論文摘要 行政程序法制化是現(xiàn)代行政法制的核心內(nèi)容，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法行政的必有之路。它對(duì)于行政效率的提高，行政權(quán)的監(jiān)督和行使以及行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保障都具有重要意義。法制化首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實(shí)施，再將其系統(tǒng)化，法典化。行政程序內(nèi)容包括信息公開，聽證制度，回避制度。我國(guó)目前仍沒有統(tǒng)一的行政程序法律規(guī)范。并且，我國(guó)行政程序法制化途中存在較多問題。因此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)行政程序法。

　　論文關(guān)鍵詞 依法行政 行政程序法 昆明 群體性事件

　　昆明市作為西南地區(qū)一個(gè)重要的省會(huì)城市，其近年來發(fā)生了多起群體性事件，例如2013年4月發(fā)生的PX事件，2014年10月發(fā)生的晉寧富有村事件。類似事件在全國(guó)范圍內(nèi)都屢見不鮮，導(dǎo)致這種結(jié)果的因素是多元化的，但究其主要原因，還是我國(guó)行政程序法制化過程中出現(xiàn)了問題。黨的十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)了依法治國(guó)的重大任務(wù)，進(jìn)一步深入推進(jìn)了依法行政。而如果行政程序法制化出現(xiàn)問題也必然阻礙依法行政的順利實(shí)施。簡(jiǎn)言之，依法行政要求我國(guó)行政程序法制化。

　　一、行政程序法概述

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　　1.行政程序。行政程序是法律程序的一種，是行政權(quán)力運(yùn)行的程序，具體指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、做出行政行為所遵循的方式、步驟、時(shí)間及順序的總和。 通過概念能夠得知，行政程序構(gòu)成要素包括方式、步驟、時(shí)間和順序。行政程序是約束行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，其一旦被法律法規(guī)所規(guī)范，也就明確了行政主體和行政相對(duì)人的法定的程序上的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系。尤其是行政主體，如其違反相應(yīng)的義務(wù)，也就要承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。
　　行政程序的首要目的是保證行政權(quán)力的有序運(yùn)行，提高行政效力 。它能有效防止政府對(duì)行政權(quán)力的濫用，從而根本上保證了行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害，很大程度上捍衛(wèi)了人權(quán)。其次，行政程序能一定程度上的緩和行政主體和行政相對(duì)人的矛盾，保證了形式上的正義，也就起到了保障民主的作用。
　　2.行政程序與司法程序比較。行政程序與司法程序，諸如訴訟程序有部分共同之處。它們之間最大的一個(gè)共同點(diǎn)就是，兩者都是司法程序。法律程序在功能和價(jià)值確立等反面都是相同的，例如隔離功能，引導(dǎo)功能。在價(jià)值意義方面，兩者都能實(shí)現(xiàn)法律目的，緩解利益沖突等。
　　而另一方面，兩者也存在很大差異。第一，兩者規(guī)范主體不一樣。行政程序規(guī)范的對(duì)象主要是行政行為，司法程序所規(guī)范的對(duì)象是訴訟主體的訴訟行為。第二，兩者規(guī)范時(shí)序不一樣，前者是發(fā)生在行政行為前，是行政行為的事前程序。而行政訴訟程序是行政行為作出后的救濟(jì)程序。最后，兩者效力也有所不同。行政程序合法性認(rèn)定要通過司法程序確立，而司法機(jī)關(guān)所做的判決，其合法性顯然高于行政行為。也就是說，司法程序效力大于行政程序效力。
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　　1.行政程序法制化。行政程序法制化首先表現(xiàn)為行政程序法典的統(tǒng)一制定與實(shí)施。行政程序是行政程序法制化的對(duì)象。由于行政程序內(nèi)容和形式上的特點(diǎn)，不可能也沒有必要將其逐一進(jìn)行規(guī)范。而現(xiàn)代法治國(guó)家主要是針對(duì)那些能夠保障公民權(quán)益，提高行政效率重要行政程序予以法制化。 因此，行政程序法制化的主要內(nèi)容有信息公開制度，職能分離制度，聽證制度，時(shí)效制度等這幾個(gè)重要內(nèi)容。
　　2.行政程序法制化與依法行政。中共十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)了依法治國(guó)的重大決定，并進(jìn)一步明確推進(jìn)我國(guó)依法行政。依法行政是憲法雖規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行活動(dòng)時(shí)必須遵守的原則，也是社會(huì)民主化和法制化的重要標(biāo)志。
　　行政程序法制化與依法行政有著密切關(guān)系。首先，依法行政的核心是遵守行政程序法 。依法行政的前提是必須依照行政程序法行政，離開了行政程序法也就無法做到依法行政。行政程序法為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)利置于法律的約束之下，控制了其行政權(quán)的行使，保障相對(duì)人的權(quán)力。況且，行政行為受程序法和實(shí)體法的共同影響，如某一行政行為違法了程序法那么也必然會(huì)對(duì)實(shí)體法部分產(chǎn)生影響。因此，依法行政的核心是遵守行政程序法。其次，我國(guó)現(xiàn)行的行政法律制度不足以保證依法行政。在我國(guó)行政實(shí)體法當(dāng)中，不能完全限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而行政程序法正好能彌補(bǔ)實(shí)體法上的不足。

