論文摘要 國際執(zhí)法合作近若干年來受到國際社會(huì)特別關(guān)注的一個(gè)議題，2003年《聯(lián)合國反腐敗公約》第48條對(duì)此專門作出規(guī)定。我國開展的國際執(zhí)法合作活動(dòng)主要是警務(wù)執(zhí)法合作，通過各個(gè)地方公安機(jī)關(guān)建立的雙邊和多邊警務(wù)合作模式為依托，由公安部統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。文章以我國警務(wù)合作的基礎(chǔ)問題為研究對(duì)象，對(duì)警務(wù)合作涉及到的幾個(gè)基本方面進(jìn)行了匯總和介紹。

　　論文關(guān)鍵詞 司法協(xié)助 執(zhí)法合作 國際警務(wù)執(zhí)法合作

　　一、警務(wù)執(zhí)法合作的界定：與傳統(tǒng)司法協(xié)助的區(qū)別

　　警務(wù)執(zhí)法合作與傳統(tǒng)的司法協(xié)助兩是個(gè)不同的領(lǐng)域，他們既有交叉又有一定的區(qū)別。盡管他們都以打擊犯罪為宗旨，但是實(shí)踐中，司法協(xié)助和執(zhí)法合作在執(zhí)行主體，目的對(duì)象，采取程序和法律依據(jù)上都存在著很大的差異。
　　從合作主體上看刑事司法協(xié)助的主體是廣義的刑事司法機(jī)關(guān)。而執(zhí)法合作的主體則比較寬泛，可以是任何擁有行政執(zhí)法職能的機(jī)關(guān)，即便它們根據(jù)本國法律不享有刑事司法權(quán)。從合作的目的和對(duì)象來說，刑事司法協(xié)助一般是為了辦理具體的刑事案件并且是在立案后的刑事訴訟程序中開展的；而執(zhí)法合作一般則是為了預(yù)防、稽查或者偵破犯罪或行政違法行為而開展的。同時(shí)他們所采用的程序也是不同的，刑事司法協(xié)助的執(zhí)行一般應(yīng)當(dāng)遵循被請(qǐng)求國刑事司法合作法規(guī)或者刑事訴訟法規(guī)確定的程序，執(zhí)法合作的開展則可遵循比較寬泛的程序規(guī)則，僅以合法、有效、快捷為限。
　　這些差異性的一個(gè)根本原因在于他們所依據(jù)的法律淵源不同，但是在實(shí)踐中，國際刑事司法協(xié)助和執(zhí)法合作往往相互聯(lián)系并且相互交織，有時(shí)候很難將它們截然區(qū)分。

　　二、警務(wù)執(zhí)法合作的必要性

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)外開放度的提高，公安執(zhí)法環(huán)境國際化特征明顯，近年來國際執(zhí)法合作的需求急劇上升，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是跨國協(xié)查辦案需求逐漸常態(tài)化。近年來，我國的公安機(jī)關(guān)在跨國（境）毒品犯罪、洗錢、電信詐騙、偷渡、網(wǎng)絡(luò)犯罪等涉外案件中向外方請(qǐng)求司法協(xié)助的數(shù)量大幅增長，一些發(fā)達(dá)國家，譬如說美、英、法、澳大利亞、意大利等也需要我國的警務(wù)工作來配合調(diào)查取證等情況也日益增多。二是涉外安全風(fēng)險(xiǎn)管理壓力趨重。我國入境的境外居民量逐年遞增，一些境外敵對(duì)勢力、宗教社團(tuán)、非政府組織入境從事破壞、滲透等活動(dòng)加劇，公安機(jī)關(guān)面臨涉外管理身份核查難、背景審查難等困境。迫切需要加強(qiáng)國際執(zhí)法合作來進(jìn)一步提高對(duì)境外人員的管理控制水平。三是海外利益執(zhí)法保護(hù)任務(wù)要求迫切。我國在境外的工作人員以及華僑人數(shù)激增，對(duì)外資金流動(dòng)已從進(jìn)出口貿(mào)易、餐飲等傳統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)展到資源開發(fā)、工程承包、跨國并購等投資模式。伴隨著人流、物流、資金流的大進(jìn)大出，我國在外公民財(cái)產(chǎn)人身安全受侵害案件層出不窮，人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公平正義、依法保護(hù)在外公民合法權(quán)益的要求也越來越迫切。

