第 1 章 緒論

1.1 研究背景及意義

1991 年 5 月，民政部號(hào)召全國(guó)城市建設(shè)工作正式開(kāi)展。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，城市基層結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，這使得城市社區(qū)工作從深度和廣度上都有所增加，社區(qū)建設(shè)的地位和作用日益凸顯。加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)成為了我國(guó)城市發(fā)展的一項(xiàng)迫切任務(wù)。街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的重任。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)，主要承辦市轄區(qū)人民政府、不設(shè)區(qū)的市人民政府交辦的有關(guān)事務(wù)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，加強(qiáng)基層政權(quán)和與居民的聯(lián)系，反映居民的意見(jiàn)和要求”。由此可見(jiàn)，街道辦事處以行政組織的身份一方面聯(lián)結(jié)著政府，另一方面以社會(huì)組織的身份聯(lián)系著基層社會(huì)，因此街道辦事處在政府和群眾之間起著橋梁的作用。

街道辦事處直接面對(duì)城市社區(qū)居民，因此他在城市管理和社區(qū)建設(shè)中的中發(fā)揮著重要作用。本文在分析街道辦在社區(qū)工作中職能履行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)春市寬城區(qū)群英街道辦事處為例，總結(jié)出一系列對(duì)策建議，有助于推動(dòng)和指導(dǎo)城市社區(qū)建設(shè)。在新的歷史時(shí)期，如果能夠合理解決城市社區(qū)建設(shè)中存在的各種問(wèn)題，對(duì)全面深化改革具有十分重要的意義。社區(qū)建設(shè)開(kāi)展的好，才能夠減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，把更多的精力與資源投入到改革開(kāi)放之中。另外，社區(qū)建設(shè)可以提高居民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，增強(qiáng)居民的在社區(qū)之中的凝聚力和責(zé)任感。

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1.2 文獻(xiàn)綜述

我國(guó)民政部提出社區(qū)建設(shè)之后，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從多角度對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。街道辦事辦事處作為行政主體之一也進(jìn)入研究范圍。但國(guó)外沒(méi)有街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置，街道辦事處特屬于我國(guó)一種行政機(jī)構(gòu)。因此，筆者主要以國(guó)外政府在社區(qū)建設(shè)中的模式為研究對(duì)象，對(duì)相關(guān)的國(guó)外文獻(xiàn)資料加以收集和整理。

1.2.1 國(guó)外研究狀況

社區(qū)理論最早是在歐洲資本主義國(guó)家提出的，國(guó)外許多國(guó)家的社區(qū)建設(shè)工作已經(jīng)開(kāi)展了一百多年。1887 年，社會(huì)學(xué)家斐迪南·滕尼斯在《社區(qū)與社會(huì)》中提出“社區(qū)”一詞。2上世紀(jì) 20 年代，美國(guó)引入了社區(qū)理論，在其強(qiáng)大的綜合國(guó)力和管理模式下，該理論得到了長(zhǎng)足發(fā)展。從 20 世紀(jì) 20 年代至 50 年代，形成了三個(gè)極具影響力的研究學(xué)派。分別是：(l)芝加哥學(xué)派。代表著作有《社會(huì)概論》。（2）林德夫婦學(xué)派。開(kāi)創(chuàng)了社區(qū)綜合研究。（3）弗洛伊德·亨特德學(xué)派。其代表作為《社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)》。20 世紀(jì)末，政府體制改革在全球范圍內(nèi)展開(kāi)，以大衛(wèi)·奧斯鮑恩為首的學(xué)者在 1992 年提出了“改革政府的十大原則，即政府再造理論，其中，政府具有社區(qū)歸屬性”。隨后東尼·吉登斯也提出“社區(qū)建設(shè)是新型政治的根本和方向”。

按照國(guó)外基層政府采取的不同類(lèi)型的社區(qū)管理模式，可以歸納為以下三種類(lèi)型：

（1）政府主導(dǎo)型。政府成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)管理。投入大量的人、物、財(cái)力進(jìn)行社區(qū)建設(shè)工作。新加坡是政府主導(dǎo)型的代表，新加坡政府在社區(qū)管理處于主導(dǎo)地位，掌控著社區(qū)工作的方方面面，因此在一定程度上加大了政府工作難度。

（2）政府與社區(qū)合作型。政府與社區(qū)必須共同作用。兩者結(jié)合起來(lái)對(duì)社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行管理與支持。在社區(qū)建設(shè)中，，政府充當(dāng)?shù)慕巧且?guī)劃者、指導(dǎo)者以及經(jīng)費(fèi)提供者。日本是政府與社區(qū)合作型的代表，日本政府的主要職責(zé)是指導(dǎo)社區(qū)工作，并提供一定的經(jīng)費(fèi)支持。

