論文摘要 我國司法體制改革工作進一步深化，法官員額制的試點在上海進行，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也要求加強法治隊伍建設 ，學界和實務界都給與了極大的關注。本文通過對法官員額制度與現(xiàn)行法律規(guī)范的內在邏輯、法官遴選的制度缺陷以及法官員額比例定量分析三個方面進行研究，提出應當將法官員額制改革放置于司法體制改革的大背景下全面考量，綜合布局，以司法體制改革的總體思路指導法官員額制改革，在逐步完成法官員額制的其他必備條件下，有步驟、分階段循序漸進的完成法官員額制改革，推進社會主義法治體系全面建成，保證公正司法，提高司法公信力。

　　論文關鍵詞 法官員額制 司法體制 司法改革

　　法官員額制基本是國外法院的通行做法，是指法院從事審判工作的法官按照案件數(shù)量、人口密度、法院設置等因素來固定法官職數(shù)，集中行使國家審判權。2001年全國人大常委會在修訂《中華人民共和國法官法》時首提法官員額制（《中華人民共和國法官法》第五十條規(guī)定：最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法）。2014年中共中央全面深化改革領導小組出臺《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法體制改革試點工作方案》，法官員額制改革正式拉開了序幕。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確提出：推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度。本文力圖從法官員額制與《中華人民共和國法官法》等一般性法律規(guī)范及其內在邏輯、法官員額比例定量分析以及法官遴選的制度缺陷三個方面進行分析，來思考法官員額制在我國整個司法制度及其法律規(guī)定下的制度架構與實踐。

　　一、法官員額制架構于法律規(guī)范中的內在邏輯

　　法官員額制是法官遴選制度的核心內容，我國法官員額制在規(guī)范性法律文件中首見于《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）的附則之中。由此可見，規(guī)定法院員額制的法律規(guī)范與法官法的其他規(guī)范是附則與正文的關系。附則作為法律的補充性條文與正文的關系在理論界有不同的觀點，法學一般理論認為：附則是屬于正文的一個輔助性部分，是法律條文正文的附帶性條件�？倓t是整個法的綱領和事關法的全局的內容的綜合，分則和附則一定要符合總則的規(guī)定，否則則為無效條款 。也就是說如果法官員額制不符合總則第二條中已經(jīng)明確規(guī)定的法官具體范圍以及在分則第四章法官的任職資格的進一步細化等內容的前提下，附則部分的生效條件事實上缺失，啟動法官員額制即是有悖于法官法所確立的制度安排，相應的也就缺乏法官員額制改革啟動的生效要件。所以，法官員額制必須在法官遴選的任職資格的規(guī)定得到切實實施之后方可進行。
　　通常國外在法官遴選過程中則主要考察法官是否具有法學專業(yè)背景，是否通過法律職業(yè)資格考試，并在此基礎上由專門委員會或有較高職務的領導根據(jù)法院所需法官之額數(shù)予以任命。各國在遴選法官時，不僅關注候選人的專業(yè)知識和水平，并且非常重視其道德品行、社會閱歷等綜合素質。在大陸法系國家，這一素質是通過法官學院和嚴格的實習過程來培養(yǎng)的，在普通法系國家，這一素質是通過其長期的律師執(zhí)業(yè)自行完成，并通過諸如法官遴選委員會、參議院聽證審查、行政機構任命等一系列公開復雜的程序來審核的 。同樣，在我國《法官法》中也有相關規(guī)定，如第九條第六款規(guī)定了各級法院法官的學歷、法律從事時間等要求，例如：法官必須具有本科以上學歷，高校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法本畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿2年等。同時在第十二條規(guī)定：“初任法官采用嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴剩瑥耐ㄟ^國家統(tǒng)一司法考試取得資格，并且具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選。人民法院的院長、副院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選�！庇梢陨暇唧w法律規(guī)范可知，法官員額制是要在滿足法官初任資格以及法院院長、副院長要從有資格或能力從事審判工作的人員中任命的幾個基本條件之后方可實施。而在實踐中的實際情況并非如此，到目前為止，法院院長近半數(shù)為“黨政型”領導干部，并不滿足法官資格要求。有數(shù)據(jù)顯示：各省高級人民法院院長中有14人是從其他行政崗位調任，其中有不少人之前從未從事過法律職業(yè)；其余16人中雖都是從法院中成長起來，但也不全都滿足法官的任職資格 。
　　由以上分析可知：法官員額制與法官任職資格規(guī)定有其內在的邏輯聯(lián)系，在實踐過程中必須在逐步落實法官任職資格的前提下穩(wěn)步推進法官員額制改革，不能一蹴而就，本末倒置。

