一、相關概念界定及理論內涵

（一）縣級政府的含義及層級界定

1、縣級政府的含義

我國是單一制國家，各級政府的行政級別和職能也是圍繞其國家體制有不同層次的劃分。我國政府機構采用的是直線職能式結構，總體來看劃分為中央（國務院）；省、自治區(qū)、直轄市；縣、市(有些地區(qū)為自治州、自治縣)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四個層次，在施行市領導縣體制的地方則為五個層次，在省與縣之間增加了地級市這個層次。第一層次屬于中央人民政府，其余層次屬于我國地方各級政府，后兩層次又屬于地方政府中擁有最廣泛群眾基礎的基層政府組織。本文主要針對基層政府中縣級政府職能進行著重闡釋和分析，為我國政府管理組織提供相關的對策建議。關于縣級政府的含義則有廣義和狹義之分：廣義地縣級政府是指承擔和行使縣級政權地全部機構，不僅包括人們常說的縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)，還包括行使司法權的縣法院和檢察院；狹義的縣級政府僅指行使縣級行政權力的機關，也就是縣政府。本文中所分析和界定的縣級政府是指狹義的縣級政府。

2、縣級政府的層級界定

（1）與中央、省市級政府相比

從政府職能發(fā)展的演變歷程來分析，各級政府職能都有各自發(fā)揮的特點。隨著經濟不斷發(fā)展和進步，中央政府開始不斷調整與地方政府之間的職能關系，目的在于激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性。中央政府、省市級政府職能與縣級政府職能相比較而言，中央政府、省市級政府職能更多的體現(xiàn)為整體意識、宏觀把握度，其政策的出臺一般是基于國家整體的發(fā)展形勢，由于國家人口居多、地域范圍較廣的國情和國家行政層級的行政體制，不能將國家政策具體落實到地方，確切地說具體到個人�？h級政府作為國家行政體制的“最后一公里”，最了解群眾的切實需求，能把群眾問題及時反映給上級政府，在聯(lián)系中央政府、省級政府與基層群眾之間起著橋梁的作用，其職能的發(fā)揮對于維護整個國家的政治穩(wěn)定起著關鍵作用。

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（二）縣級政府職能的內涵界定及特點

1、縣級政府職能的內涵

農村建設與發(fā)展對于推動中國整個和諧社會的建設具有舉足輕重的作用，縣級政府則是最貼近農村、農業(yè)、農民的最重要的基層組織,農民要想在科技興農中積極發(fā)揮其能動作用離不開縣級政府的指引領和指導�？h級政府的職能是指在縣域內，縣級政府及其所屬各層級的組織機構、部門依據(jù)國家有關法律制度、履行中央政府制定的方針、政策，依據(jù)上級地方政府的有關要求，依法對本縣域內的各項事務進行具體管理時所具有的職責和所發(fā)揮的功能。

2、縣級政府職能的特點

縣級政府的職能主要有完善民主政治職能、促進經濟發(fā)展職能、健全文化管理職能、提供社會服務等職能，這些主要職能能否充分發(fā)揮作用直接影響到農村的發(fā)展，其特點主要有以下幾方面：

（1）執(zhí)行性。由于縣級政府與中央政府、省級、市級政府之間存在上下級的領導關系，其職能的設置基本上按照中央政府總的職能要求，并依據(jù)憲法的規(guī)定要遵循并執(zhí)行國家大政方針、政策，最終將國家的政策貫徹落實到基層，因而縣級政府職能的執(zhí)行性要求自身不能夠存在“不作為”的現(xiàn)象。

（2）中介性�？h級政府一方面負責執(zhí)行貫徹國家政策，另一方面又要為基層群眾利益著想。國家的政策能否有利于基層群眾，使廣大群眾最大范圍的享受發(fā)展成果，很大一部分取決于縣級政府職能能否有效發(fā)揮，因此縣級政府處于行政管理體系的樞紐位置，起著上傳下達的中介功能。

