論文摘要 “三公”經(jīng)費(fèi)作為政府信息的一部分，隨著其公開的程度不斷提高，為政府信息的全公開制度建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。本文將從“三公”經(jīng)費(fèi)公開為出發(fā)點(diǎn)，著眼于當(dāng)前我國政府信息公開的途徑、范圍、方式以及專職部門設(shè)置等方面存在的缺陷，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對“三公”經(jīng)費(fèi)以及政府信息的公開從法律層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

　　論文關(guān)鍵詞 政府信息公開 “三公”經(jīng)費(fèi) 比較法 大數(shù)據(jù)

　　一、問題的提出

　　21世紀(jì)是信息時(shí)代，網(wǎng)民數(shù)量與社會信息的傳播速度、挖掘深度呈正相關(guān)關(guān)系。隨著科技的發(fā)展，大眾生活越來越多的體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)生活。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國的網(wǎng)民數(shù)量達(dá)6.49 億。在整個(gè)大環(huán)境中政府的信息占有量最多，所以自然而然的成為了大眾緊密關(guān)注的對象。公眾主人翁意識的增強(qiáng)、受教育程度的提高、信息需求量的增加對政府的公共服務(wù)的質(zhì)量、政府信息的公開程度等的要求也不斷提高。每年底的政府財(cái)政可支配資金的公布都仿佛是一石激起千層浪，在民眾中引起強(qiáng)烈反響。依法治國、依法預(yù)算、行政改革是全面深化改革的重要方面，在具體落實(shí)的過程中政府著重強(qiáng)調(diào)推動“三公”經(jīng)費(fèi)公開。在中央八項(xiàng)規(guī)定的精神落實(shí)的過程中，政府的樓堂場館建設(shè)、“三公”經(jīng)費(fèi)開支、公車使用狀況得到了很大程度的控制。

　　二、實(shí)施過程中的困境

　　我國政府公開的信息數(shù)量不斷增多，內(nèi)容不斷細(xì)化，對公民知情權(quán)的保障做出了實(shí)際努力。但實(shí)踐過程中仍然存在制約政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的瓶頸。
　�。ㄒ唬┎牧想y以理解
　　在今年兩會期間國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提到將實(shí)施積極的財(cái)政政策，去年的赤字率是2.1%，今年全國的赤字率擬提升至2.3%。財(cái)政部部長樓繼偉在答記者問時(shí)給出的赤字率卻是2.7%。對于沒有金融、財(cái)政知識的普通大眾來說很難通過專業(yè)術(shù)語的陳述來理解這一問題。據(jù)專家介紹，兩個(gè)數(shù)字之間產(chǎn)生差異的原因在于口徑不同。但作為普通民眾對這樣的專業(yè)術(shù)語根本不能理解其數(shù)據(jù)的含義，要對其進(jìn)行監(jiān)督更是難上加難。
　　武漢市為了使社會各界的人大代表、普通民眾都能讀懂政府財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)文件，編寫了《預(yù)算解讀》。作為模范樣本，筆者建議政府可以從中央層面編制財(cái)政解讀藍(lán)本，指導(dǎo)各地政府因地制宜編寫“三公”經(jīng)費(fèi)解讀手冊。
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　　政府公開信息的范圍過于籠統(tǒng)，缺乏對具體事項(xiàng)的分類與說明，對國家秘密的界定缺乏具體依據(jù)，給行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)拒絕公開創(chuàng)造了條件�！墩畔⒐_條例》第十條政府及各部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息。條例對這些需要重點(diǎn)公開的事項(xiàng)都是概括性的列舉，普通民眾面對的是具體的細(xì)微的事項(xiàng)，兩者之間存在的鴻溝使普通民眾難以確定如何具體使用該規(guī)定。條例列舉的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告，行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況具體明確，這正好解釋了為什么近兩年民眾對“三公”經(jīng)費(fèi)關(guān)注度遠(yuǎn)高于其他的政府信息。同時(shí)條例中對國家秘密的概括性陳述顯然是把這一法律術(shù)語拋給了《國際秘密法》。該法第九條規(guī)定了國家秘密的范圍。該范圍涉及了公民社會生活的方方面面，但是每一項(xiàng)都是簡單羅列而沒有具體說明，如果不做修改和完善，這無疑是給政府自由裁量權(quán)的濫用埋下隱患。
　　（三）公開缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)
　　《政府信息公開條例》第十五、十六條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公開政府信息的方式包括線上線下、公告查閱等方式，如政府公報(bào)、政府網(wǎng)站，并要求各級政府設(shè)立資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等以便于公眾查閱政府信息。這一公開規(guī)定看似方式多樣實(shí)則分散缺乏管理。在條例中既沒有針對各方式具體規(guī)定每一項(xiàng)下的格式、內(nèi)容、圖文比例等，也沒有規(guī)定專職負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。由于缺乏專職機(jī)構(gòu)，各級政府在信息公開工作上各行其道，有些通過公報(bào)、有些通過報(bào)刊，即使都通過網(wǎng)絡(luò)公布相關(guān)系也缺乏統(tǒng)一的格式，造成公眾的查閱不便、監(jiān)督不暢。
　　（四）救濟(jì)途徑不暢
　　對公民知情權(quán)的救濟(jì)缺乏具體的保障措施。《政府信息公開條例中》第三十三條規(guī)定，公民可以通過舉報(bào)、復(fù)議或訴訟的進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。在該提規(guī)定中，“具體”二字值得我們重點(diǎn)分析。我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》都要求當(dāng)事人只能對侵犯公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為進(jìn)行訴訟或復(fù)議。知情權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，要求政府信息公開也不涉及具體行政行為，公民在知情受阻時(shí)，很難以此為由通過復(fù)議或訴訟得到救濟(jì)。而舉報(bào)在我國缺乏統(tǒng)一的程序，顯然也不利于公民權(quán)利的保障。
　　（五）缺乏專職機(jī)構(gòu)
　　法律規(guī)定由各級政府負(fù)責(zé)本級政府信息公開工作，指定負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置其實(shí)是把信息公開管理機(jī)構(gòu)作為本級政府的下屬部門納入行政體系中，使其隸屬于本級政府，不具有中立地位，這種自己管自己，既當(dāng)守門員又當(dāng)裁判員的管理模式是上述四個(gè)問題產(chǎn)生的根源。只有通過設(shè)立政府信息公開的專職機(jī)構(gòu)，保證其獨(dú)立的第三人，發(fā)揮外部監(jiān)督作用才能有效激發(fā)內(nèi)部監(jiān)督的主動性。

