摘要：行政扣押行為是警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制措施的重要手段。警察機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政扣押的過(guò)程中存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在不僅影響了警察機(jī)關(guān)執(zhí)法的威信力，更加損害了被執(zhí)行扣押行為人的合法權(quán)益。本文從警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出解決問(wèn)題的對(duì)策，推進(jìn)警察執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)行。

　　關(guān)鍵詞：警察機(jī)關(guān)；警察權(quán)；行政扣押

　　
　　警察機(jī)關(guān)是我國(guó)主要的執(zhí)法部門，在維護(hù)社會(huì)治安方面發(fā)揮著重要作用。在警察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安打擊犯罪的過(guò)程中，采用的主要手段既有刑事強(qiáng)制措施又有行政強(qiáng)制措施。
　　警察機(jī)關(guān)在具體的刑事扣押行為與行政扣押行為活動(dòng)中存在各種各樣的問(wèn)題，本文旨在通過(guò)警察機(jī)關(guān)扣押行為現(xiàn)狀的分析，研究產(chǎn)生這種問(wèn)題的原因，同時(shí)找出解決這些問(wèn)題的對(duì)策。
　　一、警察機(jī)關(guān)扣押行為基本理論問(wèn)題
　　在我國(guó)，警察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)包括兩個(gè)方面，一方面是打擊犯罪，另一方面是維護(hù)社會(huì)治安。警察機(jī)關(guān)的扣押行為根據(jù)具體職能的不同可以分為刑事扣押行為與行政扣押行為。
　　1.警察機(jī)關(guān)刑事扣押行為基本理論
　　在我國(guó)《刑事訴訟法》中第77條、114條、158條對(duì)扣押行為的范圍作了具體的限定�！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中對(duì)公安機(jī)關(guān)的扣押行為也做了相關(guān)的限定，如第210條規(guī)定了對(duì)物證、書(shū)證的扣押。
　　法學(xué)界對(duì)刑事扣押的概念問(wèn)題做了不同的界定。有的把扣押的范圍界定為物證、書(shū)證，有的把扣押行為歸結(jié)為偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。筆者認(rèn)為可以把刑事扣押的概念界定為：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院為了保證刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，對(duì)與案件有關(guān)的證據(jù)或者是可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)標(biāo)的，運(yùn)用提取、提出命令或者搜查的方式予以提取和留置的一種刑事強(qiáng)制措施。
　　2.警察機(jī)關(guān)行政扣押行為基本理論
　　警察機(jī)關(guān)，尤其是公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件時(shí)，一般依照《治安管理處罰法》第89條，《治安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條、第88條處理行政扣押事宜。
　　在警察機(jī)關(guān)行政扣押的相關(guān)理論方面，由于沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》，所以沒(méi)有形成統(tǒng)一的有關(guān)行政扣押的概念。但是，通過(guò)對(duì)上述有關(guān)法律法規(guī)地方性規(guī)章的研究，我們可以把行政扣押的概念界定為行政主體強(qiáng)制留置相對(duì)人的財(cái)物，限制其繼續(xù)對(duì)之進(jìn)行占有和處分。
　　警察機(jī)關(guān)的行政扣押行為就是警察機(jī)關(guān)在辦理行政案件、治安案件的過(guò)程中，對(duì)與案件有關(guān)的可以作為證據(jù)的物品或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行留置，限制相對(duì)人對(duì)該物的占有和處分的一種行政行為。
　　3.警察機(jī)關(guān)行政扣押權(quán)與警察權(quán)的關(guān)系
　　要想了解警察機(jī)關(guān)的行政扣押權(quán)與警察權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，我們必需先了解警察權(quán)的相關(guān)理論。