（3）服務性欠缺。農村基層政府對上級政府的財政轉移支付的依賴性決定了農村基層政府仍會以完成上級政府的各種政策任務為主而對于向本地區(qū)農民提供公共產品和服務則既沒有能力也沒有積極性。因此，縣級政府因上級政府的壓力而傾向于以經濟建設職能為主，大搞建設工程而忽略對基層群眾的社會服務。

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二、科技興農中縣級政府職能轉變現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）科技興農中縣級政府職能轉變現(xiàn)狀

改革開放以來，政府不斷深化經濟體制改革使得農村經濟也得到顯著提高，人民日益增長的各方面需求同時也不斷增加，城鄉(xiāng)貧富差距不斷加大，農村科學技術的發(fā)展與推廣工作遠遠落后于農村，加上科技的利用率和產出率低給縣級政府職能轉變進程帶來負面的阻礙�？萍寂d農主要包括農業(yè)技術的研究、科研成果的推廣、網(wǎng)路信息科技的覆蓋等方面。農業(yè)科學研究是從農業(yè)生產中不斷積累經驗，對農業(yè)進行相關的技術研究，為農民提供科技成果和幫助；農業(yè)科技推廣則是要求政府實現(xiàn)與專家合作，及時讓農民從科研成果中受益。信息科技的更新使政府自身得以更新，更快捷的起到與農村的有效溝通。農村的整體發(fā)展，一需要縣級政府的惠農政策支持，二需要科技的發(fā)展與進步，，三需要各方面的資金投入�？萍甲饔玫陌l(fā)揮只有依靠縣級政府的大力支持和相關基礎設施的完善才能體現(xiàn)其作用，但在具體的實踐中縣級政府往往不能正確認識科技的存在，在科技興農建設中并沒有及時做好相關職能的服務和轉變。本文就以山東省慶云縣為例來進一步說明當前縣級政府在科技興農建設中職能轉變的現(xiàn)狀及存在的問題。

1、慶云縣農村科技發(fā)展概況

慶云縣地處山東河北兩省、德州濱州滄州三市交界，縣域面積  502 平方公里，人口 31 萬（2013 年）。慶云縣共有 8 個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和 1 個街道辦事處，共 381 個行政村，城鎮(zhèn)人口 9 萬人左右（2013 年）。慶云縣擁有獨特的地理優(yōu)勢，但農村人口比例達到 70%以上，農業(yè)科技建設與發(fā)展刻不容緩。2015 年慶云縣抓住互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的契機，積極組織電子商務培訓，并專門撥款 1000 萬元資金用于電子商務的建設。目前慶云建有縣級電子產業(yè)園 2 處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電子產業(yè)園 11 處，電商村 30 個，經營主體 300 余家，利用交通便捷優(yōu)勢開通輻射全國 25 個省市區(qū) 3600 余條中長途物流線路，并積極推進特色產業(yè)的發(fā)展,將農民的手工制品、農產品通過電子商務對外銷售。慶云縣目前撥款 3 億元專項資金規(guī)劃建設高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心，為企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供“孵化服務”，但專門對農業(yè)發(fā)展開展技術研究的項目卻比較少。慶云縣農村人均耕地面積為 1 畝，主要種植作物為玉米和小麥兩種，產量在 800-900 斤左右，除去化肥、農藥、人力等投入，其單純依靠糧食的經濟收入只能維持家用，基本相當于農民工外出打工工資的一半。農業(yè)不依靠科技來提高農作物的產出比例，不依靠網(wǎng)絡來拓展農作物的銷售平臺，慶云縣農民的經濟收入單靠一畝地年產收入在 600-700 元左右，加之糧食價格處于低谷，除去化肥農藥的花銷留給農民的剩余支出則微乎其微。

