一、相關(guān)概念界定及理論內(nèi)涵

（一）縣級(jí)政府的含義及層級(jí)界定

1、縣級(jí)政府的含義

我國(guó)是單一制國(guó)家，各級(jí)政府的行政級(jí)別和職能也是圍繞其國(guó)家體制有不同層次的劃分。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)采用的是直線職能式結(jié)構(gòu)，總體來(lái)看劃分為中央（國(guó)務(wù)院）；省、自治區(qū)、直轄市；縣、市(有些地區(qū)為自治州、自治縣)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四個(gè)層次，在施行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的地方則為五個(gè)層次，在省與縣之間增加了地級(jí)市這個(gè)層次。第一層次屬于中央人民政府，其余層次屬于我國(guó)地方各級(jí)政府，后兩層次又屬于地方政府中擁有最廣泛群眾基礎(chǔ)的基層政府組織。本文主要針對(duì)基層政府中縣級(jí)政府職能進(jìn)行著重闡釋和分析，為我國(guó)政府管理組織提供相關(guān)的對(duì)策建議。關(guān)于縣級(jí)政府的含義則有廣義和狹義之分：廣義地縣級(jí)政府是指承擔(dān)和行使縣級(jí)政權(quán)地全部機(jī)構(gòu)，不僅包括人們常說(shuō)的縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)，還包括行使司法權(quán)的縣法院和檢察院；狹義的縣級(jí)政府僅指行使縣級(jí)行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，也就是縣政府。本文中所分析和界定的縣級(jí)政府是指狹義的縣級(jí)政府。

2、縣級(jí)政府的層級(jí)界定

（1）與中央、省市級(jí)政府相比

從政府職能發(fā)展的演變歷程來(lái)分析，各級(jí)政府職能都有各自發(fā)揮的特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，中央政府開(kāi)始不斷調(diào)整與地方政府之間的職能關(guān)系，目的在于激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性。中央政府、省市級(jí)政府職能與縣級(jí)政府職能相比較而言，中央政府、省市級(jí)政府職能更多的體現(xiàn)為整體意識(shí)、宏觀把握度，其政策的出臺(tái)一般是基于國(guó)家整體的發(fā)展形勢(shì)，由于國(guó)家人口居多、地域范圍較廣的國(guó)情和國(guó)家行政層級(jí)的行政體制，不能將國(guó)家政策具體落實(shí)到地方，確切地說(shuō)具體到個(gè)人�？h級(jí)政府作為國(guó)家行政體制的“最后一公里”，最了解群眾的切實(shí)需求，能把群眾問(wèn)題及時(shí)反映給上級(jí)政府，在聯(lián)系中央政府、省級(jí)政府與基層群眾之間起著橋梁的作用，其職能的發(fā)揮對(duì)于維護(hù)整個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定起著關(guān)鍵作用。

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（二）縣級(jí)政府職能的內(nèi)涵界定及特點(diǎn)

1、縣級(jí)政府職能的內(nèi)涵

農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展對(duì)于推動(dòng)中國(guó)整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)具有舉足輕重的作用，縣級(jí)政府則是最貼近農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的最重要的基層組織,農(nóng)民要想在科技興農(nóng)中積極發(fā)揮其能動(dòng)作用離不開(kāi)縣級(jí)政府的指引領(lǐng)和指導(dǎo)�？h級(jí)政府的職能是指在縣域內(nèi)，縣級(jí)政府及其所屬各層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)、部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律制度、履行中央政府制定的方針、政策，依據(jù)上級(jí)地方政府的有關(guān)要求，依法對(duì)本縣域內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行具體管理時(shí)所具有的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。

2、縣級(jí)政府職能的特點(diǎn)

縣級(jí)政府的職能主要有完善民主政治職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、健全文化管理職能、提供社會(huì)服務(wù)等職能，這些主要職能能否充分發(fā)揮作用直接影響到農(nóng)村的發(fā)展，其特點(diǎn)主要有以下幾方面：

