論文摘要 2011年以來就一直熱議的集體土地征收補償條例遲遲未能出臺，立法的缺失導致集體土地征收過程中各種矛盾問題日益突出。筆者通過調研分析了當前集體土地征收過程中存在的幾個主要問題及爭議，并嘗試提出可行性建議，供討論參考：第一，主體方面，因全國人大尚未制定相關法律法規(guī)，農村集體經濟組織成員資格的確認成法律空白。法院應根據憲法法律的基本原則并結合農村實際，發(fā)揮司法裁判職能，從而引導實踐中農村集體經濟組織成員資格的確認日益合法合理；第二，程序方面，“預征地”作為一種提高效率的征地方式已成為實踐中的常態(tài)，但其存在嚴重隱患，應予以警惕。同時，應通過簡化審批、適度放權、規(guī)范程序及標準、懲治違法征地等措施進行大力整頓；第三，依據方面，集體土地征收的“公共利益”不能簡單照搬國有土地征收的內容，還應包括工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的需要；第四，司法救濟方面，集體土地征收安置補償協議本質上是行政合同，應通過行政訴訟程序解決糾紛。

　　論文關鍵詞 集體土地征收 預征地 公共利益

　　在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，農村集體土地征收問題一直是不可回避的矛盾焦點。目前集體土地征收仍存在諸多法律空白和漏洞。這就導致了行政機關的征地拆遷行為缺乏基本的程序制約，集體土地征收亂象叢生，被征地農民的合法權益無法得到有效保護，法院的司法審查及裁判也無據可依。本文將從集體土地征收的主體、程序、依據、司法救濟四個方面出發(fā)，就目前存在的突出問題進行逐一分析。

　　一、主體：農村集體經濟組織成員資格的確認問題

　　誰有資格參與到征收補償的分配過程中，即“誰受益？”這是征收過程中最關鍵、最易引發(fā)矛盾的問題。其中，地上物所有權人（如：房屋所有權人）因有相應的產權登記制度，其所有權人相對較明確，爭議也相對較小。而由于我國法律規(guī)定集體土地屬農民集體所有，在實踐中土地補償費歸農村集體經濟組織所有，故本文將討論的是農村集體經濟組織成員資格的認定問題。
　　對此，目前并無具體的法律規(guī)定。2005年7月29日，最高院副院長黃松有在公布《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》新聞發(fā)布會上的講話中指出，農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規(guī)定的法律保留事項，只能由全國人大制定的法律法規(guī)，最高人民法院不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定。據此，多數法院認為，在全國人大出臺相關法律法規(guī)前，法院對對此類糾紛應不予受理。
　　近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農村集體土地征收逐年上升，因征地補償款分配引發(fā)的糾紛也逐年增加。根據最高院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第一款第（四）項規(guī)定，承包地征收補償費用分配糾紛，人民法院應當受理。而在司法實踐中，農村集體經濟組織成員的資格確認問題往往是法院受理土地征用補償費分配糾紛的前提，更是審理過程中的主要爭議焦點，如法院對該問題不予受理，則法院對集體土地征收補償過程中的糾紛無法裁判，廣大農民的權益亦無法得到保護，司法保障淪為空談。故筆者認為法院在該問題上不應回避，而應充分發(fā)揮司法職能，積極服務大局，主動回應社會關切。雖然沒有具體的法律法規(guī)或司法解釋，但是法院可以根據憲法法律的基本原則并結合農村實際，發(fā)揮司法裁判職能，從而引導實踐中農村集體經濟組織成員資格的確認日益合法合理。

　　二、程序：“預征地”問題

　　“預征地”是指“未報批”或“審批未完成”情況下便開始進行征地的行為。按照《土地管理法》的規(guī)定，征收農村集體土地需經國務院或省級人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當先行辦理農用地轉用審批。實踐中，整個報批手續(xù)往往需要1-2年甚至更長的時間，由于追求快速、高效經濟發(fā)展的迫切需要，行政機關往往在報批手續(xù)未完成的情況便已經開始征收土地。按照筆者調研的情況，應該說，絕大多數的集體土地征收屬于“預征地”。
　　“預征地”在一定程度上提高了工作效率，促進了當地經濟的快速發(fā)展，但是其埋下的隱患也不少：首先，“預征地” 造成土地審批權形同虛設，不符合依法治國的理念，是對法律的挑釁和漠視，本質上是行政機關的違法行為，必將帶來惡劣的社會影響；其次，“預征地”過程中行政機關組織的強制拆除房屋等行為均應屬侵權行為，但這在實踐中并不少見。長此以往，，必將造成農民的不滿及對抗，極易釀成群體性事件；再次，“預征地”過程中簽訂的安置補償協議屬于效力待定的行政合同，需待土地審批完成后方有履行效力。如審批未獲批準，農民的土地如何返還？相應的補償款如何收回？造成的損失又如何進行賠償？即使審批順利完成，但審批完成時的土地補償標準較之“預征地”時一般都有所提高，又如何保障農民本應得的利益？這一系列的問題都將十分復雜棘手，極易造成新的社會矛盾；最后，“預征地”完成后，因審批未完成，相關的項目建設并未開始，此時土地就只能閑置。項目越大，占用的土地越多，而審批的時間可能就越長，造成的土地閑置浪費也就愈發(fā)觸目驚心。
　　筆者認為，“預征地”問題已經到了必須正視的時候，建議：第一，簡化審批手續(xù)，并在嚴格限定征地面積、規(guī)范征地程序的前提下授予特定的行政機關在一定范圍內進行“預征地”的權力。如：在某一個市級行政區(qū)域內，三年的期限內，在一定面積的范圍內，由市政府作出項目規(guī)范決定后，征地補償工作和申請報批工作可以同時進行；第二，規(guī)范預征地的程序，保障農民的知情權。堅決摒棄“欺上瞞下”的做法，應告知農民預征地的情況，保障其知情權。積極有效的溝通不僅僅是“依法征地”的要求，更能讓農民在了解征地目的的情況提高征地意愿，從而促進政府征地工作的良性開展；第三，調整補償標準及方式，保障農民權益。預征地的土地補償及地上物補償等相關費用應在當時的征地補償標準上有所提高，保障農民的可預見收益。同時在項目動工建設前，應允許并且鼓勵農民進行耕種，避免土地閑置浪費；第四，加強監(jiān)管力度，按照《土地管理法》的規(guī)定，對于“預征地”的土地違法行為進行相應的處罰，遏制“預征地”愈演愈烈之風。