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第 2 章 社區(qū)建設(shè)相關(guān)概念界定與理論基礎(chǔ)

2.1 相關(guān)概念的界定

2.1.1 社區(qū)與社區(qū)建設(shè)

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在 1887 年發(fā)表的《共同體與社會(huì)》一文中首次對(duì)“社區(qū)”這一概念進(jìn)行明確界定。他提出社區(qū)是由具有共同價(jià)值觀的同質(zhì)人口組成的、關(guān)系緊密的、富有人情味的一種社會(huì)“共同體”對(duì)于社區(qū)的研究，最先興起于美國(guó)，在西方學(xué)者的研究中得以發(fā)展。西方學(xué)者把社區(qū)的定義分為兩類(lèi)：一類(lèi)強(qiáng)調(diào)“社區(qū)”作為研究地域范圍中社會(huì)互動(dòng)概念的工具；另一類(lèi)強(qiáng)調(diào)“社區(qū)”為具有心理認(rèn)同和情感歸屬的實(shí)體。

我國(guó)關(guān)于“社區(qū)”的概念源于 20 世紀(jì) 30 年代初，費(fèi)孝通先生及一批燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系學(xué)生根據(jù)滕尼斯的概念界定，首創(chuàng)了“社區(qū)”的概念。費(fèi)孝通先生給社區(qū)下了這樣的定義：“以全部社會(huì)結(jié)構(gòu)的格式作為研究對(duì)象，這對(duì)象并不能是概然性的，必須是具體的社區(qū)，因?yàn)槁?lián)系這各個(gè)社會(huì)制度的是人們的生活。人們的生活有時(shí)空的坐落，這就是社區(qū)�！�

在我國(guó)城市建設(shè)中經(jīng)常提到的“社區(qū)”的概念，既強(qiáng)調(diào)了街道行政中的可管理性，也涵蓋了居民社會(huì)共同體這一觀念。

在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，必須要建立起科學(xué)有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起群眾參與社區(qū)建設(shè)的積極性，充分發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的建設(shè)力量，使得社區(qū)資源得以合理配置與利用。社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)是不斷強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，才能使得城市社區(qū)建設(shè)良好有序進(jìn)行。

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2.2 理論基礎(chǔ)

2.2.1 治理理論

1989 年，世界銀行首次提出了“治理危機(jī)”，認(rèn)為有必要改革國(guó)家的公共行政管理模式。自此，治理作為一種全新的權(quán)力配置模式出現(xiàn)在公共管理領(lǐng)域。隨后各學(xué)科學(xué)者分別從政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同視角出發(fā)，賦予治理新的概念，并逐漸將治理理論推向了公共管理領(lǐng)域的指導(dǎo)地位。

德國(guó)學(xué)者 Kooiman 將治理定義為：“一種在社會(huì)政治體系中出現(xiàn)的活動(dòng)模式或結(jié)構(gòu),它是所有被涉及的行為者互動(dòng)式參與努力的共同結(jié)果或者后果。各行為主體相互依賴(lài)、分享共同目標(biāo)，公共、私營(yíng)和非政府部門(mén)之間界限變得模糊” 。學(xué)術(shù)界對(duì)于治理的概念尚未形成定論，全球治理委員會(huì)的觀點(diǎn)相對(duì)權(quán)威，即“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。盡管關(guān)于治理的觀點(diǎn)尚不成熟，但如斯托克所說(shuō)：“治理觀點(diǎn)的價(jià)值在于它有能力提供一種有組織的(分析)框架”。

2.2.2 我國(guó)社區(qū)建設(shè)對(duì)治理理論的適用

社區(qū)建設(shè)包含三個(gè)層面的主體：政府，社區(qū)組織，社區(qū)公民。在這些主體當(dāng)中，政府的角色最難被劃定。政府既要大力倡導(dǎo)社區(qū)自治。又要保持社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，主導(dǎo)整個(gè)社區(qū)發(fā)展過(guò)程。根據(jù)治理理論，政府需要從基層社區(qū)建設(shè)的掌舵人轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)航人，把更多權(quán)責(zé)任務(wù)交給其他社會(huì)力量。在這種形勢(shì)下，全新的社區(qū)治理模式將推動(dòng)公眾參與社區(qū)建設(shè)，有利于社區(qū)組織拓展資源。

然而在現(xiàn)階段，我國(guó)基層社區(qū)建設(shè)的各個(gè)主體的權(quán)力分配并不平衡，各主體也不能夠平等地參與到社區(qū)決策之中。治理理論通過(guò)主體間的有效對(duì)話交換信息，從而以治理機(jī)制代替市場(chǎng)機(jī)制，減少非理性所帶來(lái)的問(wèn)題。但是無(wú)論如何，治理理論使社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生了一種新模式，這種模式表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變化。面對(duì)基層社會(huì)事務(wù)，政府已經(jīng)不把自己看作是問(wèn)題的唯一解決者，逐漸開(kāi)始調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量和資源來(lái)協(xié)同解決問(wèn)題。

