發(fā)布時間：2016-07-08 21:53

　　論文摘要 本文通過對我國選舉過程中存在的選舉侵權及破換選舉秩序的行為模式列舉分析基礎上，分析了我國當下的選舉糾紛解決制度的不足，提出選舉糾紛解決機制的建立與完善要做到排除權力機關和政府干擾，建立以法院為主導的選舉訴訟機制及以治安管理部門為輔助的行政處罰機制。

　　論文關鍵詞 選舉侵權 選舉訴訟 法律責任

　　一、選舉侵權行為的表現(xiàn)形式

　　我國《憲法》賦予了公民廣泛的選舉權，只要年滿十八周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出生、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限都有選舉權與被選舉權。公民享有選舉權與被選舉權是一個國家政治民主化的重要標志，選舉權與被選舉權是否切實的得到保護，能否成為公民表達利益訴求的重要渠道也是決定一個國家的政治體制建設是否健全的一個重要指標。然而，我國當下選舉活動中，不管是村民自治組織（村委會、居委會）選舉，還是縣鄉(xiāng)及其他各級人大代表的選舉，侵犯公民選舉權，破壞正當?shù)倪x舉秩序現(xiàn)象都普遍存在，廣為人知的從早年的北京王春立等選舉權糾紛到2013年的衡陽破壞選舉案等都凸顯出我國選舉制度所面臨的惡劣環(huán)境。侵犯公民選舉權利及破壞選舉秩序的行為具有多種表現(xiàn)形式。具體可概括為以下幾個方面：
　�。ㄒ唬┣址腹裰闄�
　　選舉活動是我國的重大政治活動，具有固定規(guī)律和時間安排，但在普通公民生活中，其受關注度確實不高。特別是落后地區(qū)的縣鄉(xiāng)級人大代表選舉中，大部分公民只是被動的在接到選舉通知后參加選舉，而很少主動關注、參與甚至競爭選舉。也因此存在著如選舉主管機關未能嚴格履行職責，則會導致選舉活動已經(jīng)結束，而普通公民尚不知曉的情況。例如著名的王春立等訴北京民族飯店侵犯選舉權案件，王春立等人為北京民族飯店員工，在1998年北京西城區(qū)人大代表換屆選舉中，具有選民資格并依法公布。但后來由于王春立等與北京民族飯店解除勞動關系，北京民族飯店既沒有發(fā)給其選民證也未通知其參加選舉，導致王春立等16人未能參加投票。這種情況在縣鄉(xiāng)級選舉中極易發(fā)生，也確實普遍存在。當然，公民選舉知情權還包括候選人人數(shù)、候選人確定、候選人情況、當選票數(shù)等各方面情況，這些都是公民選舉權利的體現(xiàn)，也是易被侵權之處。
　�。ǘ┢茐倪x舉正常秩序
　　破壞選舉具有多種動因，也就體現(xiàn)了不同的行為方式�；驗楫斶x為人大代表，而實施賄賂其他選民代表、以掌握的不正當信息進行威脅等行為;或為選舉自己宗族、派別的候選人，而實施暴力威脅、虛言欺詐行為;或認為存在選舉不公行為，而實施糾集選民沖擊選舉現(xiàn)場，打雜投票箱，毆打候選人等破壞選舉行為等等。總結而言，一是表現(xiàn)為妨害公民投票自由，以欺詐、利誘、強迫方式改變選民自由意志，作出利于其自身或他人的行為;二是表現(xiàn)為以暴力、抗議方式阻礙選舉正常進行。衡陽破壞選舉案即為破壞選舉正常秩序的典型代表。2012年12月28日至2013年1月3日，衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，出席會議的代表527名，從93名代表候選人中差額選舉產(chǎn)生76名湖南省人大代表。其中有56名當選的湖南省人大代表存在送錢拉票的行為，涉案金額達1.1億余元人民幣，有518名衡陽市人大代表和 68名工作人員收受錢物。56名當選的代表被湖南人大常委會依法確認無效。
　　（三）恣意改變選舉結果
　　選舉的正當性應當包括選舉程序正當性和選舉結果正當性。程序正當性應是指，自確定選區(qū)、選民登記直到投票結束，不存在選民信息被蒙蔽、選民資格糾紛、欺詐、暴力威脅及舞弊情事;選舉結果正當性應是指計票、公布階段無舞弊情事。該階段主要由選舉委員會等主管機關控制，此階段易出現(xiàn)的侵犯公民選舉權利、破壞選舉活動的行為主要有偽造選票、不計或少計他人選票，甚至直接出現(xiàn)“組織內(nèi)定”的情況。一旦出現(xiàn)此種行為，也就意味著此次選舉行為已淪為“作秀”，公民選舉權利被踐踏無疑。

