論文摘要 宏觀調(diào)控與政府信用的相互關系是一個十分重要卻未引起關注的新問題。宏觀調(diào)控是政府間接引導經(jīng)濟的發(fā)展，宏觀調(diào)控政策要起到“四兩撥千斤”的作用，政府信用是不可或缺的。本文通過分析法治與政府信用之間的相互影響來闡述二者在宏觀調(diào)控中的關系。

　　論文關鍵詞 宏觀調(diào)控 政府信用 法治

　　隨著社會的發(fā)展，技術的革新，如今的市場經(jīng)濟儼然幾乎等同于信用經(jīng)濟，任何與市場經(jīng)濟息息相關的因素都與信用掛鉤切緊密相連，如若市場主體之間的信用出現(xiàn)偏差，則社會的穩(wěn)定必然日漸分崩離析，而致力于以經(jīng)濟建設為中心，保障人民生活質(zhì)量，保證GDP的穩(wěn)定增長，以及提高人民文化素質(zhì)等內(nèi)容的中國政府正是扮演者一個舉重若輕的角色，政府信用則不僅體現(xiàn)了社會的信用外觀，更是影響著中國建設的信用外觀。而宏觀調(diào)控則離不開法律的規(guī)范和保護。

　　一、法治對政府信用的影響

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　　政府信用也不能天然取得和維持，也要在交互行為中形成和維持。以政府與人們的交互關系為例，如前所述，人們首先選擇信任政府，因為對人們來說，政府是其通過代議制方式選定的，并且需要政府、依賴政府，在政府是否可信尚不確認的情況下，選擇信任政府就是相信自己的選擇。政府雖然是作為人們的代理人被選擇的，但一旦成立，就有自己獨立的利益和意志。政府可能以守信來回報人們的信任，也可能辜負人們的信任，背棄信任。如果政府守信，人們就會更加信任政府，政府取得信用；反之，人們就不會再相信政府。
　　如前所述，政府信用機制發(fā)揮作用有嚴格的先決條件，而這些條件往往難以滿足。如：信用機制以重復博弈為形成機制，這就要求政府有從事重復博弈的足夠耐心，雖然從總體來說，政府要維護統(tǒng)治的長治久安，是有從事重復博弈的足夠耐心的。但是，政府不是抽象的，而是由具體的機構和具體的官員組成的，并且是由這些具體的機構和具體的官員去履行政府對人們的承諾的。而這些具體的機構和具體的官員并不總有足夠的耐心去追求政府的長期利益，也就是說，并不總有守信的動力。顯而易見，政府信用不能自發(fā)形成。必須借助外在的力量來制約政府的失信行為，保障政府守信。在諸多外在力量中，法治是最主要的。
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　　1.法治保障民主，民主制約政府守信：民主意味著政府權力受到人民主權的監(jiān)督和制約，可以防止政府權力濫用，可以督促政府依法履行其職責。民主與法治息息相關，沒有民主就沒有法治，獨裁者可能利用法律來治理國家，但自身不可能受法律的約束；沒有法治的民主是沒有保障的民主，只會重新走向?qū)Ｖ苹驘o政府主義。法治保障下的民主是政府守信的首要條件。
　　2.法治從政府產(chǎn)生的源頭為政府守信創(chuàng)造條件：法治確定政府的產(chǎn)生方式和程序，確立政府機構的設置、政府人員的組成和條件。法治是民主之治、人民之治，一方面，通過法治方式產(chǎn)生的政府及其工作人員，也就是按照人們的意志和標準選擇出來的，更有可能忠于人們；另一方面，在法治條件下，政府及其工作人員必須對人們負責，這就包括了對人們守信。
　　3.法治為政府信用提供規(guī)范的表現(xiàn)形式：政府信用包括合法性信用、規(guī)則信用和承諾信用，它們都需要有某種形式得到表彰，法治為政府信用提供規(guī)范的表現(xiàn)形式。
　�。�1）合法性信用解決政府的正當性與合法性問題，合法性信用通過政府產(chǎn)生的合法性和政府行為的合法性來彰顯。
　�。�2）規(guī)則包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，作為政府信用組成部分的規(guī)則信用是指正式規(guī)則，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。
　　（3）政府承諾通過合同、具體行政行為、司法行為表現(xiàn)出來。依法成立的合同、依法作出的具體行政行為、司法行為具有法律效力，法律保障其兌現(xiàn)。

