(quán)力不同。行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)可以就具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并有權(quán)依法對(duì)原具體行政行為作出撤銷、變更決定或者直接重新作出具體行政行為；但在行政訴訟中，人民法院只能審查被訴具體行政行為的合法性，一般不能審查其合理性，而且行政訴訟的判決形式是有限的，人民法院只能依法定形式判決，且人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。

　　4、審理依據(jù)不同。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和頒布的具有普遍拘束力的決定、命令為依據(jù)；“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)為依據(jù)”，同時(shí)只能參照規(guī)章。

　　二、我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式及評(píng)析

　　(一)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接的立法現(xiàn)狀我國(guó)《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起行政訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向法院提起行政訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”這是目前我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系最直接的法律規(guī)定。該規(guī)定確立了“當(dāng)事人選擇救濟(jì)手段時(shí)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的一般原則，行政復(fù)議前置是行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的例外”的模式。

　　具體而言，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接關(guān)系，可以概括為以下四種基本類型：

　　l、復(fù)議訴訟自由選擇型。這是行政相對(duì)人選擇救濟(jì)程序的一般模式，適用于絕大部分的行政爭(zhēng)議案件。如果一個(gè)案件同時(shí)屬于行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍，那么行政相對(duì)人既可以選擇直接向人民法院提起行政訴訟，也可以選擇先向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，若對(duì)復(fù)議決定仍不服，再向人民法院提起行政訴訟。

　　2、復(fù)議前置但不終局型。在這種關(guān)系中，行政相對(duì)人對(duì)行政決定不服的，只能先行申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定仍然不服，筆耕文化推薦期刊，或者復(fù)議機(jī)關(guān)拒不作出處理的，才能向人民法院提起行政訴訟；行政相對(duì)人就此類爭(zhēng)議直接提起行政訴訟的，人民法院不予受理。此類案件主要包括：(1)《稅收征收管理法》與《海關(guān)法》規(guī)定的納稅爭(zhēng)議案件；(2)《行政復(fù)議法》第30條第l款規(guī)定的侵犯既得自然資源權(quán)利案件；(3)《反壟斷法》規(guī)定的有關(guān)禁止或者限制經(jīng)營(yíng)者集中的行為；(4)《工傷保險(xiǎn)條例》第53條列舉的案件。

　　3、復(fù)議訴訟自由，但復(fù)議終局型。這是一種較為特殊的模式，即行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，既可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，而行政相對(duì)人一旦選擇了行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定即具有終局的效力，即使行政相對(duì)人對(duì)該行政復(fù)議決定不服也不能再向人民法院提起行政訴訟。此類案件包括兩類：(1)《公民出境入境管理法》第15條和《外國(guó)人人境出境管理法》第29條第2款規(guī)定的出入境處罰決定；(2)《行政復(fù)議法》

　　第14條規(guī)定的對(duì)省部級(jí)單位對(duì)自身行為的復(fù)議決定。

　　4、復(fù)議前置且終局型。在這種關(guān)系之下，行政相對(duì)人對(duì)特定的行政爭(zhēng)議不服，必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，而一旦申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議決定就產(chǎn)生終局效力，即使對(duì)行政復(fù)議決定不服，也不能再提起行政訴訟。這類案件包括：(1)《集會(huì)游行示威法》第13條關(guān)于人民政府針對(duì)不許可集會(huì)、游行、示威決定作出的復(fù)議決定；(2)《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定的省級(jí)政府確權(quán)的復(fù)議決定。

　　(二)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的缺陷分析由以上分析不難看出，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接關(guān)系采用了行政復(fù)議前置與行政復(fù)議自由選擇并存的原則�？陀^而言，這種對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟銜接關(guān)系多元化的處理有其自身的科學(xué)性和合理性，但從實(shí)踐的角度看，這種銜接模式存在諸多缺陷。主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1、設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)不明確。行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系與行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)的實(shí)際行使和最終實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，因此，在立法上必須對(duì)其有明確規(guī)定。綜觀我國(guó)當(dāng)下的立法現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)的缺失。也就是說(shuō)，“當(dāng)事人如何啟動(dòng)法律救濟(jì)程序完全聽?wèi){于單行法律、法規(guī)的規(guī)定，根本沒(méi)有什么規(guī)律可循。”同時(shí)，行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的設(shè)置也極其零亂，不但不同種類的法律、法規(guī)之間規(guī)定的銜接模式不同，而且同一種類的法律法規(guī)之間、同一類型或者同一機(jī)關(guān)管轄的案件之間甚至同一部法律法規(guī)中不同的條款之間的規(guī)定也不一致。

