論文摘要 地方政府在招商引資實(shí)踐中探索出了具有代表意義的招商模式。傳統(tǒng)的招商引資模式依靠以往的稅收、土地優(yōu)惠及補(bǔ)貼政策扶持已越來(lái)越難以為繼了，并逐漸暴露出了優(yōu)惠政策泛濫且突破法律邊界、法律專業(yè)服務(wù)缺失、決策評(píng)估機(jī)制缺失等法律問(wèn)題。本文試圖從法律的視角深入研究這些問(wèn)題背后的原因，探求新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下地方政府招商引資模式改革的進(jìn)路選擇。

　　論文關(guān)鍵詞 招商引資 模式改革 地方政府

　　近年來(lái)，我國(guó)率先發(fā)展的三大經(jīng)濟(jì)圈及山東半島地區(qū)在招商引資實(shí)踐中探索出了各具特色、行之有效的招商引資模式。

　　一、幾種典型招商模式

　�。ㄒ唬罢I(lǐng)型”模式
　　該模式是地方政府直接介入招商引資活動(dòng)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，利用自身資源稟賦，運(yùn)用土地、稅收等優(yōu)惠政策吸引域外各類生產(chǎn)要素向本地流動(dòng)的一種模式。該模式能夠聚集發(fā)展要素、推動(dòng)法治政府建設(shè)，也存在招商隱形成本較高、缺乏嚴(yán)格的法律制約等不足。其主要應(yīng)用于我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)。
　　（二）“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型”模式
　　該模式是企業(yè)、投資者等市場(chǎng)主體在招商引資過(guò)程中發(fā)揮主體作用的一種模式。其成長(zhǎng)與發(fā)展有其固有的土壤，適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較健全、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好、法制環(huán)境比較優(yōu)良、商業(yè)文化比較濃厚的地區(qū)。其實(shí)踐地區(qū)以珠三角地區(qū)為代表。
　　（三）“總部經(jīng)濟(jì)型”模式
　　該模式依托特有的資源優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)將總部在該區(qū)域集群布局，使企業(yè)價(jià)值鏈與區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。其實(shí)踐地區(qū)以北京、上海為主要代表。
　�。ㄋ模案母锿苿�(dòng)型”模式
　　該模式主要通過(guò)專攻式和并購(gòu)式來(lái)吸引外資。山東半島地區(qū)是“改革推動(dòng)型”招商引資模式的典型地區(qū)。山東半島地區(qū)以政府牽頭打造合作平臺(tái)，專攻日韓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接互動(dòng)。山東半島國(guó)有大型企業(yè)較為集中，借助跨國(guó)并購(gòu)方式來(lái)吸引投資，以嫁接先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

　　二、地方政府招商模式存在的法律問(wèn)題

　　（一）優(yōu)惠政策突破法律框架
　　隨著招商引資的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，部分地方政府“不惜一切代價(jià)”盲目招商，越權(quán)出臺(tái)“土政策”作為招商引資的“殺手锏”、“秘密武器”，采取減免稅收、低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地、降低企業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等各種優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資，突破法律規(guī)定過(guò)頭承諾優(yōu)惠政策。這本質(zhì)上將企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)嫁到了地方政府，增加了招商隱形成本，損害了法律的權(quán)威。
　　（二）法律服務(wù)介入招商不易
　　1.缺乏統(tǒng)一的法律服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，提供招商引資法律服務(wù)的法律資源較為分散，不利于統(tǒng)一調(diào)配管理，不利于發(fā)揮法律資源的最大服務(wù)效應(yīng)。同時(shí)，法律服務(wù)還存在被動(dòng)性特點(diǎn)。法律服務(wù)資源的分散性和被動(dòng)性，“難以系統(tǒng)全面地應(yīng)對(duì)招商引資面臨的各種不同性質(zhì)、種類和錯(cuò)綜復(fù)雜的法律事務(wù)。”
　　2.法律服務(wù)招商引資參與度不深。主要體現(xiàn)在其參與的招商引資環(huán)節(jié)十分有限，且很少能參與到核心環(huán)節(jié)。同時(shí)，主體的單一制約了服務(wù)廣度、深度和質(zhì)量；形式的單一歸因于法律主體的地位制約。
　　（三）招商成效法律評(píng)估機(jī)制缺乏
　　1.法律評(píng)估主體缺失。實(shí)務(wù)中，對(duì)政府招商引資成效事實(shí)上的評(píng)估主體往往是上一級(jí)政府，以政績(jī)考核的方式，考核下一級(jí)集體班子，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核為核心，法律維度指標(biāo)的考核欠缺。從這個(gè)意義上講，地方政府招商引資成效法律評(píng)估的主體是缺失的。
　　2.法律評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺失。因事實(shí)上缺乏法律評(píng)估主體，目前地方政府招商引資成效的法律評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也基本未能建立。這主要是因?yàn)榭荚u(píng)機(jī)制的內(nèi)在規(guī)制所致。
　　3.法律評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制缺失。當(dāng)前，受制于地方政府招商引資成效法律評(píng)估主體的特殊性及缺失，以及法律評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺失，法律評(píng)估結(jié)果尚不具備合理運(yùn)用的基礎(chǔ)。