（1）執(zhí)行性。由于縣級(jí)政府與中央政府、省級(jí)、市級(jí)政府之間存在上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其職能的設(shè)置基本上按照中央政府總的職能要求，并依據(jù)憲法的規(guī)定要遵循并執(zhí)行國(guó)家大政方針、政策，最終將國(guó)家的政策貫徹落實(shí)到基層，因而縣級(jí)政府職能的執(zhí)行性要求自身不能夠存在“不作為”的現(xiàn)象。

（2）中介性�？h級(jí)政府一方面負(fù)責(zé)執(zhí)行貫徹國(guó)家政策，另一方面又要為基層群眾利益著想。國(guó)家的政策能否有利于基層群眾，使廣大群眾最大范圍的享受發(fā)展成果，很大一部分取決于縣級(jí)政府職能能否有效發(fā)揮，因此縣級(jí)政府處于行政管理體系的樞紐位置，起著上傳下達(dá)的中介功能。

（3）服務(wù)性欠缺。農(nóng)村基層政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性決定了農(nóng)村基層政府仍會(huì)以完成上級(jí)政府的各種政策任務(wù)為主而對(duì)于向本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)則既沒(méi)有能力也沒(méi)有積極性。因此，縣級(jí)政府因上級(jí)政府的壓力而傾向于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主，大搞建設(shè)工程而忽略對(duì)基層群眾的社會(huì)服務(wù)。

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二、科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，政府不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也得到顯著提高，人民日益增長(zhǎng)的各方面需求同時(shí)也不斷增加，城鄉(xiāng)貧富差距不斷加大，農(nóng)村科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與推廣工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村，加上科技的利用率和產(chǎn)出率低給縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程帶來(lái)負(fù)面的阻礙�？萍寂d農(nóng)主要包括農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究、科研成果的推廣、網(wǎng)路信息科技的覆蓋等方面。農(nóng)業(yè)科學(xué)研究是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)研究，為農(nóng)民提供科技成果和幫助；農(nóng)業(yè)科技推廣則是要求政府實(shí)現(xiàn)與專家合作，及時(shí)讓農(nóng)民從科研成果中受益。信息科技的更新使政府自身得以更新，更快捷的起到與農(nóng)村的有效溝通。農(nóng)村的整體發(fā)展，一需要縣級(jí)政府的惠農(nóng)政策支持，二需要科技的發(fā)展與進(jìn)步，，三需要各方面的資金投入。科技作用的發(fā)揮只有依靠縣級(jí)政府的大力支持和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的完善才能體現(xiàn)其作用，但在具體的實(shí)踐中縣級(jí)政府往往不能正確認(rèn)識(shí)科技的存在，在科技興農(nóng)建設(shè)中并沒(méi)有及時(shí)做好相關(guān)職能的服務(wù)和轉(zhuǎn)變。本文就以山東省慶云縣為例來(lái)進(jìn)一步說(shuō)明當(dāng)前縣級(jí)政府在科技興農(nóng)建設(shè)中職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