　　關(guān)于警察權(quán)問(wèn)題，在國(guó)外的警察科學(xué)著作中有相關(guān)的介紹，可以把警察權(quán)定義為警察為了維護(hù)國(guó)內(nèi)安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，防止、制止、懲治犯罪危害、保護(hù)人民，基于國(guó)家強(qiáng)制權(quán)，依法命令、強(qiáng)制、限制公民個(gè)人權(quán)利自由的一種行政權(quán)力。警察權(quán)還包括了政府制定行政法規(guī)的權(quán)力。確定警察機(jī)關(guān)的職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)和指揮警察力量的權(quán)力。在我國(guó)，警察權(quán)是國(guó)家的一種“公權(quán)力”，其目的就是執(zhí)行國(guó)家法律和政策，預(yù)防、制止和懲罰犯罪，保護(hù)人民的合法權(quán)利。警察權(quán)是一種特殊的行政權(quán)，其運(yùn)行基礎(chǔ)是國(guó)家強(qiáng)制權(quán)。
　　警察權(quán)的手段主要包括警察處分、警察強(qiáng)制、警察命令、警察許可、警察處罰五種。廣義的警察強(qiáng)制是指警察機(jī)關(guān)在刑事訴訟法所規(guī)定的偵查活動(dòng)中和對(duì)社會(huì)治安秩序進(jìn)行管理的活動(dòng)中，為了維護(hù)公共安全和治安秩序，以強(qiáng)制力對(duì)人們的自由或財(cái)產(chǎn)予以事實(shí)上的侵害行為。狹義的警察強(qiáng)制是指警察機(jī)關(guān)依法把強(qiáng)制力加于違反治安管理行政法規(guī)人員的身體或財(cái)物之上的行為。由此可以看出，警察機(jī)關(guān)的行政扣押屬于狹義的警察強(qiáng)制的內(nèi)容。警察權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于上位概念，而警察行政扣押則是警察權(quán)強(qiáng)制手段的重要組成部分。
　　二、警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題
　　《警察法》中對(duì)人民警察的范圍做了規(guī)定，帶有警察職能的機(jī)關(guān)就包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)。本文主要是對(duì)公安機(jī)關(guān)的人民警察在執(zhí)行刑事扣押行為中的問(wèn)題進(jìn)行探討。
　　1.公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀
　　由于治安行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)的主要職能之一，在執(zhí)法過(guò)程中運(yùn)用強(qiáng)制手段可以保證行政執(zhí)法的順利進(jìn)行，行政扣押就是行政強(qiáng)制措施的主要組成部分之一。但是由于立法和具體執(zhí)法中有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)一些混論，所以使得行政扣押存在一些問(wèn)題，使得行政執(zhí)法依據(jù)不明。
　　前面在介紹行政扣押基礎(chǔ)理論問(wèn)題時(shí)，我們引用了一些行政法律法規(guī)中對(duì)行政扣押強(qiáng)制措施行為的相關(guān)規(guī)定。但關(guān)于行政扣押的具體法律依據(jù)沒(méi)有通過(guò)一部完整的法律予以規(guī)定，而是分散的存在于各種法律、法規(guī)和一些規(guī)范性文件中，這其中既有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定上的法律，如《治安管理處罰法》，也有公安部及國(guó)務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章規(guī)定，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，還有一些地方人大及其常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)和地方政府及其部門頒布的地方性規(guī)章。行政扣押行為的規(guī)定比較混論，使得公安機(jī)關(guān)在具體的治安行政執(zhí)法過(guò)程缺乏有效的法律依據(jù)。
　　2.在具體執(zhí)法過(guò)程中所存在的問(wèn)題
　　通過(guò)對(duì)執(zhí)法部門具體執(zhí)法行為的了解中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在公安機(jī)關(guān)的行政扣押中存在著許多問(wèn)題，這嚴(yán)重影響了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：