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（二）科技興農中縣級政府職能轉變存在的主要問題

1、部分干部在科技服務方面缺乏積極性

無論是網(wǎng)絡信息科技還是農業(yè)科技迅速發(fā)展的現(xiàn)代社會，縣級政府都應該積極做好相關的支持和保障工作，但目前慶云縣大部分基層公務員掌握實用科技的卻僅占 25%的比例，科技服務能力明顯處于弱勢�；鶎庸珓諉T所扮演的角色本應是農村科技發(fā)展的助推者和服務者，但調研過程中發(fā)現(xiàn)大部分基層公務員的工作只是例行公事，并沒有針對當?shù)剞r村進行實際調研，也因公務員錄用中學習的知識只停留在國家農業(yè)政策的理論中，加之縣級公務員績效考核中并未將科技貢獻率列入考核指標，導致公務員在轉變職能中表現(xiàn)積極性不高，平常很少深入基層工作，沒有切實解決農民在科技致富中遇到的難題。慶云縣一直以來是一個依農業(yè)為主的貧困縣，脫貧致富成為縣級政府工作的重中之重。長期以來  ，由于缺乏先進的農業(yè)技術和機械化配套設施，農業(yè)帶給農民收入較低，并且耗費大量的農民勞動力，使農民體質和經濟壓力過重。

2、科技興農中公共服務能力弱化

慶云縣各農村沒有普及科技宣傳教育工作，農民群眾沒有集體接受科技教育的培訓。一方面是因為慶云縣目前的務農人員文化水平大都處在小學文化水平以下，農業(yè)技能僅局限在傳統(tǒng)種植經驗的傳授，農村養(yǎng)殖業(yè)只限于個人養(yǎng)殖，因缺乏技術指導很多農民不愿意承擔風險來擴大養(yǎng)殖面積，沒有實現(xiàn)規(guī)模化。在農村大部分年輕的勞動力滿足不了現(xiàn)有農業(yè)經濟的收入而離開農村，前往北京、天津較為發(fā)達的城市生存。另一方面則因為基礎設施條件的滯后性，農民學習知識沒有場所，沒有科技圖書學習手冊，電信基礎設施不夠完善�？萍际痉痘夭]有起到真正的示范性作用，缺少專業(yè)的培訓機構組織農民參觀學習，大部分農民因為傳統(tǒng)聚居的原因仍關注著本村的信息，因此科技的推廣工作因公共產品的不足而陷入步履維艱的困境。

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三、科技興農中縣級政府職能轉變存在的主要問題根源分析 ............... 20

（一）縣級政府職能轉變思維守舊，科技理念淡薄 ............... 20

（二）科技興農建設中縣級政府職能存在“缺位” ............ 21

四、 完善科技興農中縣級政府職能轉變對策研究 ................ 26

（一）轉變縣級政府思維和理念，樹立科技進步理念 .................... 26

（二）轉變縣級政府的職能重點，強化科技服務職能 .................... 27

四、  完善科技興農中縣級政府職能轉變對策研究

縣級政府需要對農村發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃包括本縣農村的公路交通、科學文化知識的培訓等等，其任務既要求有長遠性又要科學性。本文以山東省慶云縣政府為研究對象，在對慶云縣農村科技調查基礎上了解縣級政府職能發(fā)揮情況，將其問題進行深入分析加以系統(tǒng)整理，結合之前相關學者的研究成果對科技興農中縣級政府職能轉變存在的問題提出針對性的對策研究。