　　二、宏觀調(diào)控中法治對政府信用的保障作用

　�。ㄒ唬┓ㄖ瓮ㄟ^控權維護宏觀調(diào)控中的政府信用
　　1.控制宏觀調(diào)控權的必要性。宏觀調(diào)控，無論是總量的調(diào)控、結(jié)構的調(diào)控還是收入分配的調(diào)控，都是政府運用公共權力和公共資源來實現(xiàn)的。宏觀調(diào)控要實現(xiàn)帕累托改進幾乎是不可能的，即便不考慮錯誤的宏觀調(diào)控政策，宏觀調(diào)控通常實現(xiàn)的也多是卡爾多-�？怂垢倪M。在卡爾多-�？怂垢倪M式的宏觀調(diào)控中，雖然社會總福利增進了，但有人從宏觀調(diào)控中獲益，有人從中受損。即便是帕累托改進式的宏觀調(diào)控，人們從宏觀調(diào)控中所獲收益也相差懸殊。如果考慮到一些錯誤的宏觀調(diào)控政策，則還可能出現(xiàn)少數(shù)人獲益、多數(shù)人受損，社會總福利下降的情況。例如，2010年4月國務院出臺的針對房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控措施，對房價造成抑制作用，炒房者、房地產(chǎn)投資者、房地產(chǎn)企業(yè)、購房者、地方政府等利益受到不同的影響。
　　形式宏觀調(diào)控權的主體是政府，政府握有這么重大的權力，既是其履行職責的需要，也是一種危險。關于這種危險，古今中外的思想家多有論述，歷史和現(xiàn)實中也有許多深刻的教訓，本文在前文也有闡述。從政府信用的視角來看，政府很有可能會失信，濫用宏觀調(diào)控權。而法治的核心就是控權——控制政府權力，約束政府踐行承諾，依法行使宏觀調(diào)控權。

　　2.控制宏觀調(diào)控權的方法。宏觀調(diào)控權是一種公權力，對于公權力的控制，有兩種基本方法：一是意識分權制衡，以權力制約權力；二是人民權利和社會權利制約公權力。宏觀調(diào)控權的控制方法也包括這兩種：
　　（1）分權制衡，以權力制約宏觀調(diào)控權。宏觀調(diào)控權的分權制衡包括兩個方面：意識從宏觀調(diào)控權行使主題來考察，即宏觀調(diào)控權的橫向配置和縱向配置，通過宏觀調(diào)控權在不同主體之間的配置，形成多個部門、多個層次行使宏觀調(diào)控權的格局，相互之間形成制約關系；二是從宏觀調(diào)控權的權能進行考察，即宏觀調(diào)控權的不同權能之間的相互制約關系。宏觀調(diào)控權的權能包括決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。首先，決策、執(zhí)行、反饋構成宏觀調(diào)控的完整過程，不能將它們割裂，割裂之后的宏觀調(diào)控權就不是完整的宏觀調(diào)控權。其次，把宏觀調(diào)控權僅僅理解為決策權或者決策權與執(zhí)行權，將會使決策不受執(zhí)行和監(jiān)督的制約以及執(zhí)行不受監(jiān)督的制約，就可能做出不可能或者難以執(zhí)行的決策；就可能難以檢驗決策的科學性以及決策的執(zhí)行情況。最后，從我國宏觀調(diào)控權運行的實踐來看，也體現(xiàn)了宏觀調(diào)控權包括決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。如預算法被學術界一致認同屬于宏觀調(diào)控法，《預算法》對預算的編制權、批準權、執(zhí)行權、調(diào)整權和監(jiān)督權做了系統(tǒng)、完整的規(guī)定，縱觀這些權力，就分別屬于決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。
　　（2）以人民權利或社會權利控制宏觀調(diào)控權。從理論上說，“法無禁止即自由”，“自由就是做法律所許可的一切事情的權利”。一般情況下，社會主體的社會權利處于弱勢地位，為了有效地保護人們的權利，各國憲法和法律均對人們的權利作出了規(guī)定。我國的轉(zhuǎn)型，尤其是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，是政府主導的轉(zhuǎn)型，政府在轉(zhuǎn)型中的行為是積極的、進取的。在這種情況下，舊的法律制度常常會成為一種羈絆，而政府沖破這種羈絆也就成了不二的選擇。我們必須面對的是，政府一直在這么做，在這種情況下，強調(diào)權力制衡是重要的：當某政府部門擴張其權力時，至少會遇到其他政府部門權力邊界的限制；強調(diào)權利制約也是重要的，政府不能明目張膽地侵犯人們的權利，這構成對政府擴張權力的有一限制；強調(diào)權力社會化同樣是重要的，社會化的權利較之私人權利，更有力量制約政府權力。
　�。ǘ┖暧^調(diào)控法中的信賴利益保護
　　宏觀調(diào)控法中的信賴利益保護與行政法中的信賴利益保護原則十分相似，即在政府作出某項基于宏觀調(diào)控的政策或者決定后，社會公眾同時基于對作為行政主體的政府的權威性的認可與信賴，對該項決策、行為產(chǎn)生了信賴的主體意識，并基于此種信賴而對未來的社會發(fā)展甚至國家發(fā)展動向有了相當程度的主觀預測及規(guī)劃，進而規(guī)劃個人的生活，從而社會市場發(fā)展趨于穩(wěn)定，即政府在作出決策后必須對公眾作出承諾，承諾決策的合理性與效率，是否高效便民，是否能促進社會優(yōu)化發(fā)展，相反若政府出爾反爾，對之前所作出的決策隨意更改或撤回，導致公眾因信賴而造成私人財產(chǎn)損失，政府則必須對此進行賠償，所謂有權必有責，權責一致理應體現(xiàn)出來。