　　二、多元法官遴選與法官退出保障機制的缺失

　　十八屆四中全會公報提出：“要加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設，暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度�！苯陙砦覈策M行了一系列卓有成效的法官外部遴選的嘗試，比如“雙千計劃”（參見《關于實施高等學校與法律實務部門人員互聘“雙千計劃”的通知》：選聘1000名左右法律實務部門專家到高校法學院系兼職或掛職任教，承擔法學專業(yè)課程教學任務；選聘1000名左右高校法學專業(yè)教師到法律實務部門兼職或掛職，參與法律實務工作）和法院面向社會公開選拔高層次審判人才等，這些政策都為法官隊伍帶來了新鮮空氣和法學理論前沿知識，以及相互交流學習的極好機遇。
　　然而在司法體制改革的過程中，如果沒有有效的制度安排來銜接法官員額制度和法官外部遴選制度，則會對優(yōu)秀法律人才的有效流動造成不良影響。例如上海在進行法官員額制改革的過程中，將法官數(shù)量規(guī)定為法院總職數(shù)的33%，這一比例在法院內部即形成了激烈的競爭，而這一部分優(yōu)秀學者、律師等“會念經(jīng)的外來和尚”就缺乏制度上的保障，他們參與遴選也就變的非常困難，從而破壞這一良好的互動遴選機制。

　　與此同時，目前我國在法官員額制改革中的法官遴選缺乏程序上中立的機關，尤其是在現(xiàn)有法官的退出機制中。在試點中法院內部自行調整人員任職崗位，決定在現(xiàn)有法官基礎上確定誰將繼續(xù)享有法官的資格，誰將被調整為審判輔助性崗位或者其他工勤人員。這種做法也有悖于我國《法官法》所規(guī)定的法官由同級人民大會常委會任命的法律規(guī)定，有越庖代俎之嫌。就是在人大在執(zhí)行任命權與解除權中也存在著兩方面的問題：其一，人大在任命法官的過程中缺乏具體的評價機制，只能依照《法官法》的規(guī)定管“進”，而這一種“進”的評價機制缺乏對法官品行、能力以及其他綜合性能力的考察；其二，假設員額制下全體法官的任命權（包括解除權）均屬于各級人民代表大會常委會，人大常委會需要在員額比例的分類調整下解除一部分現(xiàn)有法官的法官資格時卻于法無據(jù)，因為依據(jù)現(xiàn)行《法官法》中對法官資格的剝奪的規(guī)定主要是違反禁止性行為的懲戒性條款，無法對法官的“出”提供合法的依據(jù)。

　　三、法官員額制試點的實踐誤區(qū)