　　三、警務(wù)執(zhí)法合作的發(fā)展階段

　　第一階段，警務(wù)執(zhí)法合作的起步階段。這一階段的合作特點(diǎn)是積極加強(qiáng)雙邊合作交流，磋商并達(dá)成共識(shí)，針對(duì)特定具體的事項(xiàng)派專項(xiàng)代表團(tuán)赴合作國家。這一時(shí)期以我國與俄羅斯針對(duì)中俄邊界雙邊警務(wù)合作為典型。1993年8月，經(jīng)公安部和黑龍江省人民政府批準(zhǔn)，黑龍江省公安廳派代表團(tuán)訪問了俄羅斯聯(lián)邦濱海邊疆區(qū)內(nèi)務(wù)局，就邊境地區(qū)治安形勢惡化、赴俄經(jīng)商中國公民被侵害問題嚴(yán)重等議題進(jìn)行了深入討論，并就聯(lián)合開展打擊邊境地區(qū)犯罪問題進(jìn)行了深入探討和磋商，雙方達(dá)成了一致意見并簽署了《中華人民共和國黑龍江省公安廳和俄羅斯聯(lián)邦濱海邊疆區(qū)內(nèi)務(wù)局合作協(xié)議書》，這是我國與俄羅斯遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)簽署的第一份合作協(xié)議，為雙方開展聯(lián)合打擊境外犯罪統(tǒng)一行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。
　　第二階段，九十年代末到二十世紀(jì)初，警務(wù)執(zhí)法合作以合作地方單位感情紐帶日益牢固密切，開展雙邊警務(wù)、個(gè)案合作取得明顯效果為特征。這一階段成效顯著的主要是廣西公安廳與相鄰的越南諒山、高平、廣寧省公安廳分別簽署了警務(wù)合作協(xié)議，雙方邊境地區(qū)邊防、刑偵、經(jīng)偵、出入境、禁毒等警種間也簽署了相關(guān)的警務(wù)合作協(xié)議，成立了警務(wù)聯(lián)絡(luò)辦公室，雙方高層互訪、專業(yè)警種會(huì)晤、打擊販毒販槍走私、非法出入國邊境等犯罪、跨國調(diào)查取證和協(xié)助抓捕移交犯罪嫌疑人等合作頻繁，雙邊警務(wù)合作初具規(guī)模，成效顯著。
　　第三階段，從2005年到目前為國際執(zhí)法合作的逐步完善，全面收獲的階段。這一階段的突出特征是：全面地總結(jié)對(duì)警務(wù)執(zhí)法合作取得的經(jīng)驗(yàn)，客觀地分析存在的問題，科學(xué)地研究加強(qiáng)國際執(zhí)法合作的措施，從內(nèi)外兩個(gè)方面大力加強(qiáng)制度、機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)了雙邊警務(wù)執(zhí)法合作的制度化、規(guī)范化、法制化。在外部，構(gòu)建了警務(wù)執(zhí)法合作具體的實(shí)行機(jī)制，例如黑龍江省公安廳建立的四項(xiàng)合作機(jī)制：定期會(huì)晤機(jī)制、辦案協(xié)作機(jī)制、情報(bào)信息交流制度、聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)官制度。在內(nèi)部，多個(gè)警務(wù)合作發(fā)展比較成熟的省專門成立了國際刑警聯(lián)絡(luò)工作處，專門負(fù)責(zé)國際執(zhí)法合作工，并且就跨國犯罪案件辦理程序、警務(wù)交流活動(dòng)管理、民警因公出國審批等進(jìn)行了全面規(guī)范，形成務(wù)實(shí)高效的內(nèi)部工作機(jī)制。

