論文摘要 隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)民融資需求增大，，農(nóng)民融資難問題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大難題。造成農(nóng)民融資困難現(xiàn)狀的原因多種多樣，法律治理的缺乏是重要的因素之一。本文從系統(tǒng)解決問題的角度出發(fā)，在梳理農(nóng)民融資困境的基礎(chǔ)上，通過對(duì)農(nóng)民融資困境的法律分析，認(rèn)為只有將農(nóng)村金融的改革和創(chuàng)新、農(nóng)民融資困境等問題納入法律制度保障的范疇，加快推進(jìn)落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度、弱化“國(guó)有”金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部貸款審查制度、加強(qiáng)法律監(jiān)管力度，構(gòu)建“政府-金融機(jī)構(gòu)-農(nóng)民”三者協(xié)調(diào)理論，才是解決農(nóng)民融資困境的根本出路。

　　論文關(guān)鍵詞 農(nóng)民融資 困境 法律治理

　　隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，融資活動(dòng)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中重要的獨(dú)立因素。農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成細(xì)胞，其融資需求也不斷增加，農(nóng)民如果不能融到所需要的資金，就無法開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)收入的增加。資金的短缺嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無法實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)所要求的目標(biāo)。進(jìn)而，農(nóng)民融資困境成為制約農(nóng)民收入提高、阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題。成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　一、農(nóng)民融資困境概述

　　2014年3月5日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議和3月3日政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全面推進(jìn)改革和加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要作用更加彰顯。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心在于農(nóng)民收入的增加，但當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)民還貸能力弱、農(nóng)民抵押物有限、金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款門檻高一直是無可爭(zhēng)議的事實(shí)。
　�。ㄒ唬┺r(nóng)民自身還貸能力弱
　　農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)低，屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更要面臨自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。再加上農(nóng)民市場(chǎng)信息不對(duì)稱，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格難以掌控。因此，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情形十分平常，農(nóng)業(yè)的多重風(fēng)險(xiǎn)削弱了農(nóng)民償還貸款的能力。
　�。ǘ┺r(nóng)民貸款融資擔(dān)保抵押難
　　農(nóng)民從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，需要提供貸款擔(dān)保抵押物。農(nóng)民的資產(chǎn)不外乎房屋、土地、各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品等，這些資產(chǎn)流動(dòng)性差、變現(xiàn)難，即使作為抵押物也難以評(píng)估，導(dǎo)致農(nóng)民抵押物有限。另外，農(nóng)民收入偏低，并且不固定，很難找到貸款擔(dān)保人或擔(dān)保機(jī)構(gòu)，這兩方面使農(nóng)民融資被擋在金融機(jī)構(gòu)門外。
　�。ㄈ┺r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系處于起步階段
　　農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，遇到天災(zāi)或者突發(fā)事件就會(huì)無法維持基本的生活。一直靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，治標(biāo)不治本。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度還處于起步階段，發(fā)展緩慢，嚴(yán)重落后與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很難滿足農(nóng)村金融對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需求。
　�。ㄋ模┱�(guī)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的貸款審批制度
　　我國(guó)目前雖然已經(jīng)形成了財(cái)政、銀行信貸、經(jīng)濟(jì)組織、私人、社會(huì)、外資與證券市場(chǎng)的多元化融資渠道。但是在農(nóng)村農(nóng)民融資的途徑主要有：農(nóng)村信用合作社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行。這些農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管制度，即總行統(tǒng)一管理，分行垂直管理；逐級(jí)上報(bào)，逐級(jí)審批，這種監(jiān)管制度要求嚴(yán)格貸款審查制度，繁瑣的審批程序耗費(fèi)了許多的時(shí)間與經(jīng)歷。無形中提高了農(nóng)民從其獲得貸款融資的門檻。
　�。ㄎ澹┓钦�(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率過高
　　我國(guó)農(nóng)村已初步形成以農(nóng)村信用合作社為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各司其職、相互配合的正規(guī)金融體系，但正規(guī)的金融并沒有有效解決農(nóng)民融資困境問題，而以民間借貸為主的非金融機(jī)構(gòu)在這時(shí)期興起，憑其方便、快捷、簡(jiǎn)易的特點(diǎn)在農(nóng)村金融融資中發(fā)揮了不小的作用，但是非金融機(jī)構(gòu)并沒有受到規(guī)范性的約束，完全的市場(chǎng)化監(jiān)管。雖然能在一定時(shí)期內(nèi)滿足農(nóng)民的融資需求，但是利率漲的太快并且過高，使一般的農(nóng)民家庭無法承受；并且民間借貸范圍有限、金額較小，對(duì)農(nóng)民融資困境的解決沒有根本性的保障。