　　三、地方政府招商引資法律問(wèn)題的成因分析

　�。ㄒ唬┓侄愔曝�(cái)政體制下地方利益驅(qū)使
　　“分稅制的關(guān)鍵內(nèi)容是把原來(lái)歸地方的財(cái)政收入劃為了中央所有，一些重要的稅種都?xì)w了中央。” 分稅制極大地削弱了地方政府的財(cái)力，在事權(quán)和責(zé)任變化不大情況下，卻承擔(dān)了日益加重的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這使得地方政府不得不想方設(shè)法擴(kuò)大自己的稅源。招商引資則成為最佳的擴(kuò)大地方稅源的選擇。
　�。ǘ⿲�(duì)招商引資工作法律監(jiān)督缺失
　　由于財(cái)政預(yù)算安排不夠細(xì)化，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制尚不能完全發(fā)揮效用。社會(huì)監(jiān)督的分散性、薄弱性決定了其力量更顯不足。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政監(jiān)督若非涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部踩了法律紅線，往往也“大事化小、小事化了”。地方政府自我監(jiān)督、自我凈化更是效果甚微。
　　（三）法律調(diào)控招商的效果未完全凸顯
　　一方面，由于我國(guó)法律法規(guī)和政策體系具有相對(duì)滯后性，，內(nèi)容規(guī)定得比較籠統(tǒng)，以及執(zhí)法不嚴(yán)等原因，致使個(gè)別地區(qū)在盲目招商中造成嚴(yán)重后果卻得不到相應(yīng)的法律制裁。另一方面，地方政府招商自由裁量權(quán)過(guò)大，法律對(duì)少數(shù)集體決策的招商引資違規(guī)行為定性難度較大。地方政府一般通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，向上級(jí)政府專題請(qǐng)示，獲得臨時(shí)授權(quán)，然后再以“一事一議”的方式突破政策底線，實(shí)現(xiàn)招商成功。

　�。ㄋ模╊I(lǐng)導(dǎo)干部的任用缺少深層評(píng)價(jià)機(jī)制
　　當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，往往將各類核心考核指標(biāo)層層分解、層層下達(dá)，并以此作為考核下級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部受這種政績(jī)利益的刺激，基于自身利益最大化考慮，熱衷于追求招商引資帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，置國(guó)家法律政策于不顧，超越本地權(quán)限審批，帶來(lái)一系列不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的惡果。