　　四、警務(wù)執(zhí)法合作的存在問題

　�。ㄒ唬┲贫润w系的保障上
　　國際執(zhí)法合作的開展更多的實(shí)際工作應(yīng)該是面向地方的，我國的邊境線漫長，尤其是一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于區(qū)域性的執(zhí)法合作的要求是迫切的，盡管我們國家的警務(wù)執(zhí)法合作已經(jīng)初具規(guī)模了，但是在思想認(rèn)識(shí)上，制度保障上仍然有一定的差距，沒有將國際執(zhí)法合作工作視為公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長期基本業(yè)務(wù)來謀劃和部署，相應(yīng)的制度體系并沒有及時(shí)跟進(jìn)。主要表現(xiàn)就是地方公安機(jī)關(guān)在辦理涉外案件協(xié)查、調(diào)查取證、引渡紅通、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和移交等具體工作時(shí)無據(jù)可依、無章可循，往往摸著石頭過河，無用功、走彎路、重復(fù)勞動(dòng)成為工作常態(tài)。

　�。ǘC(jī)構(gòu)設(shè)置保障上
　　從縱向上看，省、市級(jí)公安機(jī)關(guān)未成立責(zé)權(quán)一致的國際執(zhí)法合作專職機(jī)構(gòu)（或明確歸口管理部門），部國際合作局的工作資源和基層公安機(jī)關(guān)的潛在需求無法高效對(duì)接；從橫向看，地方公安機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、歸口管理、權(quán)責(zé)明確、分工配合的國際執(zhí)法合作工作機(jī)制和工作平臺(tái)。由此導(dǎo)致業(yè)務(wù)警種多頭管理、長期任務(wù)臨時(shí)承辦，嚴(yán)重制約了國際執(zhí)法合作向縱深層次開展。
　�。ㄈ┤藛T培訓(xùn)的問題
　　與國內(nèi)執(zhí)法工作相比，公安機(jī)關(guān)在國際執(zhí)法合作工作方面普遍存在經(jīng)驗(yàn)不足、能力欠缺等問題，對(duì)相關(guān)國家的司法制度、法律法規(guī)、證據(jù)要求、國際規(guī)則、國際慣例等研究不夠，普遍存在不會(huì)干、不愿干、不敢干等情況。由于國際執(zhí)法合作不是常見工作，各級(jí)公安機(jī)關(guān)既缺少對(duì)懂外語、懂法律、懂業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才的長期培養(yǎng)規(guī)劃，又缺少對(duì)辦案部門的專門指導(dǎo)和培訓(xùn)，一定程度上制約了工作的有效開展。很多涉外案件由于久拖不決，甚至對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定也造成一定影響，群眾反響強(qiáng)烈�；鶎愚k案公安機(jī)關(guān)為此承受著巨大的壓力，強(qiáng)烈要求廳機(jī)關(guān)加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)。
　　（四）工作保障（工作預(yù)算，經(jīng)費(fèi)支持）
　　公安機(jī)關(guān)國際執(zhí)法合作案件周期長，涉及面廣，不少環(huán)節(jié)需要赴境外與相關(guān)國家開展司法和警務(wù)合作。公安機(jī)關(guān)赴境外辦案經(jīng)費(fèi)基本未單獨(dú)列入年度預(yù)算，過高的涉外警務(wù)協(xié)作費(fèi)用使基層公安機(jī)關(guān)望而卻步。赴境外辦案往往時(shí)效性很強(qiáng)，但在從嚴(yán)控制因公出國境的大氣候下，地方政府外辦對(duì)公安機(jī)關(guān)出境辦案審批環(huán)節(jié)冗長、掣肘多。另外，由于缺少專業(yè)的涉外警務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，翻譯、公證等一系列必不可少的環(huán)節(jié)都給工作帶來了很大的困難。