　　二、我國(guó)行政程序法制化中存在的問題

　　本部分將從中國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀以及我國(guó)行政程序法實(shí)踐中存在的問題兩方面分析我國(guó)行政程序法制化中存在的問題。昆明地區(qū)作為西南地區(qū)一個(gè)重要的省會(huì)城市，其近年來出現(xiàn)的諸如PX事件與晉寧富有村事件等的群體性沖突在全國(guó)范圍內(nèi)都屢見不鮮，具有一定代表性。因此，本文以昆明地區(qū)為研究視角，以此為代表分析我國(guó)行政程序法實(shí)踐中存在的問題。
　�。ㄒ唬┪覈�(guó)行政程序法的現(xiàn)狀
　　1.我國(guó)行政程序法的法律規(guī)制。我國(guó)的行政程序法大多存在于行政實(shí)體法當(dāng)中，目前還沒有制定統(tǒng)一的行政法典。我國(guó)目前的行政立法現(xiàn)狀具有很明顯的階段性。因此本文重點(diǎn)分析行政立法的三個(gè)階段。
　　第一個(gè)階段是我國(guó)《行政程序法》的頒布。我國(guó)第一次行政程序立法是1989年《行政訴訟法》的頒布，明確了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，開創(chuàng)了司法監(jiān)督的新紀(jì)元。在1986年的《中華人民共和國(guó)治安處罰條例》比較完整的規(guī)定了治安行政處罰的程序。這一階段的行政程序立法從形式看基本與相應(yīng)的實(shí)體性規(guī)范共存于法律規(guī)范中。
　　第二個(gè)階段是以1996年《行政處罰法》的制定為標(biāo)準(zhǔn)，從此進(jìn)入了行政立法大發(fā)展時(shí)期。這個(gè)階段從1989-1996年，各部委紛紛制定本部門專門的程序性規(guī)章。這些規(guī)定為我國(guó)現(xiàn)代行政立法奠定的基礎(chǔ)，并具有初步規(guī)模。這一階段與前一階段相比，出現(xiàn)了一些單行的行政程序法律規(guī)定，但立法仍然帶有強(qiáng)烈的管理色彩，缺少相對(duì)人參與權(quán)的相關(guān)規(guī)定。
　　第三個(gè)階段是1996年《行政處罰法》至今。該部法律首次規(guī)定了聽證程序，將作為現(xiàn)代行政核心內(nèi)容的聽證制度引進(jìn)了行政處罰領(lǐng)域，除此之外，還規(guī)定了行政處罰的公開制度、告知制度等。這一階段的行政立法主要集中在政府信息公開和聽證兩個(gè)方面，成為了我國(guó)行政程序法律逐步走向科學(xué)的重要標(biāo)志。
　　2.我國(guó)行政立法存在的問題。
　　第一，我國(guó)行政程序法比較分散，沒有統(tǒng)一法典，大多存在于實(shí)體法當(dāng)中。我國(guó)目前除了《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，其他都散見與行政實(shí)體法當(dāng)中。這樣在法律適用中可能造成行政程序法的適用問題，削弱了行政程序法的權(quán)威性。另外，重行政實(shí)體立法，輕行政程序立法；重事后行政程序立法，輕事前、事中行政程序立法 是我國(guó)目前的一個(gè)主導(dǎo)的觀念。
　　第二，參與原則等重要原則沒有進(jìn)行規(guī)定，基本原則體現(xiàn)的作用不明顯。各國(guó)行政程序立法都有合法原則、公開原則、公正原則、參與原則及高效原則等 。例如，對(duì)于參與原則，我國(guó)僅僅只規(guī)定了體現(xiàn)參與原則的聽證制度，，但并可沒有將其作為一項(xiàng)基本原則確定下來。正是由于參與原則沒有很好得到體先，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行立法帶有強(qiáng)烈管理色彩。
　　第三，行政證據(jù)制度規(guī)定有所欠缺。我國(guó)對(duì)行政程序中證據(jù)制度規(guī)定不完善，這樣容易導(dǎo)致無法認(rèn)定行政決定的作出是否違法，容易導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定不清。這樣也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大的問題。

