本文關(guān)鍵詞： 歐盟監(jiān)察專員 歐洲一體化 擴權(quán)　出處：《華東政法大學(xué)》2012年博士論文　論文類型：學(xué)位論文

【摘要】：監(jiān)察專員這一概念的源頭最早可以追溯至18世紀(jì)的瑞典。創(chuàng)設(shè)該制度的本意是代表王權(quán)監(jiān)督百官。在此后的一百多年中，隨著國王、大貴族以及新興資產(chǎn)階級等各方勢力的爭斗以及瑞典君主立憲政體的最終確立，監(jiān)察專員也逐步發(fā)展成為“議會監(jiān)察專員”，，由議會選舉產(chǎn)生，根據(jù)議會的指示對包括司法機構(gòu)在內(nèi)的公共機關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行法律與其他法規(guī)的情況實施監(jiān)督，并在一定范圍內(nèi)提起訴訟。 進(jìn)入20世紀(jì)，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷拓展以及委托立法等情形的出現(xiàn)，行政權(quán)呈現(xiàn)出急速膨脹和擴張態(tài)勢，西方國家傳統(tǒng)的“三權(quán)分立”、“權(quán)力制約”受到了沖擊和挑戰(zhàn)。如何有效地監(jiān)督和制約行政權(quán)、防止權(quán)力被濫用進(jìn)而更好地保護(hù)公民合法權(quán)益顯得愈發(fā)重要起來。正是在這樣的大背景下，源自瑞典的議會監(jiān)察專員制度作為一種獨特的行政權(quán)力制約手段開始為人所了解和重視。1955年，同樣來自斯堪的那維亞半島的丹麥于戰(zhàn)后第一個建立了監(jiān)察專員制度，在吸收借鑒瑞典議會監(jiān)察專員模式的同時，又有所創(chuàng)新，即取消了監(jiān)察專員起訴的職能，并將監(jiān)察專員的審查對象嚴(yán)格限定在行政權(quán)領(lǐng)域。此后，監(jiān)察專員制度在全世界范圍得到移植，截至目前，全球已經(jīng)有多達(dá)150多個國家和地區(qū)建立了監(jiān)察專員制度。各國、各地區(qū)在引入監(jiān)察專員制度的同時，結(jié)合各自實際情況，對監(jiān)察專員的名稱、表現(xiàn)形式、職權(quán)范圍等均有所創(chuàng)新和發(fā)展，監(jiān)察專員制度的價值取向也逐漸從“行政制約”向“保護(hù)人權(quán)”過渡，但總體上看，各國的監(jiān)察專員制度又保留著一些共同特征，如地位獨立、權(quán)威性、決定不具有強制力的“軟法”效應(yīng)等。 第二次世界大戰(zhàn)后，在德國和法國的推動下，從1952年建立煤鋼共同體開始，歐洲開始了一體化的進(jìn)程，當(dāng)時成員國僅有6個；1992年，以歐洲共同體、共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù)合作為三根支柱，建立了歐盟，成員國為12個；2003年，歐盟出臺了《歐盟憲法條約》，第一次提出了“歐盟憲法”的概念。與此同時，經(jīng)過幾輪擴張，歐盟成員國也達(dá)到了27個。縱觀歐洲一體化的進(jìn)程歷史，其發(fā)展可謂迅猛。但在這個過程中，歐共體/歐盟同樣遇到了戰(zhàn)后西方各個國家所遇到的難題——行政權(quán)的膨脹和擴張。這是因為，歐洲一體化是在法、德兩國政府的強力推動下啟動的，反映到歐共體/歐盟內(nèi)部，代表成員國政府的部長理事會和作為執(zhí)行機構(gòu)的委員會主導(dǎo)了歐共體/歐盟運作，而代表歐洲公民利益的歐洲議會并不享有實質(zhì)權(quán)力，缺乏行政監(jiān)督導(dǎo)致權(quán)力失衡進(jìn)而產(chǎn)生出一系列行政決策不透明、拖延、官僚化等“民主赤字”，民眾對歐共體/歐盟缺乏親近感和認(rèn)同度，上熱下冷，反過來影響了歐洲一體化的進(jìn)程。在這樣的大背景下，歐共體/歐盟為進(jìn)一步完善民主程序、消除“民主赤字”、增進(jìn)一體化動力進(jìn)行了一系列的改革和嘗試。借鑒各國的監(jiān)察專員制度、建立歐盟監(jiān)察專員制度即是其中措施之一。 1992年簽訂的《馬斯特里赫特條約》中正式建立了歐盟監(jiān)察專員制度，1995年，經(jīng)歐洲議會選舉，首任歐盟監(jiān)察專員正式履職。短短十幾年間，在各方因素的共同作用下，歐盟監(jiān)察專員的權(quán)力得到快速擴充。《歐盟監(jiān)察專員法》、《歐盟監(jiān)察專員實施細(xì)則》等相繼出臺。在歐盟監(jiān)察專員的積極推動下，歐洲議會還通過了《歐洲良好行政行為法》。通過以上法律規(guī)范，歐盟監(jiān)察專員建立了一整套職權(quán)行使的程序和依據(jù)。此外，歐盟監(jiān)察專員還通過向歐洲議會提交年度報告、特別報告等進(jìn)一步擴充了自己的職權(quán)，在歐盟政治運作中的作用和影響逐漸顯現(xiàn)出來。 縱觀歐盟監(jiān)察專員制度從建立到快速發(fā)展的全過程，不難看出，歐盟監(jiān)察專員制度的建立迎合了歐盟政治發(fā)展的需要，而其快速發(fā)展，客觀上又改善了歐盟的政治生態(tài)。