　　2、不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如前所述，行政復(fù)議與行政訴訟的出發(fā)點(diǎn)和最后歸宿都是為了使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到最有效的救濟(jì)，然而考察我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟的銜接現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，其與有效保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益這一原則有所背離。以我國(guó)《行政訴訟法》

　　第37條的規(guī)定而言，雖然其確立了行政訴訟與行政復(fù)議的自由選擇模式，但是對(duì)于對(duì)法律知識(shí)并不精通的普通百姓來(lái)說(shuō)，同一個(gè)案件中當(dāng)事人的盲目選擇有時(shí)會(huì)產(chǎn)生對(duì)其極為不利的后果。換句話說(shuō)，目前我國(guó)關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的立法規(guī)定并沒(méi)有使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到明確且確定的保護(hù)。

　　3、設(shè)置的正當(dāng)性不足，行政權(quán)與司法權(quán)相互侵蝕。行政復(fù)議與行政訴訟雖然都是維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)手段，但是其性質(zhì)并不相同，它們分別代表了行政權(quán)和司法權(quán)，而二者的銜接模式反映了行政權(quán)與司法權(quán)的分立與協(xié)調(diào)。就我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀而言，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系極其零亂。一方面，行政復(fù)議終局模式的廣泛存在事實(shí)上違背了“司法最終原則”；另一方面，以立法的方式強(qiáng)制規(guī)定行政相對(duì)人只能通過(guò)行政訴訟的方式尋求救濟(jì)，不僅是對(duì)行政相對(duì)人自主選擇權(quán)的強(qiáng)行干預(yù)，還在事實(shí)上否定了行政復(fù)議制度存在的價(jià)值三、行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的研究概況近些年來(lái)，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接問(wèn)題引起不少學(xué)者關(guān)注，學(xué)者們對(duì)于二者之間的設(shè)計(jì)各執(zhí)一詞，概括而言，主要有兩種代表性的觀點(diǎn)：

　　(一)建立“以自由選擇為主、以復(fù)議前置為輔、以行政起訴模式為特例”的新模式。此種觀點(diǎn)是在綜合分析我國(guó)的立法現(xiàn)狀和國(guó)外立法模式的基礎(chǔ)上提出的一種綜合性立法建議，其具體內(nèi)容括四個(gè)方面：“逐步廢除行政復(fù)議終局型、明確列舉行政復(fù)議前置型、嚴(yán)格限定行政起訴模式、努力推進(jìn)自由選擇型”。該種建議最大的優(yōu)點(diǎn)在于其在充分肯定和尊重行政相對(duì)人的自由選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步地明確了各項(xiàng)關(guān)系的具體內(nèi)容，使立法更加明確清晰。但是其缺點(diǎn)也很明顯，即它只是對(duì)現(xiàn)行法律的小修小補(bǔ)，并未從根本上解決或者避免上文所列舉的我國(guó)現(xiàn)行立法模式的弊端，對(duì)于那些普通的對(duì)法律知識(shí)并不精通甚至知之甚少的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，這種制度設(shè)計(jì)依然有著“丈二和尚”的迷茫。

　　(二)建立行政法院，并將行政復(fù)議納入行政訴訟的范疇，由行政法院統(tǒng)一行使對(duì)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)和對(duì)行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。面對(duì)行政訴訟的受案范圍有限、行政復(fù)議的作用狹隘以及行政復(fù)議與行政訴訟之間立法模式零亂等問(wèn)題，在借鑒德國(guó)、法國(guó)獨(dú)立的行政法院的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出此種簡(jiǎn)單劃一的立法建議。這種立法建議的優(yōu)點(diǎn)在于可以徹底解決現(xiàn)行制度中行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍、審理方式、受理權(quán)限等方面存在的矛盾，縮短法律救濟(jì)途徑，緩解行政機(jī)關(guān)與法院之間的某種對(duì)立情緒，實(shí)現(xiàn)廉政高效。但是，這種看似釜底抽薪似的解決方案卻有思維偷懶之嫌。一方面，這種建立行政法院的改革之于當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)太不現(xiàn)實(shí)，改革幅度大某種程度上意味其需要的時(shí)間、制度基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等的鋪墊成本也大，這些條件就當(dāng)前的中國(guó)來(lái)說(shuō)是不具備的；另一方面，這種立法建議確實(shí)是簡(jiǎn)化了救濟(jì)程序，但同時(shí)它也缺少了解決矛盾的可調(diào)解的靈活性。