　�。�1）警察機(jī)關(guān)行政扣押與刑事扣押職能相混淆。由于公安機(jī)關(guān)具有維護(hù)治安和打擊犯罪雙重職能，怎樣依法認(rèn)定其行為屬行政行為還是刑事偵查行為，是行政訴訟實(shí)踐中比較棘手的問(wèn)題�，F(xiàn)實(shí)中，許多公安機(jī)關(guān)的扣押行為雖然自稱為刑事強(qiáng)制措施，但從其客觀表現(xiàn)來(lái)看，均不符合刑事強(qiáng)制措施的要求。而且從其主觀意圖來(lái)說(shuō)，其扣押財(cái)物也不是為了偵查犯罪。如有的公安機(jī)關(guān)以偵查犯罪為名行插手普通的經(jīng)濟(jì)糾紛案件，在這種情況下，其做出的行政扣押就應(yīng)視為行政強(qiáng)制措施，而非刑事強(qiáng)制措施。與之相應(yīng)，這時(shí)的扣押行為就當(dāng)然屬于行政訴訟的受案范圍，相對(duì)人就可以對(duì)公安機(jī)關(guān)提起行政訴訟以保護(hù)自身的合法權(quán)益。

　�。�2）對(duì)扣押物品的保管中存在問(wèn)題。在公安機(jī)關(guān)的具體行政扣押執(zhí)法行為中，在對(duì)扣押物品的統(tǒng)計(jì)和保管中存在著很多問(wèn)題。在法律當(dāng)中明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的人民警察扣押物品時(shí)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同被扣押物品的持有人查點(diǎn)清楚，當(dāng)場(chǎng)開(kāi)列扣押物品清單一式兩份，但是警察人員往往不按照該程序規(guī)定進(jìn)行，會(huì)出現(xiàn)扣押物品名稱、數(shù)量錯(cuò)誤，或者是被扣押物品的主人不清楚自己到底有多少物品被扣押。
　　公安機(jī)關(guān)的工作人員在對(duì)扣押物品的管理上也沒(méi)有盡職盡責(zé)，出現(xiàn)對(duì)被扣押物品沒(méi)有進(jìn)行妥善保管，或者是沒(méi)有專門的保管人員或場(chǎng)所。使得被扣押的物品被損毀或破壞。這有可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理案件的過(guò)程中缺乏足夠的證據(jù)，也更加損害行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益。
　　三、完善警察機(jī)關(guān)行政扣押行為的措施
　　在文章的第二部分我們對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政扣押行為的現(xiàn)狀、存在的具體問(wèn)題進(jìn)行了分析探討。不難看出，公安機(jī)關(guān)的扣押行為是行政強(qiáng)制措施的重要手段，同時(shí)也是公安行政執(zhí)法的重要組成部分。由于行政扣押行為具有嚴(yán)厲性，它往往涉及公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以一旦違法，對(duì)公民所造成的損害也是巨大的。鑒于此，本部分針對(duì)前面的討論，分析解決上述問(wèn)題的措施。
　　1.從立法方面來(lái)完善警察機(jī)關(guān)的行政扣押行為
　　在前面敘述的過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)行政扣押行為的相關(guān)立法方面所存在的問(wèn)題，如立法主體比較混亂，行政扣押立法法律位階較低，對(duì)扣押物品范圍的規(guī)定不具體等問(wèn)題。所以制定一部統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》就有了其理論與實(shí)踐意義。
　　《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大代表大會(huì)及其常委會(huì)制定和頒布，這就提高了該部法律的法律效力，對(duì)全國(guó)各地的公安機(jī)關(guān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都具有約束力。國(guó)務(wù)院各部門、地方人大及其常委會(huì)還有地方機(jī)關(guān)在制定相關(guān)的部門規(guī)章和行政法規(guī)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)在《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的具體范圍之內(nèi)進(jìn)行立法，不得對(duì)行政強(qiáng)制措施做擴(kuò)展性的立法或解釋。
　　在條文中應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行政扣押行為的實(shí)施要件進(jìn)行規(guī)定，如可以把事實(shí)要件限定為確有證據(jù)證明當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財(cái)物逃避義務(wù)、保全證據(jù)、發(fā)現(xiàn)違禁物品，或者法律規(guī)定的其他情形。對(duì)行政扣押的調(diào)查、決定、實(shí)施、扣押物品處理、扣押行為監(jiān)督程序進(jìn)行具體的規(guī)定。由于行政強(qiáng)制措施是一種暫時(shí)性的限權(quán)行為，所以也應(yīng)當(dāng)對(duì)行政扣押的期限進(jìn)行規(guī)定。