　　三、宏觀調(diào)控中政府信用對法治的影響

　　宏觀調(diào)控需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際做出反應。法律不可能對宏觀調(diào)控的具體內(nèi)容做出規(guī)定，需要政府根據(jù)客觀實際相機抉擇。邱本指出：“宏觀調(diào)控往往是指向未來的，具有超前性，但未來的經(jīng)濟形勢是變幻莫測的。宏觀調(diào)控法要調(diào)整這種變幻莫測的社會關系也必須比一般的法律更抽象、更一般，因為只有這樣的法律才能有更大的伸縮和回旋的余地，才能更靈活、更機動，從而才能著眼未來。如果法律規(guī)定得太具體、太詳盡，就會太死板、太僵硬，會導致束手束腳，不能審時度勢、見機行事，這是不可能進行宏觀調(diào)控的。”也就是說，在法律允許的范圍內(nèi)，政府還有相當大的自由裁量的空間。在這種自由的空間里，政府完全有可能以法律的名義反法治。宏觀調(diào)控既包括具有中長期意義的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，也包括應對經(jīng)濟波動的短期措施。如果政府沒有信用，就經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃來說，依法制定的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃完全可能被依法廢止或更改的面目全非。
　　綜上所述，轉(zhuǎn)型時期的宏觀調(diào)控，政府政策多變，面臨嚴重的信用問題，影響宏觀調(diào)控的效果。法治可以保障和提升宏觀調(diào)控中的政府信用，在需要變動的情況下，宏觀調(diào)控政策可以在其有效存續(xù)期間提前終止或變動，而不至于影響到政府信用，因為政府根據(jù)信賴利益保護原則和制度，賠償或補償受宏觀調(diào)控政策影響的人的損失，，從而以另一種方式踐行了政府的承諾。由于宏觀調(diào)控的靈活性，法律不可能對宏觀調(diào)控的內(nèi)容作出具體的規(guī)定，這樣，政府在進行宏觀調(diào)控時，有很大的自由裁量空間，在政府自由裁量權的范圍內(nèi)，法律的約束作用淡化，這時，必須依靠信用機制來約束政府行為，保障宏觀調(diào)控權的正確行使。

本文編號：63718