　�。ǘ┪覈�(guó)行政程序法制化實(shí)踐中的問題
　　1.昆明地區(qū)PX事件。近年來，全國(guó)多地因大型工業(yè)項(xiàng)目所造成的群體性事件層出不窮，尤其值得一提的是昆明PX項(xiàng)目。2013年昆明市反對(duì)PX項(xiàng)目事件是指2013年5月，昆明民眾反對(duì)安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)的1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目引起的群體性事件 。中石油云南石化1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目計(jì)劃在安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)實(shí)施，該項(xiàng)目廠址所處的安寧市草鋪街道距離昆明市市中心45公里，由于擔(dān)心化工廠建成后危及民眾健康，該項(xiàng)目引起昆明市民強(qiáng)烈反對(duì)，最終游行表達(dá)訴求。
　　據(jù)媒體報(bào)道，昆明市關(guān)于此次 PX 項(xiàng)目很多相關(guān)信息是在第一次游行后被動(dòng)公開的，這種消極應(yīng)對(duì)的行為引發(fā)了政府的信任危機(jī)。 此次事件，很大程度上是因?yàn)樾畔⒐_與公眾參與不足所引起。政府沒有在第一時(shí)間向公眾公開該煉油項(xiàng)目的相關(guān)事宜，也沒有及時(shí)使公眾了解到何謂PX以及PX是否會(huì)造成危害。在整個(gè)過程中，公眾參與也是明顯不夠的，政府缺少與公眾之間的對(duì)話。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問題也越來越突出，應(yīng)給與公眾充分的知情權(quán)，建立公眾參與與環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，才是解決這類問題的根本所在。
　　2.昆明富有村事件。2014年10月14日，昆明市晉寧縣“晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心”在建項(xiàng)目施工過程中，企業(yè)的施工人員與富有村部分村民發(fā)生沖突，截至2014年10月15日早上造成8人死亡，18人受傷。沖突原因來自于征地事件，自2010年征地以來，村民與項(xiàng)目開發(fā)商因補(bǔ)償問題一直未解決，沒有正式簽過補(bǔ)償協(xié)議，造成矛盾不斷升級(jí)，最終導(dǎo)致了惡性沖突。
　　該次事件的矛盾主體是村民與開發(fā)商之間的矛盾，但實(shí)際上也是村民與政府之間的矛盾。該沖突原因來自于征地，政府是征地主體，自2010年征地開始一直到2014年沖突事件的發(fā)生，村民的征地補(bǔ)償問題一直得不到有效解決，顯然，政府對(duì)此有著直接責(zé)任。歸根到底，事件的最終原因還是農(nóng)民土地參與權(quán)沒有得到落實(shí)，農(nóng)民土地參與權(quán)是行政相對(duì)人參與權(quán)的一種。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，同是也是農(nóng)民所享有的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn) ，而土地征收會(huì)嚴(yán)重危害到農(nóng)民的利益。在富有村事件中，導(dǎo)致二者之間利益沖突的重要原因之一就是富有村村民的參與權(quán)沒有得到充分保障。在農(nóng)民土地征收參與權(quán)中，應(yīng)該包含農(nóng)民的知情權(quán)、陳述權(quán)、救濟(jì)權(quán)、申請(qǐng)權(quán)的具體權(quán)力，在該事件中，這些權(quán)力沒得到具體保證，導(dǎo)致富有村村民的意愿沒有充分表達(dá)，使得其與政府之間缺乏有效對(duì)話，二者利益長(zhǎng)時(shí)間得不到平衡，最終釀成惡性事件。
　　3.我國(guó)行政程序法制化實(shí)踐中的問題。不管是PX事件還是富有村事件以及全國(guó)范圍內(nèi)類似事件的出現(xiàn)都說明了我國(guó)在行政程序法制化的實(shí)踐中出現(xiàn)了問題。總結(jié)以上案例，我國(guó)在行政程序法制化上出現(xiàn)了以下問題。
　　第一，我國(guó)行政機(jī)關(guān)中普遍存在重行政實(shí)體法輕行政程序法的觀念。正是由于這樣的觀念，使得政府在信息公開，聽證制度，公眾參與這幾方面做的都不到位，導(dǎo)致諸如PX及富有村等群體性事件屢屢發(fā)生。
　　第二，行政主體在行政決策中信息公開性不夠，公眾參與程度低。不管是PX事件還是富有村事件，在事件過程中，政府的信息公開不夠透明，公眾參與程度低，所以導(dǎo)致了公眾缺少與政府之間的溝通對(duì)話，從而致使公眾與行政機(jī)關(guān)的矛盾不斷升級(jí)。
　　第三，處置群體性事件的有效性不夠。在群體性事件發(fā)生后，行政主體往往都沒有及時(shí)公布事件真相、造成政府失語(yǔ)、事件失控乃至進(jìn)一步擴(kuò)大，極大的影響了政府的公信力， 使公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。

