一、民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的相關(guān)概念的理論界定

（一）概念界定

1.民族自治地區(qū)

中國是一個(gè)有著 56 個(gè)民族，13 億多人口的多民族大國。民族自治地區(qū)是中國若干行政區(qū)域中的重要組成部分，它在一定程度上反映了少數(shù)民族的分布狀況。相當(dāng)于省一級(jí)的地區(qū)稱之為民族自治區(qū)，我國共有五個(gè)這樣的民族自治區(qū)，如寧夏回族自治區(qū)等；介于省和縣之間的稱之為民族自治州，例如延邊朝鮮族自治州和伊犁哈薩克自治州等；相當(dāng)于縣一級(jí)的地區(qū)稱之為民族自治縣，如吉林省的前郭爾羅斯蒙古族自治縣和伊通滿族自治縣以及本文所提到的長白朝鮮族自治等。中國自治地區(qū)的總數(shù)共有 150 多個(gè)，雖然在 960 萬平方公里的這片大土地上，這150 多個(gè)民族自治地區(qū)的總數(shù)顯得很少，但這些自治地區(qū)覆蓋著 56 個(gè)民族中的 44個(gè)民族。顯然，其重要性是不言而喻的。

2.自治縣政府

自治縣政府，顧名思義，是縣級(jí)行政區(qū)域。由于其自治性，自治縣政府即有著一般縣級(jí)政府的各項(xiàng)功能，又享有著一般縣級(jí)政府沒有的自治權(quán)，可實(shí)行民族區(qū)域自治制度。作為基層政府，自治縣政府起著承上啟下的作用，向上要承接自治區(qū)政府、自治州政府以及省政府；向下又面對(duì)著各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。目前，全國共有 120 個(gè)自治縣政府，在內(nèi)蒙古稱作自治旗。具體分布情況如下：華北地區(qū)有 9個(gè)，其中河北省 6 個(gè)、內(nèi)蒙古自治區(qū) 3 個(gè)；東北地區(qū) 12 個(gè)，遼寧省 8 個(gè)、吉林省3 個(gè)以及黑龍江省 1 個(gè)；華東地區(qū)有一個(gè)是浙江省麗水市的景寧畬族自治縣；華中地區(qū) 9 個(gè)，包括湖北省的 2 個(gè)和湖南省 7 個(gè)；華南地區(qū) 21 個(gè)，其中廣東省 3 個(gè)、廣西壯族自治區(qū) 12 個(gè)以及海南省 6 個(gè)；西南地區(qū) 48 個(gè)，其中重慶、四川各 4 個(gè)、貴州省 11 個(gè)、云南省最多為 29 個(gè)；西北地區(qū) 20 個(gè)，包括甘肅和青海各 7 個(gè)以及新疆 6 個(gè)。

自治縣政府是直接面對(duì)群眾的一級(jí)地方政府和基層地方政府，是民族自治縣人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并向上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)匯報(bào)工作。民族自治縣的縣長應(yīng)是該少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族，并且實(shí)行縣長負(fù)責(zé)制，由縣長負(fù)責(zé)自治縣政府的工作。此外，民族自治縣政府的其他工作人員，也應(yīng)按比例合理分配該地區(qū)的少數(shù)民族。縣政府按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，可以根據(jù)工作需要和精干務(wù)實(shí)原則，設(shè)立必要的工作部門，來展開工作。民族自治縣政府的各工作部門，各組織機(jī)構(gòu)都受縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照相關(guān)法律法規(guī)，接受上級(jí)政府主管部門以及領(lǐng)導(dǎo)人員的的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。

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（二）民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的特點(diǎn)

1.權(quán)力的特殊性

民族自治地區(qū)縣級(jí)政府不僅是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是本縣的國家行政機(jī)關(guān)，不僅有著一般縣級(jí)政府的職能，還享受著其特殊的權(quán)力即自治權(quán)。自治權(quán)的行使應(yīng)該遵循我國憲法和民族區(qū)域自治法等有關(guān)法律的規(guī)定。在憲法和民族區(qū)域自治法允許的范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)卣梢孕惺箼?quán)力管理其內(nèi)部事務(wù)，且其權(quán)力受法律保護(hù)。

