一、緒論

（一）選題緣起

民政部 2004 年-2005 年組織的“全國百城社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查”顯示，在接受調(diào)查的社區(qū)居民委員會中，73.5%的社區(qū)居民委員會的工作是“政府下派第一”，在政府下派給社區(qū)居民委員會的任務(wù)中，20 項以下的占 46.88%，21-100 項的占 48.96%，100項以上的占 4.16%。從街道辦事處與居民委員會的關(guān)系看，46.05%的被調(diào)查者選擇的是“接到通知開會布置任務(wù)”,33.33%選擇的是“街道與居委會簽訂目標責任書”，11.34%選擇的是“接到規(guī)定居委會工作任務(wù)和程序”。從上述數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)居委會儼然成為街道辦事處的“一條腿”，社區(qū)服務(wù)職能幾乎消失殆盡。街道辦事處存續(xù)的50 多年中，在基層城市治理建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但隨著形勢發(fā)展，其弊端日益凸顯。在實際運作過程中街道與社區(qū)居委會也并非是指導與被指導的關(guān)系，而是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，街道辦事處作為中間層集聚了較多人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)；社區(qū)居委會作為自我服務(wù)、管理的基層組織一方面受資源、職責限制很難及時有效服務(wù)群眾，另一方面承接街道辦事處大量行政工作，行政化傾向嚴重，服務(wù)職能缺失。

安徽省銅陵市銅官山區(qū)考慮自身具備的基礎(chǔ)和改革條件后，著力開展了以“撤街并社、強化自治、提升服務(wù)”為核心的社區(qū)綜合體制改革。2010 年，原銅官山區(qū)將其下屬的 6個街道辦事處全部撤銷，并將原有的49個小社區(qū)合并為18個新型大社區(qū)。2011 年，原獅子山區(qū)撤銷了獅子山、鳳凰山、新廟和翠湖四個街道辦事處和銅光、先鋒、銅霞等十個小社區(qū)，重新設(shè)立了銅霞、獅子山、鳳凰山、立新、翠湖五個大社區(qū)。目前新銅官山區(qū)共轄 23 個大社區(qū)，在大社區(qū)內(nèi)實行社區(qū)制公共服務(wù)供給模式，街道辦事處的并數(shù)撤銷使得行政層級減少、行政效能提高，使得社區(qū)從街道的“束縛”下解脫出來，服務(wù)職能的回歸優(yōu)化了公共資源配置，并取得了階段性的積極效果與經(jīng)驗，促使社區(qū)服務(wù)得到了很大的發(fā)展。然而撤街并社背景下的社區(qū)制公共服務(wù)供給模式仍然處在探索前進的階段，并且隨著撤街并社改革的不斷深化，發(fā)展還并不完善的社區(qū)制公共服務(wù)模式中原存在的以及衍生的一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)供給機制、社區(qū)服務(wù)管理體制、社區(qū)服務(wù)資源以及社區(qū)服務(wù)監(jiān)督等方面。而社區(qū)服務(wù)存在的問題與不足，一方面發(fā)作用于撤街并社改革，在一定程度上制約其改革的進一步深化；另一方面，也影響了社區(qū)制公共服務(wù)供給模式向成熟體系發(fā)展的進程。因此，對撤街并社背景下社區(qū)服務(wù)供給研究就具有了一定的現(xiàn)實意義。

.........................

（二）社區(qū)服務(wù)供給研究綜述

撤街并社是我國針對街道辦事處所進行的行政管理體制改革的一種創(chuàng)新模式，國外無街道辦事處所以就撤街并社背景下社區(qū)公共服務(wù)供給尚無相關(guān)研究與嘗試。但國外對社區(qū)服務(wù)研究的理論體系較為系統(tǒng)和成熟，研究成果豐碩。國內(nèi)學者將社區(qū)公共服務(wù)供給研究置于撤街并社改革背景下的文獻研究還是較為稀少的，但關(guān)于社區(qū)服務(wù)的研究分類是非常細致豐富的。因此，為了更加全面深入地了解撤街并社背景下的社區(qū)制公共服務(wù)供給模式，在此對國內(nèi)外關(guān)于社區(qū)服務(wù)的相關(guān)研究文獻進行簡單地梳理與論述。

