一、  公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的概念界定與理論基礎(chǔ)

（一）  核心概念界定

1.  公眾

“公眾”這一概念最早由英國(guó)的沃伯茲在 1513 年首先使用，是指那些在社會(huì)交往中面臨共同的問(wèn)題，為解決生存需要而融合的社會(huì)群體。隨著“Public”概念的深化與拓展，“公眾”的使用也更加具體而規(guī)范。在公共關(guān)系中，公眾特指因面臨共同問(wèn)題而與公共關(guān)系主體即企業(yè)存在著相互聯(lián)系、相互影響以及相互作用的若干的個(gè)人、群體或組織的總和，即：所處地位相似或相同，具有共同的目的、共同的利益、共同的意識(shí)、共同的興趣、共同的問(wèn)題、共同的心理等的社會(huì)群體。公眾是不經(jīng)組織而具有共同意向的大眾，它的特點(diǎn)不僅僅在于它的人員構(gòu)成的集合性，而且在于這種集合性是基于他們對(duì)共同面臨的問(wèn)題和利益的認(rèn)識(shí)。公眾的凝結(jié)往往是以公共事務(wù)為紐帶的，只有那些與特定的公共性問(wèn)題形成具體聯(lián)系的人，才會(huì)成為公眾主體中的一員。公眾并不是成員在形成聯(lián)系以后整體結(jié)構(gòu)就固定不變，而是在每一個(gè)公共性問(wèn)題面前個(gè)體會(huì)形成不同的聯(lián)系，進(jìn)而在每一個(gè)公共性問(wèn)題上都會(huì)形成特定的公眾。范圍涉及較廣的問(wèn)題如果涉及到全體居民，那形成聯(lián)系的全體居民就是這個(gè)問(wèn)題的公眾；范圍涉及較小的問(wèn)題只涉及到局部居民，那形成聯(lián)系的局部居民就是這個(gè)問(wèn)題上的公眾。吳建南的《行風(fēng)評(píng)議:公眾參與的政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究進(jìn)展與未來(lái)框架》、鄧國(guó)勝的《公眾網(wǎng)上評(píng)議政府:有效性及改進(jìn)策略》、薛紅焰的《試論政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的社會(huì)公眾評(píng)議》、徐雙敏《公眾參與政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀與思考——以“民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作”為例》等多篇相關(guān)的重要研究文獻(xiàn)都采用了“公眾”這一概念對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)行學(xué)術(shù)探討。

2.  基層政府

基層政府是由“基層”和“政府”組成的復(fù)合詞，即只有明確“基層”與“政府”的含義才能厘清“基層政府”的概念�！盎鶎印彼覆⒎钦男再|(zhì)或特征，而是表明基層政府的角色和地位，是相對(duì)于政府組織體系中各級(jí)地方政府的層級(jí)而言，基層政府是現(xiàn)行政府組織體系中的一個(gè)組成部分。處于政府組織體系最高層負(fù)責(zé)一系列宏觀政策制定以控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的是中央人民政府，中央人民政府之下負(fù)責(zé)國(guó)家法律法規(guī)及政策的執(zhí)行與實(shí)施的是地方各級(jí)人民政府，而按照行政區(qū)劃處于政府組織體系最低一層位置的地方政府即是基層政府。我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)和政府組織體系都要與國(guó)家的行政區(qū)劃聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行理解。按照《憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，在農(nóng)村基層政府即是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府；在城市基層政府則指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)一級(jí)政府，我國(guó)城市基層政府一般還設(shè)有街道辦事處作為派出機(jī)關(guān),街道辦事處在其轄區(qū)內(nèi)就所管轄事項(xiàng)可作為行政主體存在,具有行政主體資格。

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（二）  理論基礎(chǔ)