民族自治地區(qū)縣級(jí)政府不僅是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是本縣的國家行政機(jī)關(guān)，不僅有著一般縣級(jí)政府的職能，還享受著其特殊的權(quán)力即自治權(quán)。自治權(quán)的行使應(yīng)該遵循我國憲法和民族區(qū)域自治法等有關(guān)法律的規(guī)定。在憲法和民族區(qū)域自治法允許的范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)卣梢孕惺箼?quán)力管理其內(nèi)部事務(wù)，且其權(quán)力受法律保護(hù)。
2.執(zhí)行的變通性

《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：民族自治地方可以根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等基本情況選擇變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行某些政策。民族自治地區(qū)縣級(jí)政府若認(rèn)為某項(xiàng)政策的實(shí)施不利于本地區(qū)的發(fā)展或者某項(xiàng)政策由于各項(xiàng)因素不適合在本民族地區(qū)執(zhí)行，可以通過正當(dāng)程序報(bào)請(qǐng)上級(jí)有關(guān)單位申請(qǐng)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。執(zhí)行的變通性充分體現(xiàn)了國家對(duì)民族自治地區(qū)的尊重，也體現(xiàn)了中央政府堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、共同繁榮的原則。

3.執(zhí)行的艱巨性

我國少數(shù)民族自治地區(qū)大多地處高原、荒漠和山地等地區(qū)，雖說地域遼闊，但由于自然條件惡劣加上交通欠發(fā)達(dá)，普遍經(jīng)濟(jì)比較落后。再加上宗教文化、民族語言等因素的影響，民族地區(qū)縣級(jí)政府在政策執(zhí)行中的困難自然不言而喻，又因?yàn)槊褡遄灾蔚貐^(qū)普遍財(cái)力有限，嚴(yán)重制約著民族自治地區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步，也給落實(shí)中央的政策造成了阻礙。當(dāng)前中央很多政策的執(zhí)行都是各個(gè)部委以項(xiàng)目來取代直接撥款，并要求地方政府的配套執(zhí)行。然而，因?yàn)榈胤秸呢?cái)力有限，很多政策，很多項(xiàng)目都因沒有足夠的財(cái)力做支撐，導(dǎo)致了政策無法執(zhí)行或執(zhí)行滯后的不良結(jié)果。

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二、民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力現(xiàn)狀、存在的主要問題

（一）長白朝鮮族自治縣政府政策執(zhí)行力的基本現(xiàn)狀

1. 長白朝鮮族自治縣基本情況

長白縣是全國唯一的朝鮮族自治縣�？h里居住著約 1.4 萬朝鮮族人民，占長白縣人口總數(shù)的百分之十七。長白縣坐落于長白山腳下，靠著鴨綠江，是一個(gè)風(fēng)景秀麗、空氣清新的邊境縣城。長白縣的面積約 2500 平方公里，轄 1 個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、共由 8 個(gè)鎮(zhèn)和 77 個(gè)行政村組成，并與朝鮮兩江道一市五郡隔鴨綠江相望，邊境線長達(dá) 260 多公里。近年來，長白朝鮮族自治縣政府堅(jiān)持為民執(zhí)政，并加快職能轉(zhuǎn)變，不僅政策執(zhí)行力得到了提高，行政效能在深化改革的過程中也更顯高效，在吉林省被評(píng)為“六五普法中期工作先進(jìn)縣”。