　　三、我國(guó)行政程序法制化的實(shí)現(xiàn)

　　十八屆四中全會(huì)決定“完善行政組織和行政程序法律制度”，說明我國(guó)行政程序法今后有望提上立法議程，今后制定行政程序法典是一個(gè)必然趨勢(shì)所在。我國(guó)目前尚未有統(tǒng)一的行政程序法典，根據(jù)現(xiàn)狀分析，中國(guó)行政程序法制化抱有希望，又存在大量問題，有必要對(duì)行政程序立法進(jìn)行一些思考。
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　　第一，我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。西方國(guó)家都有一部較為完整的行政程序法典，我國(guó)目前雖沒有統(tǒng)一的行政程序法典，但法典的制定也是今后立法的必然趨勢(shì)所在。行政程序法典的制定能保證行政主體行使行政權(quán)力是有一個(gè)法定的程序遵守，并且易于查找，這樣可以提高行政效率，約束行政權(quán)力，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。同時(shí)，法典的制定能減輕我國(guó)一直以來重實(shí)體，輕程序的錯(cuò)誤觀念。
　　第二，完善信息公開制度。我國(guó)將來在制定行政程序法典時(shí)，必須完善現(xiàn)行的信息公開制度。充分的信息公開是行政相對(duì)人參與到行政決策中的前提條件。行政機(jī)關(guān)應(yīng)將必須的信息向公眾公開，使行政機(jī)關(guān)與公眾信息的占有處于對(duì)稱狀態(tài)。我國(guó)目前多發(fā)的諸如昆明地區(qū)PX及富有村事件等群體性事件都與行政機(jī)關(guān)信息公開程度低有很大關(guān)系。完善信息公開制度也是平等原則在程序上的要求。
　　第三，完善對(duì)公眾意見的處理和回應(yīng)機(jī)制。如前文分析，群體性事件的發(fā)生主要是因?yàn)楣妳⑴c度不高，政府對(duì)公眾意見處理不成熟。不管采用何種形式接受公眾意見，對(duì)于收到的意見，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀，并作出詳細(xì)答復(fù)。只有建立該機(jī)制，才能保證公眾參與的積極性，也才能督促行政主體認(rèn)真思考公眾意見，這樣也就能避免公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。
　　第四，我國(guó)行政程序法的制定應(yīng)同時(shí)兼顧實(shí)體和程序方面的內(nèi)容。以德國(guó)為代表的程序與實(shí)體并存的立法結(jié)構(gòu)，在大陸法系國(guó)家，行政法被認(rèn)為是關(guān)于行政運(yùn)行的法律，以行政行為其核心擴(kuò)展到行政行為的主體、實(shí)施行政行為的程序及監(jiān)督救濟(jì)等。 不絕對(duì)把行政實(shí)體與程序割裂開，是符合我國(guó)國(guó)情，也是具有科學(xué)性的。
　　（二）我國(guó)行政程序法應(yīng)采取的基本制度