1. 利益相關(guān)者理論

“利益相關(guān)者”思想的萌芽最早可追溯到 20 世紀(jì) 30 年代，直到 20 世紀(jì) 60年代才形成了相對(duì)成熟的思想經(jīng)驗(yàn)。最早的利益相關(guān)者理論主要研究焦點(diǎn)集中在企業(yè)的管理方面，核心思想是通過(guò)各種利益相關(guān)者的參與和投入進(jìn)而追求利益相關(guān)者的整體利益。1984 年，弗里曼（R．E Freeman）出版了《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》，充分表述了利益相關(guān)者管理的這種管理實(shí)踐活動(dòng)。企業(yè)的生存和發(fā)展有賴于企業(yè)對(duì)各利益相關(guān)者利益要求的回應(yīng)的質(zhì)量，，而不僅僅取決于股東。20 世紀(jì) 90 年代以后，利益相關(guān)者理論研究的范圍從企業(yè)自身擴(kuò)展到政府、社區(qū)、城市、社會(huì)團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等相關(guān)要素的分析，并深入到涉及組織發(fā)展相關(guān)資源的分配與爭(zhēng)奪問(wèn)題，代表人物有威廉森（Williamson）、哈特（Hart）、斯科爾斯（Scholes）、迪克夫斯克（Dccphousc）等。2000 年以來(lái)，學(xué)者將利益相關(guān)者理論作為一種分析工具在公共管理領(lǐng)域的研究也取得了很大的進(jìn)展。例如，丹妮·德里茲（Dianne Dredge）曾以利益相關(guān)者理論分析了區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，德（De）、班尼特（Bennett）對(duì)決策支持系統(tǒng)進(jìn)行了利益相關(guān)者的管理分析，奧瑞茲恩（Oreszczyn）、弗萊徹（Fletcher）、漢弗萊（Humphrey）對(duì)環(huán)境規(guī)劃問(wèn)題引入了利益相關(guān)者理論進(jìn)行分析等等�；鶎诱谝婪ㄐ姓倪^(guò)程中，要充分考慮到利益相關(guān)者的各方面因素，既要注重上級(jí)政府配置的資源，又要重視自身的效能管理，同時(shí)也要重視人民群眾的支持與響應(yīng)�；鶎诱绾我院侠淼姆绞郊�(lì)基層政府充分運(yùn)用資源協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的關(guān)系是值得研究的學(xué)術(shù)問(wèn)題。

2.  公共治理理論

20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，為厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，以明確政府在社會(huì)中的角色、職能和責(zé)任等來(lái)進(jìn)一步解決市場(chǎng)失靈以及政府失效的問(wèn)題，西方理論界逐漸提出并發(fā)展了治理理論。治理理論最早由詹姆斯·N·羅西瑙(Rosenau)所提出，他以《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》和《21 世紀(jì)的治理》將治理的概念和思想進(jìn)行了系統(tǒng)表述。治理理論的代表人物格里·斯托克發(fā)表《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》闡釋了治理理論的主張與治理活動(dòng)的特征。以?shī)W斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派在治理理論興起的背景下也提出了多中心治理理論。我國(guó)的俞可平教授等諸多學(xué)者也主張“政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式”。治理的核心內(nèi)涵在于多主體在一定規(guī)則下進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作、互動(dòng)、自治、共同管理。但在我國(guó)的基層治理實(shí)踐中，公共事務(wù)的開展、公共政策的執(zhí)行、公共服務(wù)的提供長(zhǎng)期被基層政府與基層官員所控制甚至壟斷，市場(chǎng)力量、社會(huì)組織與普通民眾少有機(jī)會(huì)參與到重大的決策中去；并且在基層治理實(shí)踐的檢驗(yàn)方面，往往是權(quán)力部門或上級(jí)政府是主要考察者，公眾的問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)與意見建議很難對(duì)基層政府發(fā)揮影響作用，在基層社會(huì)還沒有真正實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主。探索基層治理的機(jī)制與條件對(duì)我國(guó)基層社會(huì)建設(shè)與發(fā)展有著重要的意義。

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二、  公眾評(píng)議基層政府績(jī)效在當(dāng)代中國(guó)的重要價(jià)值

（一）  公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是基層民主監(jiān)督的重要載體

十八大以來(lái)，我國(guó)的基層社會(huì)治理改革措施都體現(xiàn)了“過(guò)程讓群眾參與、成效讓群眾評(píng)判、成果讓群眾共享”的發(fā)展理念。讓人民群眾真正握住考核基層政府、基層領(lǐng)導(dǎo)干部的指揮棒，能夠促進(jìn)基層政府改善工作作風(fēng)、轉(zhuǎn)變政府職能、不斷提高基層治理的能力和水平。這樣將促進(jìn)社會(huì)治理的成效得到保障，基層政府的治理成效也能夠得到人民群眾的支持和反饋。