2.長白朝鮮族自治縣政策執(zhí)行力的基本現(xiàn)狀

（1）政策執(zhí)行逐漸規(guī)范化

從政府組織內(nèi)部看，民族自治地區(qū)地方政府不再是集所有權(quán)力于一身的管理型政府，而轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府。因此，應(yīng)致力于為民族自治地區(qū)的人民謀福利。這個(gè)出發(fā)點(diǎn)在一定程度上提高了人民對(duì)政府的滿意度，也使縣政府的政策執(zhí)行力得到了提高；近年來，民族自治地區(qū)縣級(jí)政府積極推行了政務(wù)公開和信息公開制度，不僅使政府工作更加透明，辦事效率也得到了明顯地提高；作為政府管理方式的行政問責(zé)制，使民族自治地區(qū)縣級(jí)政府做到了責(zé)權(quán)明確、有錯(cuò)必改，這一系列措施和變化都體現(xiàn)了執(zhí)行規(guī)范化的內(nèi)在需求。長白縣政府主動(dòng)接受各級(jí)政府部門、人大和人民的共同的監(jiān)督，僅 2014 年一年就辦理了 43 件代表建議和 18 件提案。此外，長白縣政府還出臺(tái)了《違法違章建筑專項(xiàng)整治方案》，私搭亂建清理率達(dá)到百分之八十以上。長白縣的行政效能也得到了較大幅度的提升，集中開展了行政審批和公共服務(wù)項(xiàng)目清理等相關(guān)工作，取消了約 20 項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，將有些事項(xiàng)轉(zhuǎn)為日常管理，按時(shí)辦結(jié)率取得了非常好的成績。不僅如此，長白縣還完成了政府機(jī)構(gòu)改革，整合組建了 5 個(gè)部門，減少了 20 多個(gè)政府組成部門。深化了誠信體系建設(shè)，啟用并完善誠信長白網(wǎng)，使長白縣人民通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極參與到政府的各項(xiàng)政策中，不僅提高了辦公效率，還使政府信息更加公開透明。長白縣政府還積極響應(yīng)黨的號(hào)召，舉辦了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)并取得了較好的成果，積極改進(jìn)工作作風(fēng)，完成并清理了一定數(shù)量的違規(guī)辦公用房、公務(wù)用車，使三公經(jīng)費(fèi)也減少較多。

（2）執(zhí)行者素質(zhì)逐步提高

近年來，民族自治地區(qū)縣級(jí)政府實(shí)施了一系列舉措，來提高執(zhí)行者的素質(zhì)，如以開展形式多樣的教育實(shí)踐活動(dòng)，合理采用績效考核制度，監(jiān)督督促工作人員，提高他們的工作積極性等。高素質(zhì)的干部隊(duì)伍是提高民族地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的重要因素，在黨中央的帶領(lǐng)下，民族地區(qū)縣級(jí)政府工作人員的各項(xiàng)素質(zhì)都有所提高。長白朝鮮族自治縣人力資源和社會(huì)保障局 2012-2016 年工作規(guī)劃中就明確指出，要加大人才資源開發(fā)的投入力度，把人才資源開發(fā)工作列入本地發(fā)展總體布局中，加大對(duì)人才資源的開發(fā)和投入；設(shè)立專項(xiàng)資金，納入財(cái)政預(yù)算，資金主要用在人才的培養(yǎng)和引進(jìn)上、以及對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人才獎(jiǎng)勵(lì)上。建立多元化的人才投入機(jī)制等，使政府、社會(huì)以及用人單位協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（二）民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力建設(shè)存在的主要問題

1. 執(zhí)行主體的主要問題

公共政策的有效執(zhí)行需要靠執(zhí)行主體來主導(dǎo)并完成，然而，仍然存在一些民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行主體責(zé)任心不強(qiáng)，執(zhí)行意識(shí)較淡泊的現(xiàn)象。在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)各種阻礙政策順利執(zhí)行和損害民眾利益的現(xiàn)象。以長白縣馬鹿溝鎮(zhèn)黨委委員趙志剛私自出借公車給自己親戚辦事的問題為例，他在 2014 年 8 月 28 日，將公務(wù)用車借給其姐夫張某使用，張某在當(dāng)晚發(fā)生車禍，造成傷亡，車輛嚴(yán)重?fù)p壞，這件事情不僅在當(dāng)?shù)卦斐闪藧毫拥挠绊懸彩拐ぷ魅藛T的形象受到了損害。事后，趙志剛被撤銷黨內(nèi)職務(wù)。政府為公務(wù)人員提供公車服務(wù)，是為了讓他們更好的為人民辦事、提高辦事效率，然而，長白縣的某些公務(wù)人員卻選擇以權(quán)謀私。這不僅使政府的形象受到了損害，也使一些本應(yīng)該為民服務(wù)的政策偏離了軌道。執(zhí)行主體存在的主要問題可歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)存在的主要問題