　　二、農(nóng)民融資困境法律分析

　　農(nóng)民融資困難有多方面的原因，其相關(guān)的法律制度不健全是其中重要的原因之一，主要體現(xiàn)在融資類的金融法律缺乏、農(nóng)村融資法律監(jiān)管缺位、及融資擔(dān)保立法缺失幾個(gè)方面。法律保障缺位及法律治理不力導(dǎo)致農(nóng)村融資陷入無法可依的尷尬境地。
　�。ㄒ唬┺r(nóng)民融資類法律缺位
　　我國(guó)現(xiàn)有金融法律體系中沒有專門具體的涉及農(nóng)民融資法律，僅有《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》及《證券法》等幾部法律。我國(guó)的《商業(yè)銀行法》關(guān)于貸款的法律條款為第4章的第35條“商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當(dāng)對(duì)借款人的借款用途、償還能力、還款方式等情況進(jìn)行嚴(yán)格審查。商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當(dāng)實(shí)行審貸分離、分級(jí)審批的制度”以及第36條“商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)對(duì)保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價(jià)值以及實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進(jìn)行嚴(yán)格審查。”從以上2條規(guī)范來看，農(nóng)民想從商業(yè)銀行貸款融資，困難重重。首先，商業(yè)銀行的嚴(yán)格審查制度，無形提高農(nóng)民貸款門檻現(xiàn)有法律明文禁止農(nóng)村宅基地等作為抵押物，除了土地財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民幾乎沒有其他抵押物、質(zhì)押物，無法達(dá)到其貸款標(biāo)準(zhǔn)。其次，就算有抵押物，抵押物價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也存在問題，因?yàn)檗r(nóng)民貸款融資中的抵押物普遍存在價(jià)值低、難以變現(xiàn)等問題。
　　同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的《保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了人身保險(xiǎn)合同與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同，并沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款。原因在于農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值難以確定，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，難以為農(nóng)民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的投保。事實(shí)上從發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障。而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)立法幾乎一片空白。雖然2013年3月1日開始實(shí)施《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法邁出的第一步，但起步較晚，要達(dá)到成形的立法體系還要經(jīng)過階段性的時(shí)間。

　�。ǘ┺r(nóng)民融資擔(dān)保立法缺位
　　信用擔(dān)保是指企業(yè)向銀行貸款融資的過程中，根據(jù)合同約定，有依法設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以保證的方式為債務(wù)人提供擔(dān)保，在債務(wù)人不能償還債務(wù)時(shí)，有擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)合同約定的償債責(zé)任，是保障銀行債權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種金融支持方式。我國(guó)雖然已經(jīng)基本建成中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，但涉農(nóng)融資信用擔(dān)保立法仍然缺失�，F(xiàn)階段擔(dān)保立法相關(guān)法律法規(guī)有《民法通則》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》及《合同法》、《公司法》等。這些法律法規(guī)都是從大的框架上對(duì)擔(dān)保作原則性的規(guī)定，具體到農(nóng)民個(gè)人融資擔(dān)�；顒�(dòng)中，無法依其指導(dǎo)進(jìn)行實(shí)踐操作。并且現(xiàn)有的法律制度下我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)無法進(jìn)行擔(dān)保抵押貸款，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行，但實(shí)踐中沒有法律制度保障會(huì)導(dǎo)致發(fā)展緩慢，限制了農(nóng)民融資擔(dān)保渠道的擴(kuò)展，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　�。ㄈ┺r(nóng)民融資法律監(jiān)管缺位
　　我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管法律主要有《中華人民共和國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》還有《非金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《金融違法處罰辦法》等部門規(guī)章。對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行考察，其監(jiān)管范圍為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行。”基本包括了涉農(nóng)融資的金融機(jī)構(gòu)，其立法之初是為商業(yè)銀行與城市金融環(huán)境而服務(wù)的，對(duì)涉農(nóng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)概況性的歸為一類，統(tǒng)一監(jiān)管，忽略了農(nóng)村金融貸款融資的特殊性，因而缺乏可操作性。
　　對(duì)于農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村的商業(yè)銀行村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，僅有《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理規(guī)定》和《村鎮(zhèn)銀行管理規(guī)定》。這些規(guī)范性文件的法律位階較低，在農(nóng)民貸款融資中很難起到法律監(jiān)管的作用。而非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)民間金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管更是缺失，其高利率門檻加重農(nóng)民融資的負(fù)擔(dān)。
　　對(duì)于政策性銀行的監(jiān)管僅是在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》附則中提到“對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理，法律。行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，而現(xiàn)實(shí)中再無專門的政策性銀行監(jiān)管立法。