公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是基層政府與人民群眾有效的溝通方式，人民群眾成為反饋改革發(fā)展成果的主體，是評(píng)判基層政府治理能力的主力。把公眾滿意作為衡量和檢驗(yàn)綜合治理成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，將能夠促進(jìn)基層政府職能下沉，將人民群眾關(guān)心關(guān)切的利益問(wèn)題擺在工作重點(diǎn)位置，把預(yù)防和化解基層矛盾作為職能重心�；鶎尤嗣袢罕姷男枨笫欠竦玫綕M足，基層人民群眾的利益訴求是否得以回應(yīng)，只有公眾才最有資格評(píng)判，把“表決器”交到公眾手中將有利于為基層政府提供外部動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)基層政府不斷提高基層社會(huì)的治理能力和水平。

公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是基層政府善于運(yùn)用民意導(dǎo)向的重要表現(xiàn)，將有利于推動(dòng)基層政府完善自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層政府為人民服務(wù)的根本宗旨。公眾評(píng)議基層政府機(jī)制回答了基層社會(huì)治理“為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)評(píng)判”的問(wèn)題�；鶎诱杂X以公眾滿意作為衡量和檢驗(yàn)基層治理成效的標(biāo)準(zhǔn)，將有效回應(yīng)公眾的實(shí)際需求與利益訴求。真正把評(píng)判治理成效的“表決器”交到公眾手中，將推動(dòng)基層政府“圍繞指標(biāo)、排名轉(zhuǎn)”向“圍繞公眾意愿、要求干”轉(zhuǎn)變，要立足于反映公眾對(duì)治理成效的真實(shí)感受，進(jìn)一步找準(zhǔn)公眾對(duì)基層政府不滿意的地方在哪里、原因是什么，才能促進(jìn)基層政府基層治理的針對(duì)性、實(shí)效性。

公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是基層政府防止基層權(quán)力異化的有效手段，以人民群眾的監(jiān)督和評(píng)判作為基層考核的重要依據(jù)，有利于防止基層權(quán)力的尋租與異化。隨著基層社會(huì)的發(fā)展，基層政府承擔(dān)的管理與服務(wù)任務(wù)越來(lái)越重，隨之而來(lái)的是政府職能的不斷下沉，政府職能下沉得到的結(jié)果是基層權(quán)力的擴(kuò)張�；鶎訖�(quán)力在擴(kuò)張中缺少人民群眾的監(jiān)督和制約，就極容易走向權(quán)力的異化。“小官巨貪”以及腐敗問(wèn)題向基層蔓延的現(xiàn)象就是由于權(quán)力行使背離人民群眾根本利益而形成的。因此，要讓人民群眾監(jiān)督基層權(quán)力的行使，以公眾評(píng)議基層政府績(jī)效制約權(quán)力的異化。

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（二）  公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是群眾路線的創(chuàng)新實(shí)踐形式

檢驗(yàn)基層政府民生政策執(zhí)行的好不好、公共服務(wù)提供的好不好、基層工作落實(shí)的好不好，必然少不了公眾的感受與評(píng)價(jià)�；鶎诱覆辉嘎犎」娨庖姟�(huì)不會(huì)征求公眾意見、能不能聽進(jìn)公眾意見，是基層政府工作開展能否得到人民群眾滿意與支持的關(guān)鍵。

實(shí)現(xiàn)基層政府民生服務(wù)的務(wù)實(shí)高效，必須高度重視公眾意見的征集與反饋，只有這樣才能在基層治理實(shí)踐中獲得公眾的真知灼見，才能從公眾評(píng)議中發(fā)掘真問(wèn)題，才能有效摒棄作風(fēng)之弊、革除思想之垢，才能不斷規(guī)范與建設(shè)讓公眾滿意的基層政府。想聽真問(wèn)題、好意見，就必須有匯集公眾真誠(chéng)意見的有效渠道和方式方法。如果溝通渠道不暢或是方式方法不妥，人民群眾遇到的只有形式主義、官僚主義，或是基層政府表面的虛心誠(chéng)懇、實(shí)際卻陽(yáng)奉陰違，或是基層干部敷衍了事不以為然，或是基層政府遇到尖銳意見就掩埋、碰到刺耳之言就過(guò)濾，那么，即便基層政府投入大量的成本，也不會(huì)得到實(shí)際的工作效益。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效能夠表現(xiàn)基層干部敢于正視并解決基層政府存在問(wèn)題的決心，公眾只有看到基層政府公職人員以身作則、發(fā)揮示范帶頭作用的有效行動(dòng)，公眾才會(huì)在提出基層政府工作意見建議時(shí)講真話、說(shuō)實(shí)話。