1.國外社區(qū)服務(wù)的研究綜述

（1）社區(qū)服務(wù)供給機制

社區(qū)服務(wù)提供的大都是公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的特點。在西方國家社區(qū)服務(wù)的供給主體大都不僅僅局限于政府，，因此對于社區(qū)服務(wù)供給機制國外學者的研究呈現(xiàn)出較大的一致性，即都主張社區(qū)服務(wù)主體由“單一”變?yōu)椤岸嘣�。在這大體的研究的一致性中，各位學者的研究均有各自的研究側(cè)重，即認為多元主體中的各類“角色”的比重是不同的，主要的研究主體為以下四類：

第一類，社區(qū)工作者

沙凱(Sharkey) 認為，社區(qū)照顧若要達致功效，必須從多方面入手，很多時候社區(qū)照顧資源未必被充分發(fā)掘及運用，社區(qū)工作者必須用多元化的方法去協(xié)助和組織居民更有效地發(fā)掘、運用這些資源。

波勒( Boyle) 指出，社區(qū)工作者從事的工作不是單純的服務(wù)提供，他們還是組織者、規(guī)劃者、行政者和管理者。他們的服務(wù)領(lǐng)域包括教育、住房、社會服務(wù)、城市規(guī)劃、健康服務(wù)、社區(qū)發(fā)展和其他社會職能。因此，社區(qū)工作的成效在相當大的程度上取決于社區(qū)工作者的綜合素質(zhì)和工作能力。揚哈思本( Young-husband) 認為，只有“多面手”才能勝任當今和未來社區(qū)工作者的角色：能夠與矛盾沖突和結(jié)構(gòu)性緊張為伍，能夠處理和解決權(quán)力政治的問題，有能力收集資料和快速、準確地分析信息，能夠與各式各樣的人物、群體和組織建立與維持良好的關(guān)系等；他們既是事實收集與分析者、項目實施者、促進者，又是使能者和催化劑、協(xié)調(diào)者、解決問題的技術(shù)和倫理教師，還應是積極的倡導者鼓動者中間人談判者和親密伙伴。

.........................

二、我國社區(qū)服務(wù)變革歷程

（一）單位制公共服務(wù)供給（從 20 世紀 50 年代——20 世紀70年代）

單位制的供給模式主要來源于對“革命隊伍”的管理體制。所謂“革命隊伍”是指以共產(chǎn)黨員為核心的公職人員群體，地黨群團體、軍隊、政府機構(gòu)和公營企事業(yè)是“革命隊伍”一元化組織的不同職能單位。只要你屬于黨“革命隊伍”的一員，那么你的衣食住行生老病死均是由國家根據(jù)成員的職務(wù)高低和工作年限進行供給分配。即處在單位的個人，其生活的方方面面均由“單位”提供。除了屬于“革命隊伍”的成員（軍人、干部、工人、學生）以外的人員的公共服務(wù)與產(chǎn)品均由各地的街道辦事處和居民委員會供給。

1953-1956 年的三大改造完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，將生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x公有制，標志著計劃經(jīng)濟體制的最終確立。隨著生產(chǎn)資料的國有化管理也使得原來意義上的各類企業(yè)被國家接管成為了體制內(nèi)的“單位”。三大改造的完成進一步加大了“單位”人員的比例，使得街道辦事處和居民委員會的公共服務(wù)供給范圍和能力進一步縮小。

1958 年，為了盡快改變我國經(jīng)濟文化落后的現(xiàn)狀，片面追求高速發(fā)展，以“大辦”、“特辦”為口號的“大躍進”運動全面展開。人民公社運動也在此時同步開展起來，各地很多的街道辦事處合并成人民公社，居委會則變成了人民公社的分社，主要負責鼓動全體家庭成員投身到生活生產(chǎn)服務(wù)中去。這種政社合一的管理體制在特定的歷史時期極大的解放生產(chǎn)力促進經(jīng)濟發(fā)展。但另一方面，大量合并街道辦事處，嚴重損害了城市基層管理體制，在很大程度上削弱阻礙了街道辦事處的公共服務(wù)供給能力的發(fā)展。