　　前文簡(jiǎn)單給出了完善我國(guó)行政程序法制化的幾點(diǎn)思考，但是，如果要正真實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政程序法制化，有一些基本的制度必須涵蓋在行政程序法典中，只有基本制度明確才能讓基本原則的以體現(xiàn)。
　　第一，聽證制度。聽證制度是公眾參與原則的一個(gè)重要的形式，是公眾實(shí)現(xiàn)與行政主體之間對(duì)話溝通的一個(gè)有效途徑。在整個(gè)聽證程序中，也是相對(duì)人與行政主體互動(dòng)的一個(gè)過程，公眾直接參與了行政程序。這體現(xiàn)了行政過程中的民主與公正。是現(xiàn)代行政程序法中不可缺少的一項(xiàng)基本制度。
　　第二，信息公開制度。信息公開制度是行政程序中程序公開原則的直接體現(xiàn)，也是行政程序法中重要內(nèi)容之一。充分的信息公開是行政相對(duì)人參與到行政決策中的前提條件，有利于公眾參與的積極性，并增加行政相對(duì)人與行政主體之間的信任，并增加政府的公信力。
　　第三，回避制度。回避制度體現(xiàn)了司法公正性，有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。這一制度不管在司法領(lǐng)域還是執(zhí)法領(lǐng)域都運(yùn)用廣泛，在行政許可、行政處罰中也都有體現(xiàn)。回避制度作為一個(gè)古老制度，能夠很好保障司法的公正性和權(quán)威性。
　　第四，期間制度。該制度是對(duì)效率原則的保障，可以防止行政機(jī)關(guān)不作為而拖延時(shí)間，從而保護(hù)了行政相對(duì)人的利益不受侵害，也起到提高行政效率的作用。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　行政程序法在依法行政中占據(jù)著重要位置，是依法行政的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)依法治國(guó)的重要途徑。而我國(guó)目前還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，隨著十八屆四中全會(huì)的召開，行政程序法已提上立法日程，制定我國(guó)行政程序法是必然的趨勢(shì)所在，而要實(shí)現(xiàn)行政程序法制化就要求行政程序法典的統(tǒng)一制定與實(shí)施。另一方面，行政程序的司法實(shí)踐也出現(xiàn)了很大的問題。本文以昆明地區(qū)為研究視角，詳細(xì)分析了昆明地區(qū)今年來出現(xiàn)的PX事件與富有村事件等群體性沖突事件，表明了我國(guó)目前存在的政府信息公開性不夠，公眾參與程度低，處置群體性事件的有效性不夠等行政程序?qū)嵺`中的問題。并結(jié)合西方國(guó)家行政程序法典的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，提出了制定統(tǒng)一的行政程序法典，完善信息公開，公眾參與等完善我國(guó)行政程序法典的建議。行政程序法典有利于維護(hù)公民權(quán)利，讓公眾參與權(quán)力有法律的保證，希望我國(guó)盡快制定并頒布行政程序法典，使我國(guó)行政法制化，規(guī)范化。

本文編號(hào)：83503