公眾的滿意必然建立在從實(shí)踐中得到實(shí)際行動(dòng)的反饋上，只有形式?jīng)]有實(shí)踐的聽取意見只是徒有虛名，從公眾意見中吸取經(jīng)驗(yàn)并讓公眾享受到評(píng)議體系的實(shí)踐成果才是公眾滿意的關(guān)鍵。群眾意見最大、反映最多的問(wèn)題，是基層政府實(shí)踐中最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)，也是基層政府推進(jìn)下一步政府工作的重要落腳點(diǎn)。聽到了公眾的評(píng)議意見，如果不能帶到政府工作的反思中去，也就難以從思想深處弄清基層治理工作問(wèn)題的根源。只有找到問(wèn)題產(chǎn)生的癥結(jié)，才能明確基層政府努力改進(jìn)的方向。如果通過(guò)公眾意見發(fā)現(xiàn)了基層治理工作中的問(wèn)題，卻只是放在那里不進(jìn)行厘清與辨析，該改進(jìn)的問(wèn)題得不到實(shí)效解決，公眾參與的積極性就會(huì)下降、責(zé)任感就會(huì)降低，基層政府就會(huì)逐漸失去公眾的支持與理解。只有將政府工作與公眾的意見進(jìn)行對(duì)照檢查、開展批評(píng)并解決實(shí)際問(wèn)題，有的放矢地進(jìn)行整改，基層工作才能取得實(shí)效、獲得長(zhǎng)效發(fā)展。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效能夠促進(jìn)基層政府全面聽取公眾意見，促進(jìn)公職人員發(fā)現(xiàn)實(shí)踐問(wèn)題，進(jìn)而使基層治理的整改找到著力點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)基層政府的自我凈化、自我革新、自我完善、自我提高。

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三、 公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題............... 21

（一） 公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的發(fā)展現(xiàn)狀 .................. 21

（二） 公眾評(píng)議基層政府績(jī)效實(shí)踐中存在的問(wèn)題 ............ 31

四、 公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的長(zhǎng)春市南關(guān)區(qū)案例 ............ 40

（一） 南關(guān)區(qū)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的實(shí)踐背景 ............. 40 

（二） 南關(guān)區(qū)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的具體措施 ......... 41

五、 公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的完善建議 ................. 52

（一） 明晰公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的目標(biāo)指向 .................. 52

（二） 把握公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的實(shí)踐原則 ............ 53

五、  公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的完善建議

（一）  明晰公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的目標(biāo)指向

在基層治理中，必須明確公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的目標(biāo)，才能促進(jìn)公眾評(píng)議基層政府機(jī)制的有效運(yùn)行。如果目標(biāo)的指向出現(xiàn)了偏頗，公眾評(píng)議基層政府績(jī)效只會(huì)淪為基層政府為取得漂亮政績(jī)的作秀。促進(jìn)基層人民群眾評(píng)議基層政府績(jī)效，并不是為了給公眾提供抒發(fā)自身情緒的出口和渠道，公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的落腳點(diǎn)歸根結(jié)底還是要放在改進(jìn)基層政府工作的方向上，通過(guò)基層政府與人民群眾的溝通互動(dòng)，了解基層政府改進(jìn)工作的著力點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一個(gè)讓人民群眾滿意的政府。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是一個(gè)動(dòng)態(tài)的基層實(shí)踐，在基層政府與人民群眾的協(xié)調(diào)溝通中，需要通過(guò)公眾評(píng)議讓基層政府了解公眾，也需要讓公眾在溝通協(xié)作中更加理解政府。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的目標(biāo)和定位應(yīng)該瞄準(zhǔn)其溝通協(xié)作的作用和基層政府自身建設(shè)方面。對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是了解和溝通人民群眾的重要橋梁，是促進(jìn)基層社會(huì)治理工作的有力抓手；對(duì)基層人民群眾來(lái)說(shuō)，公眾評(píng)議基層政府績(jī)效是利益訴求表達(dá)和有效監(jiān)督政府的重要紐帶，是充分凝聚基層社會(huì)共識(shí)的有效載體。