　　三、農(nóng)民融資困境法律治理的路徑

　　農(nóng)民融資法律治理體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，不可能在有限的篇幅內(nèi)對(duì)其面面俱到的闡述，筆者認(rèn)為有效解決農(nóng)民融資困境的途徑在于三個(gè)方面：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}、農(nóng)民融資擔(dān)保公司的設(shè)立問題及“國(guó)有”金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管問題。
　�。ㄒ唬┘涌焱七M(jìn)落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度
　　十八屆三中全會(huì)《中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》提出：賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。此次《決定》對(duì)農(nóng)村土地制作了重大改革，是對(duì)現(xiàn)行法律制度的重大突破，目的在于滿足現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的融資需求，解決農(nóng)民缺乏有效抵押物而無法獲得貸款的難題。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文認(rèn)為農(nóng)村土地制度改革要有序推進(jìn)，不能急于求成。筆者贊成此觀點(diǎn)，眾所周知，法律具有滯后性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資是當(dāng)前學(xué)界討論的熱點(diǎn)，許多地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)運(yùn)行，如果能將其加快推進(jìn)，在法律制度上給予充分肯定，可以解決農(nóng)民融資需求與缺失抵押物的矛盾。目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以允許抵押貸款已經(jīng)是現(xiàn)實(shí)的極大需求，加快推進(jìn)的步伐是大勢(shì)所驅(qū)。筆者認(rèn)為根據(jù)中央的《決定》因地制宜的制定地方性法律制度落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保制度是解決農(nóng)民融資困境的根本路徑。加快推進(jìn)落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度是法律治理路徑的最佳選擇。
　�。ǘ┏闪^(qū)縣級(jí)擔(dān)保公司作為農(nóng)民融資擔(dān)保的補(bǔ)充機(jī)制
　　為了完善農(nóng)民抵押融資及確立農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制的途徑在于成立農(nóng)民融資擔(dān)保公司作為補(bǔ)充機(jī)制，農(nóng)民融資抵押、擔(dān)保制度的落實(shí)，需要配套的制度加以保障，加之我國(guó)目前農(nóng)村金融融資法律的監(jiān)管缺失，更加需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制加以協(xié)調(diào)，緩解突破現(xiàn)有法律的尷尬局面，各地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)成立農(nóng)民融資擔(dān)保公司，以區(qū)或縣級(jí)為單位，為農(nóng)民貸款融資提供擔(dān)保，不僅是向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供，也要將非金融機(jī)構(gòu)的融資途徑引向農(nóng)民同時(shí)對(duì)非金融機(jī)構(gòu)的利率加以調(diào)整，使農(nóng)民更容易獲得貸款。這一補(bǔ)充機(jī)制作為農(nóng)民融資方與金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，不僅將金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民聯(lián)系在一起，而且是政府的適當(dāng)干預(yù)手段，起到監(jiān)管的作用。同時(shí)，這一補(bǔ)充機(jī)制最好以立法的形式，將融資法律的缺陷與不足加以彌補(bǔ)，重點(diǎn)放在法律治理與監(jiān)管，發(fā)揮其補(bǔ)充監(jiān)管的作用。這也是筆者所提倡的“政府-金融機(jī)構(gòu)-農(nóng)民”三者協(xié)調(diào)理論的本質(zhì)所在。
　�。ㄈ┢平�“國(guó)有”金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管制度
　　許多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社，紛紛退出農(nóng)村市場(chǎng)，偏離設(shè)立的初衷即服務(wù)“三農(nóng)”，導(dǎo)致農(nóng)民融資困難。筆者贊成此種說法，但這只是表象，理由在于農(nóng)業(yè)銀行在2009年之所以能成為上市的商業(yè)銀行，原因在于它成立了“三農(nóng)辦”，肩負(fù)著扶持“三農(nóng)”的使命。其本質(zhì)在于這些農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管制度。 從融資效率上看，繁瑣的審批程序耗費(fèi)了許多的時(shí)間與經(jīng)歷。農(nóng)村金融發(fā)展，農(nóng)民融資需求增加，現(xiàn)有的統(tǒng)一部署、嚴(yán)格審批制度已制約農(nóng)民貸款融資。要消除這一無形的門檻，筆者認(rèn)為的法律治理途徑在于破解“國(guó)有”金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部貸款審查制度，現(xiàn)有的涉及農(nóng)民融資的法律規(guī)定缺乏，需要各個(gè)地方政府因地制宜的制定相關(guān)地方性法律法規(guī)，解構(gòu)“國(guó)有”金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管制度，簡(jiǎn)化涉農(nóng)貸款的審批程序，讓農(nóng)民容易獲得貸款。這一法律路徑的有效實(shí)施不僅能解決農(nóng)民融資困境，更能緩解中小企業(yè)的融資難問題。