在這一歷史時期，公共服務(wù)供給被分割成大小不一的兩部分：第一，中央政府通過計劃經(jīng)濟體制，利用國家政權(quán)對包括人力、物力等在內(nèi)的各項公共資源，依據(jù)對國家經(jīng)濟發(fā)展的重要性進行分配，即公共服務(wù)的內(nèi)容以及分配方式均由中央政府決定，再通過垂直的行政層級將居民所需通過與居民息息相關(guān)的“單位”分配到個人。第二，少數(shù)沒有單位的則是依靠支離破碎的街道辦事處和居民委員會提供微薄少量的公共服務(wù)，即“單位”成為中央政府將公共資源直接分配到個人的主要渠道，單位制公共服務(wù)供給模式在城市公共服務(wù)供給中占據(jù)主體地位。

.......................

（二）街居制公共服務(wù)供給（從 20 世紀 70 年代——2000 年）

1978 年 12 月十一屆三中全會的召開結(jié)束了十年文革的混亂時期，是中國進入一個改革開放的新階段。文革時期的革命委員會被廢除，街道辦事處和社區(qū)居民委員會得到恢復。1979 年 2 月，《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》被重新頒布，標志著街道辦事處和居民委員會的公共服務(wù)供給職能又重新走上正軌。

1985 年，在全國各大報紙期刊上就出現(xiàn)了“社區(qū)服務(wù)”的字眼。1986 年，民政部更是首次將“社區(qū)”加入到了民政部文件中，并提出開展社區(qū)服務(wù)。1989 年，全國人民代表大會通過的《中華人民共和國城市居委會組織法》明確規(guī)定：“居委會應當開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”，“社區(qū)服務(wù)”概念被第一次引入法律條文。1991年，民政部原部長崔乃夫在聽取基層政權(quán)建設(shè)司匯報工作時，指出基層組織建設(shè)應著重抓好“社區(qū)建設(shè)”，首次明確提出了社區(qū)建設(shè)的概念。在 1989 年杭州召開“全國城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗交流會”后,總結(jié)交流了全國近 20 座城市公共服務(wù)工作經(jīng)驗,推動了全國社區(qū)服務(wù)工作的發(fā)展，到 1989 年底，我國已有 3267 個街道開展了社區(qū)服務(wù)工作,占當年全國城市街道總數(shù)的 66.9%。這一階段社區(qū)服務(wù)得到了空前的發(fā)展。

1992 年 10 月 12 至 18 日在北京舉行的中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會確立了中共十四大確立了我國社會主義市場經(jīng)濟的基本框架,推動了社會主義市場經(jīng)濟的建立，使得國內(nèi)多種所有制經(jīng)濟成分的發(fā)展，除了單位制內(nèi)，社會上創(chuàng)造生產(chǎn)生活資源的能力不斷增強，摧毀了單位制時期賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一方面，勞動制度改革，打破了就業(yè)“鐵飯碗”，大量“單位人”選擇開始走上社會，進入非公有制企業(yè)；另一方面，隨著經(jīng)濟體制改制，以前被納入“單位”中的企業(yè)也走出體制，按照市場經(jīng)濟體制的要求重新組建法人企業(yè)，在市場競爭中追求效率與利潤，如有限責任公司、股份有限公司等。隨著大量“單位人”不斷融入社會成為“社會人”，單位制公共服務(wù)供給模式開始瓦解。由于市場經(jīng)濟體制下的企業(yè)除提供相應的工資，并不承擔對“員工”的公共服務(wù)和產(chǎn)品供給，加之城市化不斷發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市內(nèi)閑散居民的增多導致社會治安、計劃生育等問題急需解決，國家此時開始尋求居民所居住地的街道辦事處和社區(qū)的幫助來滿足“社會人”的公共服務(wù)需求。公共服務(wù)供給由此開始進入“街居制”模式，新的城市管理體制(兩級政府、三級管理)也隨之建立，街道辦事處的地位和作用得到強化。

.........................