　　在西方國家法官實行精英化培養(yǎng)和發(fā)展模式下，法官員額制的出現(xiàn)和發(fā)展也是為了保障法官的精英化，并且嚴格以案件數(shù)量、法院設置、法官人數(shù)的比例為指導，法官數(shù)量可依條件之變化而增減。而我國就目前情況看法官人數(shù)和年受案數(shù)的比例還遠遠達不到精英化的條件。上海的司法體制改革第一步在法官員額制上下功夫，將法官數(shù)量由全國平均56%縮小為33%，實屬“拗嘴的和尚念歪了經(jīng)”，沒有深入領會司法人員分類管理制度的要義之所在，缺乏綜合的實證調查研究。
　　在與國外法院的橫向比較中也可以得出這一結論。上海對于司法體制改革試點將法院法官人數(shù)規(guī)定為三分之一，法官助理等司法輔助人員占百分之五十二，其他人員占百分之十五。也就是說一名法官只有1.7名法官助理，美國的司法實務中通常為法官配備至少兩名法官助理，聯(lián)邦大法官則至少配備四名法官助理。由此可見：我國與司法體制較為發(fā)達和完善的美國相比，法官與人口的比例以及法官助理與人口的比例基本持平，差距不大。但依據(jù)法官與案件的比例而言，中國法官本身承擔著較重的負擔，尤其是基層法院。例如2013年人民法院共審理案件13371745件 ，共有法官194600，故據(jù)此推算每名法官需年審理案件68.71件，而這一數(shù)據(jù)中近20萬法官中也包括較大比例的不從事實際審判工作的行政領導、法律政策研究人員。而據(jù)最高院政治部主任徐家新透露的同期數(shù)據(jù)顯示，法官人數(shù)占全國法院總人數(shù)的56%，也就是說如果法官員額制改革朝著受案壓力最大的上海學習借鑒，再將法官比例縮減為33%，那么一名法官的年審理案件將超過百件。按照年平均工作日251天計算，全國法官平均每2.5天審理完結一個案件。由此可以想象承擔非常龐大案件基數(shù)的基層法院法官可能審理案件數(shù)是其他法院法官的數(shù)倍，也就是說每個基層法院法官可能日均審結一個案件，而一天審結的案件大概是不會讓“每一個司法案件中都體現(xiàn)出公平正義”。加之上文所述的實際上不參與具體案件的審理的法官的存在，根據(jù)法官員額制的要求是按案件數(shù)量來確定法官人數(shù)，這樣就更加重了其他法官的工作強度，沒有達到員額制所預設的以法官人數(shù)和案件數(shù)量的合理比例來保障程序正義。與此同時也就會出現(xiàn)在法官員額的確定過程中出現(xiàn)從事實際審判工作的法官不參與分流方案的確定，，就會出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣” 的情況發(fā)生。
　　由此可見，中國目前基層法院案多人少，法官苦不堪言的情況依然沒有改變，在這樣一種大背景下類如上海改革法官員額不增反降，實則不利于案件的公平公正審理。部分學者將美國每名法官年受案率遠高于中國為理據(jù)，提出以減少法官人數(shù)為導向的分類管理，這類觀點和實踐是缺乏依據(jù)的。因為在美國地方法院系統(tǒng)中交通罰款、治安處罰之類的行政處罰案件也在法院進行，而這些案件卻是美國案件數(shù)量最多并且絕大多數(shù)不需要開庭審理的。而在我國這類行政處罰在經(jīng)過聽取當事人理由、復核、復議等程序后只有很少一部分會進入法院提起行政訴訟。通過橫向對比和縱向分析都會發(fā)現(xiàn)法官員額制的現(xiàn)有試點有措施失當?shù)那闆r出現(xiàn)，存在一定的認知和實踐誤區(qū)。

　　四、結論

　　綜上所述，我國目前依然面臨著相關法律規(guī)范失序或缺失的情況，從事審判工作的法官數(shù)量依然不足，基層法官的壓力過大，多元法官遴選路徑不暢，部分法官實質任職資格缺失等問題，而這些問題的真正解決才是當下司法體制改革的重中之重，也是為法官員額制的推行掃清制度障礙，使之真正實現(xiàn)提高司法效率和司法公信力，實現(xiàn)司法公正的本質要求。法官員額制改革必須符合依法治國的根本要求，在實踐探索中必須將其放置于司法體制改革的系統(tǒng)性工程中來，綜合布局，統(tǒng)籌實施，齊備立法、行政、司法等配套措施的前提下來穩(wěn)步推進。

本文編號：83491