1、慶云縣農(nóng)村科技發(fā)展概況

慶云縣地處山東河北兩省、德州濱州滄州三市交界，縣域面積  502 平方公里，人口 31 萬(wàn)（2013 年）。慶云縣共有 8 個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和 1 個(gè)街道辦事處，共 381 個(gè)行政村，城鎮(zhèn)人口 9 萬(wàn)人左右（2013 年）。慶云縣擁有獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，但農(nóng)村人口比例達(dá)到 70%以上，農(nóng)業(yè)科技建設(shè)與發(fā)展刻不容緩。2015 年慶云縣抓住互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的契機(jī)，積極組織電子商務(wù)培訓(xùn)，并專門(mén)撥款 1000 萬(wàn)元資金用于電子商務(wù)的建設(shè)。目前慶云建有縣級(jí)電子產(chǎn)業(yè)園 2 處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電子產(chǎn)業(yè)園 11 處，電商村 30 個(gè)，經(jīng)營(yíng)主體 300 余家，利用交通便捷優(yōu)勢(shì)開(kāi)通輻射全國(guó) 25 個(gè)省市區(qū) 3600 余條中長(zhǎng)途物流線路，并積極推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,將農(nóng)民的手工制品、農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)電子商務(wù)對(duì)外銷售。慶云縣目前撥款 3 億元專項(xiàng)資金規(guī)劃建設(shè)高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，為企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供“孵化服務(wù)”，但專門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展開(kāi)展技術(shù)研究的項(xiàng)目卻比較少。慶云縣農(nóng)村人均耕地面積為 1 畝，主要種植作物為玉米和小麥兩種，產(chǎn)量在 800-900 斤左右，除去化肥、農(nóng)藥、人力等投入，其單純依靠糧食的經(jīng)濟(jì)收入只能維持家用，基本相當(dāng)于農(nóng)民工外出打工工資的一半。農(nóng)業(yè)不依靠科技來(lái)提高農(nóng)作物的產(chǎn)出比例，不依靠網(wǎng)絡(luò)來(lái)拓展農(nóng)作物的銷售平臺(tái)，慶云縣農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入單靠一畝地年產(chǎn)收入在 600-700 元左右，加之糧食價(jià)格處于低谷，除去化肥農(nóng)藥的花銷留給農(nóng)民的剩余支出則微乎其微。

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（二）科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變存在的主要問(wèn)題

1、部分干部在科技服務(wù)方面缺乏積極性

無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)信息科技還是農(nóng)業(yè)科技迅速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，縣級(jí)政府都應(yīng)該積極做好相關(guān)的支持和保障工作，但目前慶云縣大部分基層公務(wù)員掌握實(shí)用科技的卻僅占 25%的比例，科技服務(wù)能力明顯處于弱勢(shì)�；鶎庸珓�(wù)員所扮演的角色本應(yīng)是農(nóng)村科技發(fā)展的助推者和服務(wù)者，但調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)大部分基層公務(wù)員的工作只是例行公事，并沒(méi)有針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，也因公務(wù)員錄用中學(xué)習(xí)的知識(shí)只停留在國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的理論中，加之縣級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核中并未將科技貢獻(xiàn)率列入考核指標(biāo)，導(dǎo)致公務(wù)員在轉(zhuǎn)變職能中表現(xiàn)積極性不高，平常很少深入基層工作，沒(méi)有切實(shí)解決農(nóng)民在科技致富中遇到的難題。慶云縣一直以來(lái)是一個(gè)依農(nóng)業(yè)為主的貧困縣，脫貧致富成為縣級(jí)政府工作的重中之重。長(zhǎng)期以來(lái)  ，由于缺乏先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和機(jī)械化配套設(shè)施，農(nóng)業(yè)帶給農(nóng)民收入較低，并且耗費(fèi)大量的農(nóng)民勞動(dòng)力，使農(nóng)民體質(zhì)和經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)重。

2、科技興農(nóng)中公共服務(wù)能力弱化

慶云縣各農(nóng)村沒(méi)有普及科技宣傳教育工作，農(nóng)民群眾沒(méi)有集體接受科技教育的培訓(xùn)。一方面是因?yàn)閼c云縣目前的務(wù)農(nóng)人員文化水平大都處在小學(xué)文化水平以下，農(nóng)業(yè)技能僅局限在傳統(tǒng)種植經(jīng)驗(yàn)的傳授，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)只限于個(gè)人養(yǎng)殖，因缺乏技術(shù)指導(dǎo)很多農(nóng)民不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)擴(kuò)大養(yǎng)殖面積，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)規(guī)模化。在農(nóng)村大部分年輕的勞動(dòng)力滿足不了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的收入而離開(kāi)農(nóng)村，前往北京、天津較為發(fā)達(dá)的城市生存。另一方面則因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施條件的滯后性，農(nóng)民學(xué)習(xí)知識(shí)沒(méi)有場(chǎng)所，沒(méi)有科技圖書(shū)學(xué)習(xí)手冊(cè)，電信基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善�？萍际痉痘夭](méi)有起到真正的示范性作用，缺少專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民參觀學(xué)習(xí)，大部分農(nóng)民因?yàn)閭鹘y(tǒng)聚居的原因仍關(guān)注著本村的信息，因此科技的推廣工作因公共產(chǎn)品的不足而陷入步履維艱的困境。