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第 3 章 街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中的職能現(xiàn)狀分析..............13

3.1 街道辦事處職能演變歷程........................13

3.2 街道辦事處在行政型社區(qū)治理模式下的職能履行情況.......16

第 4 章 長(zhǎng)春市群英街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中的職能分析................26

4.1 群英街道辦事處概況.........................26

4.2 長(zhǎng)春市群英街道辦事處職能履行中存在的問(wèn)題..............32

第 5 章 社區(qū)建設(shè)中街道辦事處職能履行的完善建議..............45

5.1 健全政府對(duì)街道辦事處工作開(kāi)展的支持體系....................45

5.2 加強(qiáng)街道辦事處自身建設(shè)..................47

第 5 章 社區(qū)建設(shè)中街道辦事處職能履行的完善建議

5.1 健全政府對(duì)街道辦事處工作開(kāi)展的支持體系

5.1.1 加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的財(cái)政支持

目前，我國(guó)基層社區(qū)建設(shè)正處于起步階段，政府應(yīng)該加大財(cái)政支撐。街道辦事處應(yīng)增強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為提高社區(qū)服務(wù)提供物質(zhì)保障。然而現(xiàn)在社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足成為了社區(qū)建設(shè)中面對(duì)的一個(gè)主要問(wèn)題，為了健康持續(xù)地進(jìn)行社區(qū)治理工作，提高政府財(cái)力支持，可以從以下幾個(gè)方面做起:一，加大財(cái)政資金支持力度，使得財(cái)政預(yù)算中涵蓋社區(qū)建設(shè)工作所需經(jīng)費(fèi)。逐步增加財(cái)政投入，各級(jí)政府應(yīng)建立長(zhǎng)效投入機(jī)制。二，加大財(cái)政政策支持力度。上級(jí)政府要給予社區(qū)建設(shè)一定的優(yōu)惠政策，如在設(shè)施保障、稅收減免等方面，以求加快社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。如對(duì)社區(qū)服務(wù)中純經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，初期運(yùn)作可能會(huì)遇到困難，但是具有良好的市場(chǎng)前景，那么政府可以采用貼息或補(bǔ)助的形式給予一定的扶持。

5.1.2 理順街道辦事處與政府及其職能部門(mén)的關(guān)系

1．理順街道辦事處與區(qū)政府的關(guān)系我

國(guó)城市社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)“以塊為主、條塊結(jié)合”，但是在管理實(shí)踐中，條塊都是分開(kāi)的。作為“塊”的街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，在履行職能時(shí)要受制于區(qū)政府。可以從以下幾個(gè)方面，理順街道辦事處與區(qū)政府的關(guān)系：一、堅(jiān)持街道辦事處事權(quán)和職權(quán)相統(tǒng)一。先掌握一定的權(quán)利和資源，而后再完成上級(jí)政府下達(dá)的相應(yīng)的任務(wù)。二、上級(jí)政府應(yīng)把握權(quán)利下放的度，防止街道辦事處職能膨脹。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)街道辦事處的職責(zé)范圍對(duì)其工作任務(wù)進(jìn)行分類(lèi)調(diào)整，將不屬于街道辦的工作歸位到相關(guān)部門(mén)。三、各區(qū)政府應(yīng)該按著“宏觀決策權(quán)上移、微觀決策權(quán)下移”的原則進(jìn)行合理的授權(quán)。上級(jí)政府應(yīng)該給予街道辦一定的決策權(quán)，使其在工作中靈活處理各種突發(fā)事件，提升工作效率，把握事件最佳處理時(shí)間。

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結(jié)論

隨著城市居民群眾生活水平的不斷提高，他們對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求也在急劇增長(zhǎng)。加之我國(guó)尚處于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種國(guó)情下急需大力開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)工作，街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中起著不可替代的作用。

從全文的分析中可以看出，街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)做一個(gè)“多面手”，把溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)等多種作用匯集在一起。在社區(qū)建設(shè)的不同時(shí)期，街道辦事處的職能發(fā)揮側(cè)重點(diǎn)也有所不同。在發(fā)展初期，注重社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及國(guó)家法規(guī)政策的下達(dá)；在發(fā)展中期，發(fā)揮在基層管理中的溝通、協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)社區(qū)健康有序發(fā)展；在城市建設(shè)新時(shí)期，工作重心則側(cè)重于社區(qū)服務(wù)，行之有效的發(fā)展社區(qū)自治，為促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的持續(xù)性發(fā)展不斷貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)（略）