　　二、選舉糾紛處理機制現(xiàn)狀分析

　　任何權利的實現(xiàn)均不能僅僅依靠空洞的法條，而是需要國家強制力的支持和懲罰威懾。上述侵犯選民選舉權利，破壞選舉正常秩序的行為廣泛存在的重要原因是缺乏有效的保護和懲罰機制。當然我國并不是沒有選舉權利保護的相關制度，只是這些制度一方面因其模糊性，另一方面置身于我國現(xiàn)下的政治環(huán)境中，難以發(fā)揮其應有作用。我國就選舉權利的法律保護呈現(xiàn)出保護范圍狹窄、主管機關多頭、法律責任不明等特點。
　�。ㄒ唬┍Ｗo范圍狹窄
　　我國現(xiàn)有法律規(guī)定的選舉司法保護有兩大方式，一是民事訴訟中的選舉權資格訴訟，二是刑事法律中的破壞選舉罪。第一種明確限定只有在公民對公布的選舉名單有不同意見，向選舉委員會申訴，對申訴不服的才可向人民法院提起民事訴訟。也就是說民事訴訟這條路上只有選民資格問題能得到法院的裁量判決，其他問題如選區(qū)劃分、選民登記（發(fā)生錯登、漏登、漏發(fā)選民證等）、候選人的確定（候選人確定過程中是否存在暗箱操作問題）、選民投票（選民委托或代替他人投票時發(fā)生的違法行為）、當選計票等問題即使訴至法院，法院也無法受理。第二條途徑是破壞選舉罪的保護，破壞選舉罪明確了一系列行為模式，“暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權”，該條規(guī)定部分列舉了破壞選舉的行為，但是刑事犯罪對行為情節(jié)的證明要求較高，只有“情節(jié)嚴重”的才能構成犯罪。然而在廣大基層選舉行為中，一般存在的所謂賄選不過是請吃請喝或涉及少量金錢，所謂暴力與威脅也只是偶爾發(fā)生于村落之間、姓氏之間的小型沖突，大部分破壞選舉的行為都不涉及刑事犯罪，故破壞選舉罪的規(guī)定在實踐中少有適用。而這些行為又確實侵犯了廣大公民的選舉權利和國家正常的選舉秩序，卻沒有有效的方式予以監(jiān)管。
　�。ǘ┲鞴軝C關多頭
　　選舉權利糾紛主管部門紛繁復雜，選舉委員會、人大常委會、當?shù)卣⒎ㄔ壕袡鄬x舉糾紛作出干涉行為。究其原因，是對選舉糾紛的定性不明。當下學界對選舉糾紛定性主要可分為兩派，一是選舉糾紛屬于政治問題;二是選舉糾紛屬于法律問題。第一種觀點認為選舉權與被選舉權是公民享有的基本政治權利，選舉過程中的糾紛、爭議、問題和由此引發(fā)的訴訟具有高度的政治性，這類糾紛不應通過訴訟程序，而應由立法機關和政府部門解決。第二種觀點認為選舉權與被選舉權不僅是公民的政治權利，更是一種法律權利，選舉糾紛從根本上講是法律問題，是以法律的確認和保護為基礎。在當今法制國家，選舉過程中出現(xiàn)的訴訟與糾紛，應當用法律的方式予以解決必然產(chǎn)生的法律后果，選舉糾紛應當由司法機關予以裁決。但是基于我國特有的政治體制、選舉活動在我國的地位以及出于政治穩(wěn)定考慮，我國的實踐采取的是法律主義與政治主義折中并存的方式。例如衡陽破壞選舉案，所有案情是由中共湖南省委紀委組織成立專案組進行調查，依法確定衡陽選舉當選代表當選無效的決定是由湖南省人大常委會作出，對部分涉嫌犯罪的人員才移送司法機關審查處理。這體現(xiàn)我國人大在國家政治生活的主導地位，更體現(xiàn)了選舉訴訟的政治性占據(jù)主導地位。