因此，無論是對歐盟、歐盟監(jiān)察專員自身，還是歐洲公民而言，都取得了較好的結(jié)果。 一是促進(jìn)了歐洲政治的一體化。歐盟政治的“民主赤字”集中表現(xiàn)為官僚化傾向嚴(yán)重，決策缺乏透明度，遠(yuǎn)離民眾等。建立歐盟監(jiān)察專員制度在很大程度上也正是基于對這個問題的回應(yīng)。首任歐盟監(jiān)察專員在就任時，就明確表明監(jiān)察專員擁有以下四種職能：1、力圖為歐盟公民提供有效的個人救濟(jì)，原因是他們的法律權(quán)利沒有得到歐盟機構(gòu)和部門的尊重或者他們沒有獲得正當(dāng)行政行為的對待。2、促進(jìn)正當(dāng)行政。3、力圖以友好的方式解決爭議以便減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)。4、在歐盟各級機構(gòu)提高歐盟公民權(quán)利的透明度和有效保護(hù)程度。通過十幾年來的工作實踐，歐盟監(jiān)察專員在保障基本人權(quán)、促進(jìn)信息公開、促進(jìn)良好行政上作出了重要貢獻(xiàn)。其所發(fā)揮的作用，有效拉近了歐盟與歐洲民眾之間的距離，促進(jìn)了歐洲認(rèn)同，推動了歐洲的政治一體化。 二是促進(jìn)歐洲法律融合。由于歐洲國家相近的法律文化傳統(tǒng)和兩大法系相互借鑒吸收的需要，歐共體/歐盟國家法律的統(tǒng)一成為可能；而在歐盟立法的推動下，歐共體/歐盟國家法律的統(tǒng)一成為必然。在這兩方面的互相作用下，歐盟以及各成員國的法律逐漸趨同。1972年，英國、愛爾蘭、丹麥加入歐共體，當(dāng)時9個成員國中僅有英國、丹麥建立了監(jiān)察專員制度，但即便如此，仍然引發(fā)了歐共體以及歐洲議會關(guān)于建立監(jiān)察專員制度的極大熱情。到了1992年《馬斯特里赫特條約》簽訂前，歐共體12個成員國中，已有7個建立了國家層面的監(jiān)察專員制度，2個建立了區(qū)域性的監(jiān)察專員制度。在此基礎(chǔ)上，建立歐盟監(jiān)察專員制度成為順理成章的事。反過來，歐盟監(jiān)察專員制度建立后，在歐盟監(jiān)察專員的積極推動下，目前，27個歐盟成員國中已有25個在國家或地區(qū)層面建立了監(jiān)察專員制度；此外，通過建立遍布?xì)W洲的監(jiān)察專員網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步促進(jìn)了各成員國監(jiān)察專員制度的融合和統(tǒng)一。 三是促進(jìn)歐洲議會擴權(quán)。作為世界上第一個跨國議會，歐洲議會在當(dāng)今的歐盟政治體制中扮演著重要的角色，它廣泛享有著立法、決定預(yù)算、行政監(jiān)督等諸多權(quán)力，日益成為歐盟政治中不可忽略的重要一級。但是，歐洲議會的這種地位和作用并不是與生俱來的。在1952年，歐洲議會的前身——歐洲共同大會誕生時，它僅僅是一個輔助性的機構(gòu)，不掌握實質(zhì)的權(quán)力，一度被人們譏笑為“橡皮圖章”，成為所謂“有名無實”的政治機構(gòu)的代名詞。但是在此之后，伴隨著歐洲的一體化進(jìn)程，歐洲議會不斷尋求著一個又一個機會，作出了不懈的努力，通過與其他機構(gòu)之間的協(xié)議和對條約的修改，不斷提升它在歐盟中的地位和作用。半個多世紀(jì)過去了，歐洲一體化的程度已經(jīng)由煤鋼共同體發(fā)展到擬定自己“憲法”的階段，歐洲議會也由最初的“橡皮圖章”發(fā)展成為歐盟政治的“中流砥柱”。對歐洲議會而言，歷史上監(jiān)察專員自誕生起，就充當(dāng)著行政權(quán)的監(jiān)控者。在從“監(jiān)察專員”向“申訴專員”過渡的過程中，監(jiān)察專員的“監(jiān)察職能”有所弱化，“保護(hù)人權(quán)”的職能有所強化。但不論從哪個角度上看，這都與議會具有同樣的價值取向。建立歐盟監(jiān)察專員制度，有助于協(xié)助歐洲議會進(jìn)一步制約行政權(quán)力、保障公民權(quán)利。同樣，通過巧妙的制度設(shè)計，歐盟監(jiān)察專員對歐洲議會又存在一定的依附關(guān)系，客觀上使得歐盟監(jiān)察專員與歐洲議會之間不可能發(fā)生直接沖突，也不會發(fā)生權(quán)力的競爭，不會阻礙到歐洲議會的擴權(quán)。在歐盟監(jiān)察專員的實踐運作中，也充分地印證了這一點。歐盟監(jiān)察專員與歐洲議會結(jié)成了事實上的“盟友”關(guān)系，在歐盟政治中形成了良好的互動。
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【學(xué)位授予單位】：華東政法大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2012
【分類號】：D99

【引證文獻(xiàn)】

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本文編號：1461410