　　三、依據：“公共利益需要”的界定問題

　　《憲法》第十條規(guī)定，任何組織或者個人不得買賣土地，唯有“國家為了公共利益的需要”，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用�！锻恋毓芾矸ā返� 2 條也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”�！段餀喾ā返� 42 條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。由此可見，公共利益的需要是集體土地征收的唯一目的。但 “公共利益概念的最特別之處在于其概念內容的不確定”，即“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”兩方面。“利益內容的不確定性，主要是對利益形成和利益價值的認定受利益主體和當時社會客觀事實所左右，無法固定成型”，“受益對象的不確定性則是指享有公共利益者的范圍難以確定，因為公共一詞無法清晰定義”。
　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對“公共利益”列舉了七種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。集體土地征收的情況與國有土地征收的情況顯然不同，除上述列舉的情況外，集體土地征收最突出的原因是出于工業(yè)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。為了推進工業(yè)化，搭建招商引資平臺，各地政府都積極組織實施工業(yè)園區(qū)、商業(yè)開發(fā)區(qū)等，這些表面上看似乎只關乎企業(yè)的經濟利益，是否屬于“公共利益需要”？筆者認為，“公共利益需要”應包括工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的需要。首先，其符合“公共利益”的一般概念。“公共利益”顧名思義是指公共的利益，也即其受益主體應當具有廣泛性。而工業(yè)化及城鎮(zhèn)化有利于增加就業(yè)崗位、提高百姓的收入、增加政府財政收入，符合廣大人民群眾的根本利益，理應屬于“公共利益”；其次，其符合我國的國情需要。我國人口眾多，特別是農村人口眾多，必須引導部分農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移，鼓勵農民進入小城鎮(zhèn)發(fā)展，進而提高農民收入水平。如果將工業(yè)化及城鎮(zhèn)化排除在“公共利益”之外是不切實際的；最后，其符合國外發(fā)達國家的經驗。美國最高法院曾在案件總結中說：“當國家征用權的行使與某種可理解的公共目的存在著合理聯系的時候，法庭從未禁止過這種補償過的奪取行為。如果一些私有企業(yè)能給它所在的城市，乃至國家的經濟發(fā)展、安置就業(yè)、政治穩(wěn)定都帶來好處，支持這樣的企業(yè)就具有公益性。”

　　四、司法救濟：安置補償協議糾紛適用訴訟程序問題

　　簽訂安置補償協議后產生的糾紛應通過行政訴訟還是民事訴訟解決？根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款的規(guī)定，“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”但是并沒有明確是行政訴訟還是民事訴訟。而在審判實踐中各地做法不一，大多數法院仍以民事訴訟程序審理。筆者認為，這是不合適的，主要有以下弊端：
　　第一，舉證責任分配不合理。民事訴訟的舉證責任原則是“誰主張、誰舉證”。那么，如果是農民以原告身份起訴，那么農民將承擔主要舉證責任。實踐中，農民的舉證能力明顯不如行政機關，很可能因為舉證不力而敗訴。而在行政訴訟中，被告（行政機關）承擔了主要的舉證責任，法院可以責令其提交全部征用土地手續(xù)，有利于查明事實，保護農民合法權益；第二，無法確認安置補償協議的合法性。安置補償協議的合法性是以征地行為的合法性為前提的，但是在民事訴訟中，如果法官同時審查安置協議背后的整個征地行為就明顯超出了民事審判的范圍，如果不審查征地行為則又無法判斷安置補償協議的合法性，如果連合法性都無法確認，法官又該如何進行裁判？例如“預征地”中簽訂的安置補償協議，如果雙方當事人均認可該協議的真實有效，法官未審查整個征地行為，將很可能將一個性質為效力待定合同的協議確認為生效合同。第三，是否適用調解將成為兩難選擇。按照民事訴訟程序，調解過程中當事人可以對自己的實體權利作出自由處分。而安置補償協議的一方當事人是依法行使行政管理權的行政機關，他所作出的行政行為是法律賦予的權力，是代表國家行使職權，他只能依法行政，并沒有隨意處分的權力。第四，適用民事訴訟程序耗時太長。相較而言，行政訴訟的審理期限要短得多，安置補償協議糾紛如果久拖不決，將嚴重影響涉及重大公共利益的在建項目進度，而適用行政訴訟程序則有利于徹底解決糾紛，防止訟累。
　　綜上，安置補償協議糾紛適用行政訴訟審理是符合法理邏輯及審判實際需要的，但存在的法律障礙：我國的行政訴訟制度是建立在“民告官”的基礎上的�！缎姓V訟法》正在醞釀修改，筆者建議在修改中將“官告民”納入行政訴訟范圍，并對此類案件的立案、審理、裁判作出具體的規(guī)定。