　　（三）法律責任不明
　　我國現(xiàn)有的選舉糾紛解決機制規(guī)定了三大法律責任：民事、行政、刑事。民事責任方面沒有明文的法律規(guī)定，只有選民資格案件可通過民事訴訟程序得到救濟。實踐中，選民資格案件訴訟請求比較單一，一般都是要求確定選民資格或判決認定某選舉委員會的決定錯誤，法院依此判決，或駁回訴請或確定當事人訴訟資格，再無其他責任。侵犯選舉權的行政責任散見于諸多法律規(guī)章。例如《公務員處分條例》第18條第一款規(guī)定“公務員以暴力、威脅、賄賂、欺騙等手段破壞選舉的，給予記大過處分，情節(jié)較重的，給予降級或撤職處分;情節(jié)嚴重的，給予開除處分�！倍蟛糠制茐倪x舉秩序、侵犯他人選舉權利尚未構成犯罪的行為方式都屬于《治安管理處罰條例》的調整范圍，由行政機關給予警告、罰款或拘留處罰。《選舉法》第五十五條明確規(guī)定“違反治安管理的給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任�！痹谛淌仑熑巫肪糠矫�，刑法及司法解釋明確，破壞選舉秩序“情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”。
　　然而上述各類責任追究規(guī)定存在很大疏漏。（1）處罰措施單一。民事訴訟只涉及權利確認，刑事責任也只是涉及人身罰，這兩種責任追究均不涉及財產(chǎn)罰;（2）處罰對象模糊。民事訴訟無具體的處罰行為，更毋論處罰對象;行政責任與刑事責任就其規(guī)定的處罰方式而言，屬于對于個人處罰，而無對單位、組織的處罰。而選舉訴訟中，單位、選舉主管機構、團體組織亦是重要的侵權主體;（3）處罰力度太輕。民事與行政責任的責任規(guī)定過輕，無威懾力;刑事責任的規(guī)定與破壞選舉行為的社會危害性不相匹配，需通過數(shù)罪并罰或者競合從重的原則予以補充;（4）無相應的監(jiān)管機構。特別是間接選舉中，人大代表和相關機關領導處于國家權力上層，一旦出現(xiàn)破壞選舉等導致選舉訴訟的情況，必然會對當?shù)氐恼苇h(huán)境造成重大影響，確保選舉訴訟妥善解決、相關責任人得到應有懲罰十分重要。