　　三、我國制度的構(gòu)建

　　在今年兩會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)著重介紹了我國“三公”經(jīng)費(fèi)的公開狀況以及未來發(fā)展。政府對“三公”經(jīng)費(fèi)公開的支持與重視是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的體現(xiàn)，符合民主政治發(fā)展的趨勢。事物的發(fā)展是循序漸進(jìn)的，“三公”經(jīng)費(fèi)作為政府信息的重要組成部分，對未來政府信息全公開具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。在政府信息公開方面，世界各國在整體的制度框架上是一樣的，因各國國情不同因而內(nèi)在規(guī)定上存在差異，國外的一些做法在我國信息公開制度的構(gòu)建中也具有很強(qiáng)的借鑒性。
　　（一）公開的方式、途徑
　　政府作為信息占有者應(yīng)該主動公開相關(guān)的社會公共利益信息，這是政府的應(yīng)盡義務(wù)。同時(shí)公民作為國家的主人，作為社會信息的需求者，可以申請政府公開其沒有公開的信息。美國的《信息自由法》自1966年公布之后，經(jīng)歷了6次大的修改，每一次修改都是對公民知情權(quán)的鞏固。在公開途徑上，美國分為：登記于《聯(lián)邦登記簿》的主動公開事項(xiàng)，未登記于登記簿上但以其他方式公開的事項(xiàng)，以及未登記也未公開需經(jīng)公民申請得政府批準(zhǔn)后才公開的事項(xiàng)。依據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)產(chǎn)生了三種分類，即政府對相關(guān)的程序性問題應(yīng)主動公開，具有說明或解釋效力或者某些特定情況下適用的法律可以不登記但應(yīng)以其他方式公開，對于未公開的信息就須經(jīng)申請待政府批準(zhǔn)后公開。但我國目前單一強(qiáng)調(diào)政府公開的主動性，筆者認(rèn)為政府信息的途徑應(yīng)該從政府主動公開和公民申請公開兩個(gè)角度加以規(guī)定，使二者相互制約，以公民權(quán)利督促政府，以政府信息公開保障公民的知情權(quán)，從政府的角度主動推進(jìn)公民權(quán)利的落實(shí)和完善。
　　（二）監(jiān)管手段創(chuàng)新
　　奧巴馬政府為了提高政府部門的工作質(zhì)量和工作效率，推出“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃”，由此推動世界各國開啟“大數(shù)據(jù)”研究。建立政府信息數(shù)據(jù)庫，有利于實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的信息流動，有利于政府各部門之間的信息交換，有助于實(shí)現(xiàn)信息的二次分析利用。2013年的棱鏡事件向全世界敲響了信息安全的警鐘。可見“大數(shù)據(jù)”對國家發(fā)展、信息公開的影響是正反兩方面的。合理運(yùn)用、趨利避害的關(guān)鍵就在于技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)開發(fā)是“大數(shù)據(jù)”發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)，成熟技術(shù)的支撐才能實(shí)現(xiàn)海量信息和用戶需要之間的銜接，保證國家和社會的安全，經(jīng)濟(jì)安全，保護(hù)個(gè)人隱私。但是要實(shí)現(xiàn)政府信息數(shù)字化與政務(wù)電子化，首先要建立完善的法律法規(guī)，對信息的類別、公開的程度、各部門公開的方式、時(shí)間等加以統(tǒng)一規(guī)定。其次政府要加對其的大財(cái)政支持力度，以此激勵科技創(chuàng)新。