政策執(zhí)行活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)的價(jià)值理念、運(yùn)行狀態(tài)與政策執(zhí)行取得的效果有著密切的關(guān)系。然而，有些政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)存在虛假執(zhí)行的情況，只做表面工作，實(shí)際上對(duì)政策漠不關(guān)心或者拒絕執(zhí)行。于是，會(huì)存在這樣一種現(xiàn)象，中央和地方政府出臺(tái)嚴(yán)禁公款吃喝的規(guī)定，一些私人會(huì)所轉(zhuǎn)移到了單位食堂；茅臺(tái)酒不裝在酒瓶里，而裝在礦泉水瓶里；中央下發(fā)某個(gè)政策，便以財(cái)力、物力、人力為借口，動(dòng)則拖延時(shí)間，找各種理由拒絕執(zhí)行。開會(huì)，能夠傳達(dá)上級(jí)的指示，能夠傳達(dá)精神，也是政策執(zhí)行中重要的環(huán)節(jié)，但有些執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行中央下達(dá)的某一政策時(shí)，就只會(huì)想到開會(huì)，開了會(huì)下達(dá)通知，就認(rèn)為表現(xiàn)出了對(duì)政策的重視。甚至于根本不會(huì)真正了解具體的落實(shí)情況和落實(shí)結(jié)果，只在年終總結(jié)的時(shí)候虛報(bào)執(zhí)行情況，欺上瞞下，不僅欺騙上級(jí)政府，還欺騙人民群眾。此外，政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的執(zhí)行理念也需進(jìn)一步改進(jìn)。自 20 世紀(jì) 40 年代我國的第一個(gè)民族自治地方政府建立，到如今，已時(shí)隔了 60 多年。這些年來，民族自治地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)以及促進(jìn)團(tuán)結(jié)等方面，扮演著十分重要的角色。現(xiàn)如今，我國正處在全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵階段，在這樣一個(gè)新的歷史時(shí)期，民族自治地區(qū)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。民族自治地區(qū)縣級(jí)政府作為引領(lǐng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的舵手，如何有效實(shí)現(xiàn)中央的有關(guān)政策，如何推動(dòng)相對(duì)落后的民族自治地區(qū)的地方發(fā)展，引領(lǐng)當(dāng)?shù)厝嗣袢鎸?shí)現(xiàn)小康，是一個(gè)值得研究的重要問題。然而，在大多數(shù)關(guān)于民族自治地方縣級(jí)政府的行政管理問題中，較少的探討公共組織奉行的價(jià)值理念；較少的研究組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)是否適合于民族自治地區(qū)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)等問題，更多的是基于公正和效率這樣的價(jià)值基礎(chǔ)，只局限于一般的，傳統(tǒng)的價(jià)值理念。但由于民族自治地區(qū)社會(huì)生態(tài)環(huán)境的特殊性，一般的理論方法在民族自治地區(qū)應(yīng)用會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)適應(yīng)性困難的問題，，甚至使縣級(jí)政府陷入更加尷尬的境地。因此，民族自治地區(qū)縣級(jí)政府的政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該分析并解決政策執(zhí)行中遇到的特殊問題，突破理論局限的藩籬，積極地尋找新的解決問題的途徑。

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三、影響民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的因素分析 ................... 21

（一）從政策執(zhí)行主體的角度分析 .............. 21

（二）從政策執(zhí)行目標(biāo)群體的角度分析 ............... 22

（三）從政策執(zhí)行環(huán)境的角度分析 ......... 22

四、提升民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的對(duì)策建議 ................... 26

（一）提高民族自治地區(qū)縣級(jí)政府主體素質(zhì) ................. 26

（二）提高目標(biāo)群體的政策執(zhí)行素養(yǎng) ............... 27

四、提升民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的對(duì)策建議

（一）提高民族自治地區(qū)縣級(jí)政府主體素質(zhì)