　　五、警務(wù)執(zhí)法合作的完善建議

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)國際執(zhí)法合作規(guī)范的建設(shè)
　　根據(jù)《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國際執(zhí)法合作工作的意見》（公通字〔2011〕42號(hào)）規(guī)定，基于地方國際執(zhí)法合作的實(shí)際需求，出臺(tái)與之配套國際執(zhí)法合作工作制度、工作流程、工作規(guī)定等規(guī)范化文件，制定相應(yīng)的內(nèi)部工作章程和有關(guān)警種部門執(zhí)法合作規(guī)范，，對(duì)相關(guān)工作內(nèi)容、職責(zé)和義務(wù)加以明確。特別是要加快制定有關(guān)案件協(xié)查、調(diào)查取證、引渡、紅通、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和移交等的實(shí)務(wù)操作手冊，使地方公安機(jī)關(guān)在開展國際執(zhí)法合作工作時(shí)有章可循。
　�。ǘ┲鸩酵晟茋H執(zhí)法合作地方機(jī)構(gòu)的建設(shè)
　　建議以規(guī)范省級(jí)和重點(diǎn)市公安機(jī)關(guān)國際執(zhí)法合作機(jī)構(gòu)建設(shè)，在省、市公安機(jī)關(guān)逐步實(shí)現(xiàn)國際執(zhí)法合作管理機(jī)制，構(gòu)建全國范圍的渠道暢通、布局合理、快捷高效的國際執(zhí)法合作體系。根據(jù)重點(diǎn)突出、循序漸進(jìn)的原則，選擇業(yè)務(wù)量大、條件成熟的沿海沿邊和僑鄉(xiāng)省份先行強(qiáng)力推動(dòng)此項(xiàng)工作，促進(jìn)國際執(zhí)法合作向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。
　�。ㄈ┏浞掷脟H刑警組織的平臺(tái)，指導(dǎo)警務(wù)協(xié)作
　　通過建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建警務(wù)協(xié)作規(guī)范化平臺(tái)，充分發(fā)揮國際刑警資源優(yōu)勢，促進(jìn)全國各地警方警務(wù)交流合作，用以構(gòu)建溝通順暢、信息靈敏、反應(yīng)快速、協(xié)調(diào)高效的警務(wù)協(xié)作平臺(tái)，更好地為全局公安中心工作服務(wù)。
　�。ㄋ模┲匾晣H執(zhí)法合作的后備人才的培訓(xùn)
　　重視國際執(zhí)法合作人才的培養(yǎng)，切實(shí)提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，做好人才儲(chǔ)備工作。國際執(zhí)法合作的順利開展需要適格警務(wù)力量的推進(jìn)，需要具備專業(yè)法律知識(shí)，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，和一定語言交流能力的警務(wù)執(zhí)法合作的工作者，公安院校在人才儲(chǔ)備方面具有天然的優(yōu)勢，指導(dǎo)并規(guī)范這類人才的教育培訓(xùn)機(jī)制是進(jìn)一步拓展國際警務(wù)執(zhí)法合作的發(fā)展的關(guān)鍵。同時(shí)省市一級(jí)的公安機(jī)關(guān)也要注重不斷拓展引智渠道，在充分征求各實(shí)戰(zhàn)單位培訓(xùn)需求的基礎(chǔ)上，精選課題和專家，繼續(xù)向公安部引智辦申報(bào)2014年引進(jìn)國外專家項(xiàng)目。一方面要加大基礎(chǔ)培訓(xùn)，另一方面要立足于實(shí)戰(zhàn)，針對(duì)經(jīng)偵、刑偵、反恐、禁毒等國際執(zhí)法合作頻繁涉及的具體問題，擇選若干影響大、前期基礎(chǔ)工作扎實(shí)的個(gè)案作為范例指導(dǎo)，通過辦班、編寫教材、上掛工作、外派等多種形式加強(qiáng)對(duì)經(jīng)偵、刑偵、反恐、禁毒等業(yè)務(wù)部門辦案骨干的國際執(zhí)法合作培訓(xùn)。