三、銅官山區(qū)撤街并社后公共服務(wù)供給現(xiàn)狀與分析..................25

（一）銅官山區(qū)撤街并社改革情況....................25

（二）改革后社區(qū)服務(wù)的積極變化..................26

四、關(guān)于撤街并社后社區(qū)服務(wù)供給的對策與建議..............57

（一）加強社區(qū)服務(wù)中心自我建設(shè)，堅持居民需求導向原則....................57

1.加強社區(qū)服務(wù)中心自我建設(shè).............57

2.堅持居民需求導向原則..............58

五、余論..................65

（一）銅陵模式-社區(qū)制公共服務(wù)供給模式的特殊性........65

（二）銅陵模式-社區(qū)制公共服務(wù)供給模式的可推廣性..................66

四、關(guān)于撤街并社后社區(qū)服務(wù)供給的對策與建議

社區(qū)、居民、企業(yè)與社會組織組成了社區(qū)服務(wù)供給模式的多元主體，但就多元主體中就各個主體來說，自身優(yōu)勢并沒有得到極大的發(fā)揮，沒有真正產(chǎn)生應有的影響力；另一方面，多元主體間的合作并不默契，地位的不平等性等問題均制約著社區(qū)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。由此可以看出，社區(qū)服務(wù)供給體系構(gòu)建的完善與否，直接關(guān)系到社區(qū)居民的幸福感與獲得感。因此，加強多元主體自身建設(shè)，完善多元治理體系是促進民生、改進民生的關(guān)鍵一步。

（一）加強社區(qū)服務(wù)中心自我建設(shè)，堅持居民需求導向原則

1.加強社區(qū)服務(wù)中心自我建設(shè)

首先，從縱向?qū)蛹墎碚f，撤街并社改革后，原銅官山區(qū)由 6 個街道辦事處和 48個小社區(qū)合并為 18 個大社區(qū)，這其中的大社區(qū)在合并前發(fā)展程度也是不同的，加之2016 年原獅子山區(qū)的劃入，兩區(qū)原發(fā)展水平就存在差異，其中社區(qū)的差別行就更大。針對合并后各個社區(qū)的具體情況以及公共資源等要素也不完全相同的情況。區(qū)政府作為社區(qū)的直接的職能上級，一定要堅持處理要好政府的統(tǒng)一規(guī)劃和社區(qū)的實際需求之間的關(guān)系，既考慮政府的統(tǒng)一規(guī)劃，又要考慮社區(qū)的實際差異，做到差異優(yōu)先。將社區(qū)的具體情況進行充分考慮，一方面不能完全實行“一刀切”的行政指令。要真正落實執(zhí)行區(qū)直相關(guān)部門和社區(qū)居委會的社區(qū)工作議事協(xié)商制度，在引進解決社區(qū)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)事項的公共服務(wù)項目時，通過協(xié)商民主的方式，根據(jù)各個社區(qū)的需求缺口來對項目進行甄別和選擇，科學的處理好公平與效率的關(guān)系，并充分發(fā)揮區(qū)政府的統(tǒng)籌能力，對于各社區(qū)的需求放在整個銅官山區(qū)發(fā)展的計劃之中。另一方面，堅持由下而上的倒推模式。社區(qū)直接面對群眾，對社區(qū)居民的需求以及轄區(qū)內(nèi)的情況都最為了解。應根據(jù)自己社區(qū)的發(fā)展需求以及發(fā)展方面做出規(guī)劃后，向區(qū)政府申報，而不是由區(qū)政府認為社區(qū)需要什么的樣的服務(wù)，需要什么樣的設(shè)施由上至下的安排。

其次，從橫向職能來說，對于社區(qū)的職能要進一步理順，做出明確的規(guī)定。對于臺賬多、接待多、會議多等的情況要一一解決，要明確改革后的大社區(qū)是為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的場所，不是截掉街道辦事處這條腿后又新長出的另一條。因此，要進一步加強社區(qū)“減負”。對于繁重的臺賬工作，接待任務(wù)等是不是應該硬性的納入到績效考核體系中，值得商榷。

.........................