　　2.從實(shí)踐操作角度來(lái)完善警察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為
　　一部法律的出臺(tái)往往要經(jīng)過(guò)一個(gè)較為復(fù)雜、漫長(zhǎng)的過(guò)程，站在實(shí)踐工作的角度，思考在現(xiàn)有的法律框架下，發(fā)揮公安行政扣押的作用的途徑將對(duì)實(shí)踐有更為重要和直接的指導(dǎo)意義。所以應(yīng)從實(shí)踐操作的角度來(lái)論述完善我國(guó)公安行政扣押強(qiáng)制措施的途徑。
　�。�1）建立健全監(jiān)督機(jī)制。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)行具體職能時(shí)，涉及刑事案件的扣押行為一般都由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，涉及行政方面的案件一般都是由上級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，在一些刑事與行政扣押相混淆的案件中，由于案件的性質(zhì)不好確定，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)利不利的扣押行為。筆者認(rèn)為，為了解決這一問(wèn)題，另外建立一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)在人力物力上存在困難，由上級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的管轄存在可能性。在一些不容易確定案件性質(zhì)的案件中，如刑事法律沒(méi)有明確規(guī)定，可以定性為行政案件，，其辦案程序也按照行政治安案件的程序進(jìn)行。
　�。�2）加強(qiáng)對(duì)扣押物品的管理。我國(guó)相關(guān)行政法律法規(guī)中已經(jīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)扣押物品的程序進(jìn)行了規(guī)定，但在具體的操作執(zhí)行中做得并不好，以至于對(duì)扣押物品、證據(jù)的保管出現(xiàn)了很多問(wèn)題。鑒于此，筆者認(rèn)為，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的場(chǎng)所，派專門的人員對(duì)扣押物品進(jìn)行管理，規(guī)范管理程序。如果被扣押物品由于保管不當(dāng)出現(xiàn)損毀、毀壞、消滅，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，公安機(jī)關(guān)可以追究其內(nèi)部管理人員的責(zé)任。由此加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任感，和被扣押物品的重視程度。
　�。�3）提高公安機(jī)關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過(guò)程中存在不遵守法律、不按法律規(guī)定辦事等一系列問(wèn)題，主要是由于工作人員綜合素質(zhì)不高所造成。通過(guò)對(duì)公安機(jī)關(guān)工作人員的招錄體制與人民檢察院和人民法院的招錄體制進(jìn)行比較我們可以發(fā)現(xiàn)，在學(xué)歷、專業(yè)要求、資格限制方面公安機(jī)關(guān)都要寬松一些，學(xué)歷要求起點(diǎn)也比較低，大部分公安機(jī)關(guān)工作的人員不要求有法律基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致了在具體的執(zhí)法過(guò)程中只根據(jù)經(jīng)驗(yàn)辦案，而忽視法律規(guī)定的情形。所以，無(wú)論是公安院校和公安類專業(yè)在培養(yǎng)學(xué)生的過(guò)程中，還是在被錄取人員崗前培訓(xùn)中，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)工作人員法律法規(guī)的教育培養(yǎng)，真正做到依法辦案。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)工作人員公關(guān)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的培訓(xùn)，提高工作人員的整體素質(zhì)。
　　通過(guò)立法與執(zhí)法實(shí)踐的同時(shí)改進(jìn)，能夠幫助警察機(jī)關(guān)走出在行政扣押行為中存在的困境，促使警察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中依法辦事，調(diào)高警察機(jī)關(guān)的公信力，樹(shù)立警察機(jī)關(guān)的權(quán)威。

 

 

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