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三、科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變存在的主要問(wèn)題根源分析 ............... 20

（一）縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變思維守舊，科技理念淡薄 ............... 20

（二）科技興農(nóng)建設(shè)中縣級(jí)政府職能存在“缺位” ............ 21

四、 完善科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)策研究 ................ 26

（一）轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府思維和理念，樹(shù)立科技進(jìn)步理念 .................... 26

（二）轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府的職能重點(diǎn)，強(qiáng)化科技服務(wù)職能 .................... 27

四、  完善科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)策研究

縣級(jí)政府需要對(duì)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃包括本縣農(nóng)村的公路交通、科學(xué)文化知識(shí)的培訓(xùn)等等，其任務(wù)既要求有長(zhǎng)遠(yuǎn)性又要科學(xué)性。本文以山東省慶云縣政府為研究對(duì)象，在對(duì)慶云縣農(nóng)村科技調(diào)查基礎(chǔ)上了解縣級(jí)政府職能發(fā)揮情況，將其問(wèn)題進(jìn)行深入分析加以系統(tǒng)整理，結(jié)合之前相關(guān)學(xué)者的研究成果對(duì)科技興農(nóng)中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題提出針對(duì)性的對(duì)策研究。

（一）轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府思維和理念，樹(shù)立科技進(jìn)步理念

1、普及科技理念，形成新思維

縣級(jí)政府在推進(jìn)科技興農(nóng)建設(shè)的進(jìn)程中，要充分利用不斷發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的原則遵循農(nóng)村發(fā)展的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府的職能思維和理念，提高基層公務(wù)人員的綜合素質(zhì)與能力，從而使縣級(jí)政府在科技興農(nóng)建設(shè)中更精細(xì)和更智慧。如果縣級(jí)公務(wù)人員仍然保持原來(lái)的工作模式，不能夠正確認(rèn)識(shí)到科學(xué)技術(shù)為農(nóng)村發(fā)展甚至整個(gè)縣域發(fā)展所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，縣級(jí)政府的最終將落伍于不斷發(fā)展和更新的時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，依然停留在“貧困縣”的水平。相反，能夠擁有與時(shí)俱進(jìn)的科技理念，積極學(xué)習(xí)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和農(nóng)業(yè)技術(shù)，能夠提高自己本身的決策水平，還可以為農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)言進(jìn)策。作為縣級(jí)政府工作中的一員，在發(fā)揮縣級(jí)政府各方面職能作用之時(shí)不僅沒(méi)有拖后腿反而爭(zhēng)做工作先鋒，這也是現(xiàn)時(shí)代對(duì)每個(gè)工作人員的要求，更是建設(shè)透明、效能、服務(wù)、責(zé)任型政府的迫切需要。因此縣級(jí)政府在推動(dòng)科技興農(nóng)建設(shè)中首先要從自身做起，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的原則，注重提升自身的治理能力和治理水平。提高縣級(jí)政府公務(wù)員的科技發(fā)展意識(shí)，改變傳統(tǒng)的辦公思維方式，積極學(xué)習(xí)新的科技知識(shí)，參加新技能的培訓(xùn)，鼓勵(lì)公務(wù)員學(xué)習(xí)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)辦公模式，雖然網(wǎng)絡(luò)辦公模式當(dāng)然不會(huì)完全替代人工辦事模式，但現(xiàn)代化辦公要想使縣級(jí)政府能夠做到科學(xué)、合理地決策則離不開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)的分析和完善的操作系統(tǒng)。縣級(jí)政府同時(shí)需要把公務(wù)員的技能培訓(xùn)作為一項(xiàng)業(yè)績(jī)考核落實(shí)，注重培養(yǎng)新一代青年的科技創(chuàng)新意識(shí)，尤其需要發(fā)揮大學(xué)生村官的關(guān)鍵性作用。