　　三、建立完善選舉糾紛解決機制

　　筆者認為我國的選舉糾紛解決機制的建立及完善要做到排除權力機關和政府干擾，建立以法院為主導的選舉訴訟機制及以治安管理部門為輔助的行政處罰機制。
　　（一） 建立以選舉法庭為核心的選舉訴訟機制
　　1.設立選舉法庭。基于筆者對選舉法律主義的認可，并綜合考慮到我國選舉活動所附帶的強烈的政治性，筆者認為由普通法院適用普通程序處理選舉訴訟糾紛具有重大缺陷。筆者建議可設立專門的選舉法院或選舉法庭。但由于我國從縣到省級行政區(qū)劃眾多，而司法資源有限，考慮到選舉訴訟糾紛出現(xiàn)的數(shù)量較小且集中于選舉期間，從功利角度，筆者認為在中級以上人民法院設立選舉法庭比較具有經(jīng)濟性和操作性。一方面中級以上人民法院司法資源相對豐富、司法人員素質較高，能有效率的處理選舉訴訟糾紛;另一方面中級以上法院地位較高，處理轄區(qū)內(nèi)一般選舉糾紛不易受相關機關影響。另外，選舉法庭的司法人員配置應實行臨時調用，在選舉期間在本法院調用審理經(jīng)驗豐富的法官，進行《選舉法》專門培訓，以應對可能出現(xiàn)的選舉訴訟糾紛。
　　2.保障選舉法庭獨立審判。選舉法庭的主管職能發(fā)揮，還應排除其他行政機關、權利機關、選舉主管機關（選舉委員會）的干涉。不管是直接選舉還是間接選舉中，一旦出現(xiàn)選舉訴訟，就可能會存在人大代表賄選、威脅、欺詐行為，甚至選舉主管機構存在違法違規(guī)行為，也有極大可能涉及到政府部門及人大代表中的領導成員，此種情況下，行政機關及權利機關或者選舉主管機關的干涉行為，會在很大程度上損害處理結果的正當性，出現(xiàn)以政治利益替代司法正義的現(xiàn)象。筆者認為，選舉訴訟中，保證法院獨自、獨立的行使審判權，是保障選舉訴訟結果正義的基礎。
　　3.取消刑、民之分。就我國現(xiàn)行的選舉訴訟法律可以看出，法律保護的是兩種利益：一是公民自由行使選舉權及被選舉權的權利，二是國家正常的選舉秩序。基于這兩種利益保護需求，《民事訴訟法》規(guī)定了“選舉資格訴訟”，《刑法》規(guī)定了“破壞選舉秩序罪”，雖未能對侵犯公民選舉權利及破壞選舉秩序的行為進行全面調整，但也體現(xiàn)了立法機關的部分立法意圖。但通過詳細探究論證就會發(fā)現(xiàn)，侵犯公民自由行使選舉權與被選舉權的行為方式包含于破壞選舉秩序的行為方式之中;保護公民的自由選舉權與被選舉權亦可通過維護國家選舉秩序而達到相應效果。從根本上說，選舉訴訟的私法保護效果可通過公法保護而實現(xiàn)。筆者認為，在選舉法庭已普遍建立的基礎上，取消選舉訴訟的民刑之分，由選舉法庭對選舉糾紛統(tǒng)一收案、統(tǒng)一裁判，或確定選民資格、或確認當選無效、或承擔刑事責任、或處以罰金、剝奪政治權利，如此更具合理性和操作性，也適合選舉訴訟的特殊性。
　　4.明確法律責任。首先，明確法律責任的承擔主體。選舉侵權糾紛的責任追究應貫穿于選舉過程的始終，違法主體應具有廣泛性、多元性，不能局限于個人。法律責任的主體不僅包括選民和國家工作人員，還應包括選舉組織、各政黨、各社會團體等。其次，明確法律責任的種類。法律責任可分為確權法律責任、刑事法律責任和行政法律責任。確權法律責任主要指選民資格確認或選舉程序違法或存在破壞選舉行為而導致當選效力瑕疵時，由法院的生效判決確定其當選無效，撤銷其代表資格;刑事法律責任不應限于人身罰，可適當規(guī)定財產(chǎn)罰;行政法律責任是對未使用暴力、威脅、欺騙、賄賂或偽造選舉文件等方式破壞選舉或尚未構成犯罪的行為予以規(guī)制的重要措施，由治安管理機關執(zhí)行，不經(jīng)訴訟程序。再次，加重刑事責任。我國刑法破壞選舉秩序罪的規(guī)定“情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或剝奪政治權利”，處罰過輕。特別是間接選舉中，存在重大賄賂、暴力威脅、欺騙等情節(jié)的，例如在衡陽破壞選舉案中，涉案金額高達1.1億，不管是通過數(shù)罪并罰或是以競合原則從其重者處罰，量刑的主要依據(jù)都是行賄受賄情節(jié)而不是破壞選舉秩序的行為情節(jié)，對破壞選舉秩序罪的量刑規(guī)定難以與其行為的危害性向匹配，破壞選舉罪的量刑規(guī)定也就失去了意義威懾作用。筆者建議，對于破壞選舉秩序罪應結合其行為的社會危害性及對選舉結果、社會秩序的影響，可將人身罰最高刑定位于十年以下。另輔以較高的財產(chǎn)罰及選舉資格剝奪處罰，以保證選舉秩序在刑法領域內(nèi)得到切實保護。
　　5.擴大選舉法庭的收案范圍，，不再局限于現(xiàn)有法律規(guī)定的“選舉資格案件”和“破壞選舉案”，在整個選舉程序中，從確定選區(qū)、選民登記、提名候選人、投票選舉、選舉公示等所有程序中出現(xiàn)的選舉糾紛，選舉法庭都有權受理;改變選舉資格訴訟的申訴前置制度為即可向選舉委員會申訴，也可直接向法院提起訴訟，減少權利人維權阻礙;明確選舉訴訟的二審終審制度，保證訴訟各方的上訴權益。
　�。ǘ┙⒁灾伟补芾頇C關為核心的輔助處罰機制
　　治安管理機關對選舉糾紛的處罰權來源于兩大根基：一是，大部分侵犯選舉權、破壞選舉秩序的行為并未觸犯刑法，亦未造成嚴重后果，無法通過法院判決予以處罰;二是，《治安管理處罰條例》作為社會秩序管理的法律依據(jù)具有廣泛的適用性，能夠作為對選舉糾紛的處罰依據(jù)。另外由于行政處罰的即時性，能夠高效的進行處罰，迅速恢復社會秩序。為發(fā)揮治安處罰的輔助作用，一方面完善《治安管理處罰條例》的規(guī)定，雖然侵犯公民選舉權利、破壞選舉秩序的行為方式與《條例》中處罰行為實質上并無二致，但是基于選舉糾紛的特殊性，應就部分類似條款，附加選舉糾紛中出現(xiàn)此種行為的相應處罰方式;另一方面要注重治安管理對選舉糾紛中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為的處罰方式及力度。不可以行政處罰代替法院裁決，越過訴訟邊界。

本文編號：67483