1.提高民族自治地區(qū)公務(wù)員自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力

政府不是獨(dú)立的個(gè)體，而是一個(gè)由各層次公務(wù)人員和部門組成的復(fù)雜而龐大的組織系統(tǒng)，各部門相互配合來完成工作。各級(jí)政府都應(yīng)該依靠完善的人力資源實(shí)現(xiàn)資源的有效分配，努力完成好下達(dá)到各部門的任務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行目標(biāo)，而民族自治地區(qū)縣級(jí)政府作為特殊地區(qū)的基層政府也不例外，更應(yīng)該結(jié)合自己民族特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境，認(rèn)真執(zhí)行每項(xiàng)政策。提高民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行主體即公務(wù)員的自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)力，就顯得尤為關(guān)鍵。良好的自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)政策執(zhí)行效果有著積極的促進(jìn)作用。政治素質(zhì)、文化理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平都可以統(tǒng)稱為自身素質(zhì)，公務(wù)員自身素質(zhì)的提高，對(duì)于公務(wù)員個(gè)人，或者是政府而言都是一筆巨大的財(cái)富。為提高公務(wù)人員的自身素質(zhì)應(yīng)該使公務(wù)員時(shí)刻保持理論的先進(jìn)性，養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)的好習(xí)慣。此外，良好的業(yè)務(wù)水平、道德倫理還可以使公務(wù)員增強(qiáng)其實(shí)踐能力，加強(qiáng)公務(wù)員的自身素養(yǎng)。而作為領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)能力也很重要，良好的領(lǐng)導(dǎo)能力不僅可以使其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還可以起到帶頭作用。民族自治地區(qū)縣級(jí)政府的公務(wù)員必須定位好自己的角色，認(rèn)真了解當(dāng)?shù)孛褡宓纳鐣?huì)歷史文化，并應(yīng)具有正確的政治立場，擁有良好的綜合素質(zhì)、用高度的責(zé)任感完成好每一項(xiàng)上級(jí)下達(dá)到自己身上的任務(wù)，執(zhí)行好每一個(gè)政策，為民族自治地區(qū)的每一個(gè)百姓謀福祉。

2.重視培育少數(shù)民族人才

民族自治地方，應(yīng)該重視培育少數(shù)民族人才，努力完善公務(wù)員招錄制度和培訓(xùn)制度。從引進(jìn)人才到培養(yǎng)人才，從培養(yǎng)人才到考核人才，應(yīng)從各方面著手，促進(jìn)人力資源的整體開發(fā)建設(shè)。少數(shù)民族人才由于自身的優(yōu)勢，在本民族地方，能夠充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢。并且由于他們長期生活在當(dāng)?shù)�，熟悉自身所在縣的環(huán)境和人們的生活習(xí)慣。因此，在貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策方面有著更多的優(yōu)勢。

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結(jié)語

政府的重要職責(zé)之一就是執(zhí)行人民代表大會(huì)的決定和決議，我們國家一直在強(qiáng)化政府執(zhí)行力建設(shè)，自 06 年溫總理在政府工作報(bào)告中提出政府執(zhí)行力這一概念開始，到 07 年的政府工作報(bào)告上再一次強(qiáng)調(diào)和中共十七屆四中全會(huì)以及十八屆三中全會(huì)中的反復(fù)強(qiáng)調(diào)�？梢猿浞挚闯鲋醒雽�(duì)政府執(zhí)行力建設(shè)的重視和未來我國行政體制改革的方向。執(zhí)行是一個(gè)較復(fù)雜的過程，涉及多方面的因素，因而，執(zhí)行歪曲、執(zhí)行不力等現(xiàn)象也常常出現(xiàn)。其后果，不僅沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，也使人民群眾的期望落空。而我國又是一個(gè)多民族國家，民族自治地區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)、落后的邊疆，情況之復(fù)雜，導(dǎo)致了民族自治地區(qū)縣級(jí)政府的執(zhí)行力較低。

筆者通過研究，得到了以下幾點(diǎn)結(jié)論：

首先，筆者通過閱讀國內(nèi)和國外的文獻(xiàn)，對(duì)民族自治地區(qū)政策執(zhí)行力的定義、民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力現(xiàn)狀及存在的問題、影響因素、對(duì)策研究等進(jìn)行了歸納和分析，并提出了本文的研究方法。

其次，論文還闡述了民族自治地區(qū)縣級(jí)政府提升執(zhí)行力的必要性和意義，在搜集了有關(guān)長白縣政府關(guān)于執(zhí)行力的相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)我國民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的現(xiàn)狀進(jìn)行了簡要分析。并對(duì)影響民族自治地區(qū)政策執(zhí)行力的各因素和解決對(duì)策進(jìn)行了重點(diǎn)闡述。

最后，本文結(jié)合了時(shí)代背景和民族自治地區(qū)縣級(jí)政府的特殊性提出了有關(guān)提高民族自治地區(qū)縣級(jí)政府政策執(zhí)行力的對(duì)策，如在“互聯(lián)網(wǎng)＋”的大背景下，民族自治地區(qū)縣級(jí)政府可以合理利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，擴(kuò)寬民眾的參與渠道、擴(kuò)寬信息公開渠道，向智慧城市靠攏；根據(jù)民族自治地區(qū)的“民族性”，建立規(guī)范的執(zhí)行程序；合理利用資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等。

參考文獻(xiàn)（略）