公眾評(píng)議基層政府績(jī)效首先要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)基層政府嚴(yán)格自律的目的。通過(guò)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效，基層政府或相關(guān)部門可以廣泛收集公眾對(duì)基層政府各部門的意見建議，從而進(jìn)行自身問(wèn)題的查找，進(jìn)而不斷敦促自身建設(shè)和提高，促進(jìn)“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”政府的形成和推進(jìn)。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的關(guān)鍵并不在于迎合公眾的需求和感受，而在于為謀求人民群眾福祉基層政府應(yīng)該做什么、在哪些方面還有能夠改進(jìn)和提升的空間。人民群眾對(duì)基層政府的評(píng)議并不是基層治理中的要點(diǎn)問(wèn)題，基層政府能夠嚴(yán)格自律履職盡責(zé)才是這一問(wèn)題的重要癥結(jié)。通過(guò)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效能夠促進(jìn)基層政府提前查找問(wèn)題，以公眾評(píng)議結(jié)果為參考反思工作中的漏洞，以民意為導(dǎo)向促進(jìn)自身的民主與法治建設(shè)才是公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的意義所在。

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結(jié)語(yǔ)

社會(huì)矛盾日益深刻而復(fù)雜是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然存在，是我國(guó)發(fā)展歷史進(jìn)程中必要經(jīng)歷的陣痛，有效的基層治理方式的研究是近年來(lái)學(xué)術(shù)研究的重頭戲。通過(guò)對(duì)我國(guó)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效實(shí)踐的分析，本文綜合多種研究方法已初步對(duì)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述，并通過(guò)南關(guān)區(qū)重塑政府考評(píng)體系的實(shí)踐加強(qiáng)了對(duì)公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的認(rèn)識(shí)。通過(guò)以上研究，本文得出以下幾點(diǎn)主要結(jié)論：

首先，以公眾的評(píng)議為標(biāo)尺，不斷優(yōu)化基層政府的公共管理與公共服務(wù)事項(xiàng)，才會(huì)在每一起糾紛事件解決上、每一個(gè)社會(huì)矛盾化解中切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)益，使基層政府真正把人民群眾利益放在基層治理的第一位。職能單位和部門越是貼近于基層群眾，就越要接受人民群眾的評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)；權(quán)力行使越是作用于人民群眾的生產(chǎn)生活，就越要依靠人民群眾去監(jiān)督與評(píng)判；領(lǐng)導(dǎo)干部越是履職于行政工作一線，就越要傾力于人民群眾的聲討與問(wèn)責(zé)。

其次，科學(xué)完善的公眾評(píng)議基層政府績(jī)效實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)基層政府與人民群眾溝通互動(dòng)的有效形式。科學(xué)全面的考核指標(biāo)都作用于人民群眾最直接的生產(chǎn)生活，公眾評(píng)議基層政府績(jī)效成為人民群眾表達(dá)利益訴求與真知灼見的有效渠道，基層政府回應(yīng)基層群眾之關(guān)切將有利于基層民生事業(yè)的全面發(fā)展。公眾評(píng)議基層政府績(jī)效體系的運(yùn)作能夠使人民群眾成為檢驗(yàn)政府績(jī)效和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的重要評(píng)判者，基層官員工作重心將從“唯上”轉(zhuǎn)變成“唯下”，真正做到為基層社會(huì)服務(wù)、為人民群眾謀利，從而拉近基層政府與人民群眾的關(guān)系，為黨和政府樹立良好的信譽(yù)與形象。

此外，南關(guān)區(qū)重塑政府考評(píng)體系的實(shí)踐充分尊重了人民群眾的主體地位，并有效運(yùn)用現(xiàn)代化的治理方式與治理手段，檢驗(yàn)了公眾評(píng)議基層政府績(jī)效的客觀作用。南關(guān)實(shí)踐充分體現(xiàn)了“過(guò)程讓群眾參與、成效讓群眾評(píng)判、成果讓群眾共享”的基層治理理念，以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：一旦將人民群眾作為基層政府服務(wù)的評(píng)議主體，政府各職能部門及街鄉(xiāng)便能將身子沉下去、將效能提起來(lái)，政府公眾服務(wù)的公眾滿意度就會(huì)上升。可見，在基層治理中，在離老百姓最近的地方應(yīng)該加大權(quán)力行使對(duì)象對(duì)權(quán)力行使的直接評(píng)價(jià)。

參考文獻(xiàn)（略）