（一）轉變縣級政府思維和理念，樹立科技進步理念

1、普及科技理念，形成新思維

縣級政府在推進科技興農建設的進程中，要充分利用不斷發(fā)展的科學技術，在堅持科學發(fā)展的原則遵循農村發(fā)展的客觀規(guī)律的基礎上，轉變縣級政府的職能思維和理念，提高基層公務人員的綜合素質與能力，從而使縣級政府在科技興農建設中更精細和更智慧。如果縣級公務人員仍然保持原來的工作模式，不能夠正確認識到科學技術為農村發(fā)展甚至整個縣域發(fā)展所帶來的優(yōu)勢，縣級政府的最終將落伍于不斷發(fā)展和更新的時代，經濟發(fā)展水平低下，依然停留在“貧困縣”的水平。相反，能夠擁有與時俱進的科技理念，積極學習現(xiàn)有的網(wǎng)絡技術和農業(yè)技術，能夠提高自己本身的決策水平，還可以為農村的發(fā)展進言進策。作為縣級政府工作中的一員，在發(fā)揮縣級政府各方面職能作用之時不僅沒有拖后腿反而爭做工作先鋒，這也是現(xiàn)時代對每個工作人員的要求，更是建設透明、效能、服務、責任型政府的迫切需要。因此縣級政府在推動科技興農建設中首先要從自身做起，堅持科學發(fā)展的原則，注重提升自身的治理能力和治理水平。提高縣級政府公務員的科技發(fā)展意識，改變傳統(tǒng)的辦公思維方式，積極學習新的科技知識，參加新技能的培訓，鼓勵公務員學習系統(tǒng)的網(wǎng)絡辦公模式，雖然網(wǎng)絡辦公模式當然不會完全替代人工辦事模式，但現(xiàn)代化辦公要想使縣級政府能夠做到科學、合理地決策則離不開數(shù)據(jù)庫的分析和完善的操作系統(tǒng)�？h級政府同時需要把公務員的技能培訓作為一項業(yè)績考核落實，注重培養(yǎng)新一代青年的科技創(chuàng)新意識，尤其需要發(fā)揮大學生村官的關鍵性作用。

2、開通科技項目服務窗口

縣級政府應該針對農業(yè)科技發(fā)展審批項目上實施“一路綠燈“的政策，針對農民的各方面需求，需要理順各部門的關系，協(xié)調好企業(yè)與農民各自的利益，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的管理要貫徹到位，確�？h級政府的權力合理運作。另外設立專門的農業(yè)科技服務窗口，提高公務員的服務水平，在公務人員服務窗口建立農民反饋評價體系，依據(jù)專門的考核體系對服務人員進行相應的獎懲。改變過去單一的辦公程序，實現(xiàn)上級自下而上考核與農民自下而上的反饋實現(xiàn)對公務員的雙向約束，使全縣上下都能夠對科技起到重視，形成一種日常工作常態(tài)。

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總結

我國政府職能轉變的歷史軌跡中透漏出其職能轉變與經濟體制的發(fā)展息息相關，經濟體制不斷變革會促使政府職能不斷調整以適應社會發(fā)展的需求。政府職能運行方式從以行政手段為主向以行政手段為輔、以經濟手段、法律手段為主的轉變，政府也向法治型、透明型、智慧型（創(chuàng)新型）政府轉變。

縣級政府的職能發(fā)揮成為國家政府職能優(yōu)化的重要組成部分，它直接管控鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府機構的運作情況，直接面向廣大農村的現(xiàn)實問題�？h級政府擔負著縣域內各方面的具體管理職能，能否理順、處理好不同的關系，能否準確的進行定位關系到縣域的整體發(fā)展，因此縣級政府需要積極發(fā)揮地方的自主性，著眼于科技帶來的優(yōu)秀成果才能有所突破。本文以山東省慶云縣為例來進行分析，將科技興農作為理論視角以政府職能轉變?yōu)橹行目疾鞈c云縣政府在科技致富過程中職能轉變存在的問題來探索如何利用科技進行職能的有效轉變，希望可以為農村發(fā)展和縣級政府職能轉變提供有意義的建議�？h級政府作為我國行政體制的基礎單元,擁有完備的運行機構，是縮小城鄉(xiāng)差距的中間力量。在農村需求日益增長的情境下,縣級政府也隨著農民的需求不斷地變換自身的角色，調整自身的職能范圍和內容。歷史發(fā)展的客觀事實要求基層縣級政府在進行職能轉變過程中不斷探索，努力適應現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的需要�？h級政府既不能完全照搬西方發(fā)達國家的基層管理制度，也不能“閉門造車”，我國地大物博，每個縣因其特殊的地理位置和當?shù)氐娜宋沫h(huán)境不同而具有不同的發(fā)展情況，縣級政府應該因地制宜，利用好科學技術發(fā)展的優(yōu)勢機遇，一切從國家基本國情實際出發(fā)，建立一套日趨完善的有中國特色的基層管理制度，使廣大的農村盡快實現(xiàn)實現(xiàn)脫貧致富，使農民享受到科技的發(fā)展成果，趕上城市工業(yè)化的進程，促成全面建設小康社會的局面。

參考文獻（略）