五、余論

綜上文所述，社區(qū)制公共服務(wù)供給模式在撤街并社改革下發(fā)揮了很大的積極作用。但不禁會有疑問，銅陵模式是全國的典型之一，在此背景下的社區(qū)制公共服務(wù)供給模式是否僅僅具有特殊性，而不具有可推廣性呢？筆者個人認為，在充分肯定銅陵模式特殊性的前提下，社區(qū)制公共服務(wù)供給模式仍具有可推廣性。

（一）銅陵模式-社區(qū)制公共服務(wù)供給模式的特殊性

目前，撤街并社改革在全國范圍內(nèi)有很多試點城市都在進行，例如北京、武漢、南京、貴陽，包括安徽省的合肥市、蕪湖市、滁州市。但為什么銅陵模式-社區(qū)制服務(wù)供給模式是這其中最早形成，發(fā)展最為成熟的呢？其主要有賴于兩大特殊因素：地理因素和轄區(qū)的體制因素。

第一，地理因素。銅陵市在 2016 年行政區(qū)劃重新劃定前是全國面積最小的地級市，總面積為 1113 平方公里，其中市區(qū)面積為 280 平方公里，約占全省總面積的 0.80%，主要包括三區(qū)一縣，分別是銅官山區(qū)、獅子山區(qū)、郊區(qū)和銅陵縣。銅官山區(qū)作為銅陵市主城區(qū)，是全市政治、經(jīng)濟和文化中心，區(qū)域總面積 34.6 平方公里，人口 33.9萬人（含流動人口），占全市總?cè)丝诘?46%。從上述的各項數(shù)據(jù)可以看出銅官山區(qū)人口相對集中、地理面積較小，在進行社區(qū)體制的調(diào)整和變動時所觸及的范圍是有限的，改革難度相對較小，而對于管理層級、增加管理幅度帶來的消極影響也相對不明顯。

第二，體制因素。銅陵市在 2016 年行政區(qū)劃重新劃定前，所轄的三區(qū)一縣中，郊區(qū)和銅陵縣與銅官山區(qū)、獅子山區(qū)的行政層級是不同的，這兩處并沒有設(shè)置街道辦事處，社區(qū)體制改革的范圍則集中在銅官山區(qū)和獅子山區(qū)。而這一點與安徽省內(nèi)以及國內(nèi)其他省市地區(qū)的情況也是有所差別的，例如安徽省的省會城市——合肥市，下轄肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣和巢湖市以及瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，并賦予合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗區(qū)、巢湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市級管理權(quán)限，土地面積達 1.14 萬平方公里，常住人口達 752 萬人，這里的基本情況與銅陵市就相距甚遠，情況要復雜得多。

放眼國內(nèi)，與銅陵市特殊的地理、行政狀況相似的地區(qū)并不多。全國范圍來說，我國國土 960 萬平方公里，截止 2013 年末，全國設(shè)有城市 658 個，縣城 1600 個左右，建制鎮(zhèn) 20113 個，鄉(xiāng) 12816 個；城鎮(zhèn)常住人口 73111 萬，鄉(xiāng)村人口 62961 萬。①不同省市的行政體制均有所不同。因此可以看出“銅陵模式”更適合于中小型城市的社區(qū)體制改革，大型城市的改革是否進行以及如何進行，還需更多地探索。銅陵市在全國范圍內(nèi)街道辦事處改革潮流具有特殊性和一定的局限性，那是不是就意味著銅陵模式下社區(qū)制公共服務(wù)供給模式就不具有可推廣性呢？答案是否定的，哲學大師曾說過普遍性孕育在特殊性中，顯而易見，銅陵模式下的社區(qū)制公共服務(wù)模式就是這個特殊，因此我們要研究特殊性。由點及面的總結(jié)出具有普遍性的經(jīng)驗。

參考文獻（略）