2、開(kāi)通科技項(xiàng)目服務(wù)窗口

縣級(jí)政府應(yīng)該針對(duì)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展審批項(xiàng)目上實(shí)施“一路綠燈“的政策，針對(duì)農(nóng)民的各方面需求，需要理順各部門(mén)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好企業(yè)與農(nóng)民各自的利益，對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的管理要貫徹到位，確�？h級(jí)政府的權(quán)力合理運(yùn)作。另外設(shè)立專門(mén)的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)窗口，提高公務(wù)員的服務(wù)水平，在公務(wù)人員服務(wù)窗口建立農(nóng)民反饋評(píng)價(jià)體系，依據(jù)專門(mén)的考核體系對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。改變過(guò)去單一的辦公程序，實(shí)現(xiàn)上級(jí)自下而上考核與農(nóng)民自下而上的反饋實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的雙向約束，使全縣上下都能夠?qū)萍计鸬街匾�，形成一種日常工作常態(tài)。

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總結(jié)

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷史軌跡中透漏出其職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)體制不斷變革會(huì)促使政府職能不斷調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。政府職能運(yùn)行方式從以行政手段為主向以行政手段為輔、以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主的轉(zhuǎn)變，政府也向法治型、透明型、智慧型（創(chuàng)新型）政府轉(zhuǎn)變。

縣級(jí)政府的職能發(fā)揮成為國(guó)家政府職能優(yōu)化的重要組成部分，它直接管控鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，直接面向廣大農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題�？h級(jí)政府擔(dān)負(fù)著縣域內(nèi)各方面的具體管理職能，能否理順、處理好不同的關(guān)系，能否準(zhǔn)確的進(jìn)行定位關(guān)系到縣域的整體發(fā)展，因此縣級(jí)政府需要積極發(fā)揮地方的自主性，著眼于科技帶來(lái)的優(yōu)秀成果才能有所突破。本文以山東省慶云縣為例來(lái)進(jìn)行分析，將科技興農(nóng)作為理論視角以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行目疾鞈c云縣政府在科技致富過(guò)程中職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題來(lái)探索如何利用科技進(jìn)行職能的有效轉(zhuǎn)變，希望可以為農(nóng)村發(fā)展和縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變提供有意義的建議�？h級(jí)政府作為我國(guó)行政體制的基礎(chǔ)單元,擁有完備的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，是縮小城鄉(xiāng)差距的中間力量。在農(nóng)村需求日益增長(zhǎng)的情境下,縣級(jí)政府也隨著農(nóng)民的需求不斷地變換自身的角色，調(diào)整自身的職能范圍和內(nèi)容。歷史發(fā)展的客觀事實(shí)要求基層縣級(jí)政府在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中不斷探索，努力適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。縣級(jí)政府既不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的基層管理制度，也不能“閉門(mén)造車(chē)”，我國(guó)地大物博，每個(gè)縣因其特殊的地理位置和當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境不同而具有不同的發(fā)展情況，縣級(jí)政府應(yīng)該因地制宜，利用好科學(xué)技術(shù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)機(jī)遇，一切從國(guó)家基本國(guó)情實(shí)際出發(fā)，建立一套日趨完善的有中國(guó)特色的基層管理制度，使廣大的農(nóng)村盡快實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，使農(nóng)民享受到科技的發(fā)展成果，趕上城市工業(yè)化的進(jìn)程，促成全面建設(shè)小康社會(huì)的局面。

參考文獻(xiàn)（略）