　　四、地方政府招商引資模式改革法律進(jìn)路

　�。ㄒ唬﹫�(jiān)持招商引資的法治思維
　　1.運(yùn)用招商引資法治方法。要求地方政府在履行招商引資經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，要以法律法規(guī)的基本要求審視、評(píng)估自身工作。要在法治思維的指導(dǎo)下，不斷審視政府招商工作的權(quán)限、內(nèi)容、方法、程序是否合法，是否符合法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求，是否切實(shí)有利于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展。
　　2.健全招商引資法律體系。為統(tǒng)一招商引資政策，統(tǒng)一對(duì)外宣傳我國(guó)投資政策，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)投資促進(jìn)法》勢(shì)在必行，需早日提上議事日程。還要對(duì)各地涉及到招商引資的法律規(guī)章進(jìn)行一次全面清理，對(duì)違法上位法規(guī)定的，要堅(jiān)決廢除；對(duì)不適應(yīng)招商政策的，要予以修訂。力爭(zhēng)早日構(gòu)建我國(guó)較為完備、科學(xué)、透明的招商引資法律體系。
　　3.優(yōu)化招商引資法治環(huán)境。首先，要從法治觀念上改變輕法律重政策的認(rèn)識(shí)。要盡快從過(guò)去主要靠政策、行政手段轉(zhuǎn)向主要靠法律手段的道路上來(lái)，加快推進(jìn)法治政府的實(shí)施。其次，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府法制部門(mén)的招商法律服務(wù)職能。地方政府要在法制部門(mén)機(jī)構(gòu)的完備上、專業(yè)人員的配備上、工作經(jīng)費(fèi)的保障上、服務(wù)職能的發(fā)揮上等方面給予大力的保障與支持，使其充分發(fā)揮其應(yīng)有的法律服務(wù)職能，營(yíng)造地方良好的法治環(huán)境。最后，要進(jìn)一步提高招商引資機(jī)構(gòu)法律專業(yè)人員配置比。要在地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員中配備一定比例的法律專業(yè)人士，以避免集體違法決策、盲目決策。招商引資機(jī)構(gòu)要硬性招引一定比例具有投融資知識(shí)、懂資本市場(chǎng)運(yùn)作等法律專業(yè)人員，具備與招引企業(yè)高管進(jìn)行對(duì)話的基本素質(zhì)。
　�。ǘ�(gòu)建招商整體法律服務(wù)機(jī)構(gòu)
　　1.探索設(shè)立省級(jí)統(tǒng)一招商引資機(jī)構(gòu)。新加坡、日本等國(guó)招商引資成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是在國(guó)家層面設(shè)立了統(tǒng)一的招商機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)的招商引資政策，統(tǒng)一對(duì)方進(jìn)行項(xiàng)目推介和招商服務(wù)工作�；谖覈�(guó)幅員遼闊、地區(qū)發(fā)展的差異性，筆者建議可以在省一級(jí)層面上設(shè)立統(tǒng)一的招商機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)施對(duì)外招商引資工作。在管理隸屬關(guān)系上，可以作為省政府的內(nèi)設(shè)部門(mén)之一，提高其獨(dú)立性、執(zhí)行力。設(shè)立省級(jí)統(tǒng)一招商引資機(jī)構(gòu)，可以更好地執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、更好地落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、更好地產(chǎn)生招商引資協(xié)同效應(yīng)。
　　2.構(gòu)建統(tǒng)一對(duì)外招商宣傳工作機(jī)制。設(shè)想構(gòu)建的全省統(tǒng)一對(duì)外招商機(jī)構(gòu)，也可以借鑒新加坡成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外代表全省經(jīng)濟(jì)園區(qū)統(tǒng)一開(kāi)展對(duì)外宣傳工作。其重點(diǎn)是統(tǒng)一對(duì)外開(kāi)展合作項(xiàng)目推介、招商優(yōu)惠政策宣傳、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的對(duì)接等方面，對(duì)統(tǒng)一全省范圍內(nèi)的稅收優(yōu)惠、土地價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、人才服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策具有重要的意義，可有效避免城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有利于形成良好的協(xié)同效應(yīng)與工作機(jī)制。
　　3.強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)施機(jī)制。審計(jì)對(duì)招商引資過(guò)程的有效監(jiān)督，目的在于規(guī)范政府招商引資行為，提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議。審計(jì)對(duì)招商引資的監(jiān)督宜采取在上級(jí)政府的統(tǒng)一組織下，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)政府的模式，以保障其審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立性、客觀性。
　�。ㄈ�(gòu)建招商法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
　　1. 規(guī)范項(xiàng)目引進(jìn)法律程序。打造招商法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，借助其豐富的法律實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和理論功底，為控制項(xiàng)目招引中的風(fēng)險(xiǎn)保駕護(hù)航；建立招商項(xiàng)目背調(diào)制度，對(duì)已簽訂意向性投資協(xié)議或框架性協(xié)議的投資者，組織獨(dú)立的第三方盡調(diào)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行背調(diào)；完善招商項(xiàng)目評(píng)審會(huì)，定期嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審。
　　2.建立項(xiàng)目法律評(píng)估機(jī)制。要在法律價(jià)值的指引下，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，制定統(tǒng)一的評(píng)估實(shí)施方案，按照定性與定量相結(jié)合的路徑，在充分占有相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用利益相關(guān)者分析法、成本收益法、壓力測(cè)試法等方法，建立全方位、多維度、立體化的項(xiàng)目法律評(píng)估工作體系。
　　3.完善項(xiàng)目投資合同制度。規(guī)范項(xiàng)目投資合同法律主體，根據(jù)項(xiàng)目投資合同的法律主體不適格往往成為合同難以履行的法律障礙，一般應(yīng)以地方政府或政府派出機(jī)關(guān)為最適格主體。探索建立招商引資項(xiàng)目退出機(jī)制，為招引投資規(guī)模大、科技含量高、帶動(dòng)作用強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目騰出發(fā)展空間，最大限度發(fā)揮土地資源的集約效益。
　　（四）強(qiáng)化政府招商法律服務(wù)職責(zé)的履行
　　1.政府招商活動(dòng)需遵循法律運(yùn)行規(guī)則。地方政府的招商引資行為必須在法律的框架下運(yùn)行，不能突破法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，更不能犧牲地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。首先，各項(xiàng)招商引資優(yōu)惠政策不能突破法律的規(guī)定。其次，地方政府招商引資要符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。最后，地方人大要加強(qiáng)對(duì)地方政府招商引資的監(jiān)督。
　　2.清理規(guī)范地方政府稅收優(yōu)惠政策。當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)域優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，清理整頓勢(shì)在必行、迫在眉睫。全面清理地方稅收等優(yōu)惠政策，要規(guī)制地方政府在招商引資中以稅收優(yōu)惠等政策為主的惡性競(jìng)爭(zhēng)，讓同等的財(cái)稅政策統(tǒng)一在各地實(shí)施，規(guī)范企業(yè)因追逐減免稅收等優(yōu)惠條件而無(wú)序流動(dòng)。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　傳統(tǒng)招商引資模式已在招商引資實(shí)踐中暴露出諸多無(wú)法短期、根本解決的難題與問(wèn)題，已經(jīng)極大地制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，招商引資工作要由傳統(tǒng)招商模式向法制環(huán)境驅(qū)動(dòng)、服務(wù)驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的路徑轉(zhuǎn)型，向以政府為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為主體的新模式轉(zhuǎn)型，更加多元化、專業(yè)化的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)模式和綜合服務(wù)能力，滿足投資者的現(xiàn)實(shí)需求。

本文編號(hào)：63720