　　科技手段具有實(shí)時(shí)性、高效性、真實(shí)性的特點(diǎn)，將科技手段應(yīng)用于“三公”經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)管過程可以說是質(zhì)的跨越�？萍嫉陌l(fā)達(dá)要求政府信息公開的方式應(yīng)是多樣而統(tǒng)一的。多樣性指的是途徑多樣，統(tǒng)一指的是公開時(shí)間、相關(guān)格式設(shè)置等的統(tǒng)一。政府對于在重要媒介如電視、報(bào)紙等載體上的信息公開應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的目錄指南，規(guī)定統(tǒng)一的格式，從而便于公眾查閱和監(jiān)督。
　　（三）信息分類細(xì)化
　　政府信息公開內(nèi)容上的焦點(diǎn)之一在于國家機(jī)密的界定。我國歷史上一直有國家信息保密的傳統(tǒng)，因此對國家秘密的界定也較為寬泛，在這一點(diǎn)上我們與英國有著相似的歷史背景。當(dāng)前我國立法既規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，又規(guī)定了國家秘密即不公開的信息，這二者之間從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，既有交叉又存在空白，要解決這一問題關(guān)鍵還是一個(gè)“細(xì)”字。英國的信息公開制度在發(fā)展過程中得到了極大的完善，尤其在國家機(jī)密的立法規(guī)范方面取得了較好的成果。英國《信息自由法》對可公開信息的范圍的界定是通過排除例外不公開信息的種類來確定的，英國稱之為“排除例外信息”，此類例外信息共25類，此項(xiàng)下還分為絕對例外信息和一般例外信息。對絕對例外信息，政府或涉及的部門團(tuán)體可以不做任何答復(fù)，對一般例外信息，，相關(guān)部門或團(tuán)體也僅有回答存在與否的義務(wù)而不涉及任何其他內(nèi)容。對于例外信息的界定，英國采取的原則是不損害公眾利益、不損害申請主體與被申請主體以外的第三人的利益。
　�。ㄋ模┰O(shè)置專職機(jī)構(gòu)
　　我國應(yīng)在信息公開方面設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，即專業(yè)的、獨(dú)立的負(fù)責(zé)政府信息公開事務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)該機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括：編制信息指南，引導(dǎo)公眾快速獲取所需信息，告知公眾如何申請信息公開，統(tǒng)一審查政府信息的申報(bào)、行為是否合法，對于違法的公開行為可以以獨(dú)立地位代表民眾對其提起訴訟，同時(shí)在民眾與行政部門關(guān)于信息公開發(fā)生爭議時(shí)可以作為中立的裁判者獨(dú)立做出具有約束力的裁定。這就要求機(jī)構(gòu)組成人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)，具有絕對的中立地位。具體來看國外專職機(jī)構(gòu)的設(shè)置，主要是設(shè)置信息專員或信息委員會。以蘇格蘭的信息專員為例，首先從其設(shè)置的目的看，是為了保障公眾知情權(quán)，推動信息自由法的運(yùn)行。從其職責(zé)來看，主要是受理申請人的申訴并做出相應(yīng)處理。信息專員的設(shè)置能夠提高申訴的效率，保障公民知情權(quán)不受侵害。日本、墨西哥、泰國、冰島、愛爾蘭等是實(shí)行信息委員會模式，其特點(diǎn)在于：組成人員專業(yè)化，獨(dú)立的行使權(quán)力。信息委員會的組成人員是由相關(guān)學(xué)者、政府官員以保證決策的科學(xué)性與合理性。在申請人與行政機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛時(shí)，委員會可以獨(dú)立做出具有約束力的裁判。兩種模式的結(jié)合，可以強(qiáng)化對公權(quán)力的制約，提高公民行使權(quán)利的能力，同時(shí)及時(shí)對公民的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府信息公開的程度不斷加深已成趨勢。在這個(gè)過程中，我們一方面要保障公民的知情權(quán)，另一方面要保證國家的信息安全，因此制定規(guī)范的信息公開法很有必要。

本文編號：67485