第一章  緒論

1.1 研究背景

信息化在促進當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時也是我國加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。電子政務(wù)則是在當今社會信息化程度加深的背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來的，可將其視為信息科學技術(shù)推動下的政府變革和公共管理改革相結(jié)合的產(chǎn)物。電子政務(wù)的發(fā)展不僅能促進一國經(jīng)濟的發(fā)展，也是政府為民服務(wù)、施政為民的必然趨勢。但政府部門在推進電子政務(wù)建設(shè)的過程中基于自身在專業(yè)技能特別是信息技術(shù)上的局限性，人員編制以及新公共管理，企業(yè)化政府等思想的影響，政府部門逐步借鑒企業(yè)的經(jīng)驗將一些非核心的與信息技術(shù)相關(guān)的業(yè)務(wù)外包出去。

從國外的行政改革實踐來看，在不同國家的行政改革模式中，政府民營化更多依靠民間機構(gòu)，而非單純依靠政府來滿足公眾的需求，在這一過程中，合同外包成為最常見的方式。近年來我國的電子政務(wù)也不斷借鑒國外政府以及企業(yè)外包的經(jīng)驗將一些適合外包的業(yè)務(wù)讓企業(yè)承包。

依據(jù) 2013 年中國服務(wù)外包研究中心發(fā)布的《中國服務(wù)發(fā)展報告》顯示，截至 2012 年底，信息技術(shù)外包執(zhí)行金額高達 273.6 億美元，占服務(wù)外包業(yè)務(wù)總量的 58.8%。在企業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的分布上，ITO（包含基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)、系統(tǒng)應(yīng)用服務(wù)、系統(tǒng)操作服務(wù)以及其他信息技術(shù)服務(wù)）占比 66.7%。在中國服務(wù)外包企業(yè)的客戶行業(yè)分布中，政府及公共服務(wù)占比高達 45.7%。由此，不難看出政府部門在信息技術(shù)的外包上占有較大比重。2013 年 7 月 31 日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上明確指出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)。這無疑也為進一步推進電子政務(wù)外包提供了風向標。另依據(jù)《2014 聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示：“聯(lián)合國 193 個成員國在電子政務(wù)領(lǐng)域取得進展，尤其是中國的電子政務(wù)戰(zhàn)略正在逐漸成熟，不斷健全�！敝袊娮诱⻊�(wù)的不斷成熟和外包密不可分。

西藏地處我國西南邊陲，由于眾所周知的歷史原因一直是我國反分裂斗爭的前沿陣地，而西藏電子政務(wù)建設(shè)的好壞對于增強政府公信力，保障人民安居樂業(yè)具有重要意義。因此對西藏電子政務(wù)外包進行關(guān)注和研究，不僅是提高西藏政府政務(wù)能力的需求，也能夠有效的避免不法分子以電子政務(wù)外包管理中的漏洞為契機做出危害人民和祖國統(tǒng)一大業(yè)的分裂行為。針對西藏電子政務(wù)外包的研究和管理可以有效的防患于未然，為政府在維穩(wěn)工作中發(fā)揮相應(yīng)的作用。

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1.2 研究意義

1、理論意義

當前針對西藏電子政務(wù)的研究主要是從電子政務(wù)建設(shè)的角度進行的，而從電子政務(wù)外包的角度較少，通過文獻索引，已存在的文獻多是從外包的信息技術(shù)安全的角度進行研究，研究的視角較為片面。本文將外包的相關(guān)理論與電子政務(wù)相結(jié)合，在分析電子政務(wù)建設(shè)必要性、可行性及相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合西藏的實際情況發(fā)掘電子政務(wù)外包中存在的問題，并提出合理化的對策。本研究將在一定程度上填補民族自治區(qū)域地方政府電子政務(wù)外包領(lǐng)域的理論空白，為推進政府信息化，加強信息安全和人員管理提供新的視角。

2、現(xiàn)實意義

首先，針對自治區(qū)電子政務(wù)外包的研究是加強政府信息化建設(shè)的需要。政府信息化是新型服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，但基于政府內(nèi)部人員的專業(yè)素質(zhì)與技能的實際情況，絕大多數(shù)公務(wù)人員尚且滿足不了本單位信息技術(shù)管理的需求。

其次，對自治區(qū)電子政務(wù)外包進行研究是增強區(qū)域穩(wěn)定的必然要求。如今，政府信息安全關(guān)系到國計民生，當政府核心業(yè)務(wù)通過技術(shù)外包的形式讓部分企業(yè)技術(shù)員工承擔時，信息安全性審查是否到位關(guān)系到國家安全。

最后，電子政務(wù)的建設(shè)是增強政府公信力的重要舉措，本研究所提供的對策建議能夠有效的解決當前電子政務(wù)外包中所存在的問題，為西藏制定相應(yīng)的管理措施提供借鑒。

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第二章  電子政務(wù)外包的理論分析

2.1 電子政務(wù)外包相關(guān)概念界定

2.1.1 外包

外包（Outsourcing）是“組織在自身資源有限或者自身利用資源不經(jīng)濟的情況下，通過競爭性市場整合和利用外部優(yōu)勢資源，以降低組織運作成本、提高組織效率，從而保留并充分發(fā)揮自身核心競爭力的一種戰(zhàn)略安排”。張笑楠等人認為外包管理是指對信息技術(shù)外包過程中的組織、關(guān)系、資源等的管理。

2.1.2 電子政務(wù)外包

電子政務(wù)外包是指政府各部門信息技術(shù)應(yīng)用、軟件開發(fā)以及日常維護等工作部分或全部委托給專業(yè)的外包公司，利用他們的專業(yè)技能，為政府提供電子政務(wù)建設(shè)、運行維護，政府工作人員只承擔行政管理職能，通過合理的方式授權(quán)給相關(guān)的企業(yè)參與籌資、建設(shè)、運營和管理。

電子政務(wù)外包服務(wù)，是指政務(wù)部門以合同的形式委托具有相應(yīng)資質(zhì)的信息服務(wù)提供商，為政務(wù)部門電子政務(wù)提供的部分或全部信息系統(tǒng)運行維護服務(wù)以及其他相關(guān)服務(wù)。   

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2.2 電子政務(wù)外包的相關(guān)理論基礎(chǔ)

埃莉諾·奧斯特羅姆在其公共治理思想中提出了“多中心”治理思想�！岸嘀行摹笔侵复嬖诙鄠�權(quán)力中心或組織體制共同治理公共事務(wù)，這就意味著在公共服務(wù)的提供過程中存在多個相對獨立的決策中心，可將它們之間的關(guān)系視為一種合作與競爭共存的局面，這些相對獨立的決策中心基于契約的方式從事合作性的活動，在內(nèi)部出現(xiàn)沖突時則通過核心機制來化解。她認為存在多個決策中心在平衡財政資金的同時也使得受益者承擔相應(yīng)的成本，為取得相應(yīng)的項目建設(shè)權(quán)或提供權(quán)生產(chǎn)者或服務(wù)供應(yīng)者將努力改善現(xiàn)有的技術(shù)水平并進行相應(yīng)的創(chuàng)新以獲得續(xù)約的機會。多中心治理不僅反對政府的壟斷，也不贊成所謂的私營化。這一理論不是強調(diào)政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出或責任的讓渡，而是強調(diào)政府的角色、責任與管理方式的變化。多中心理論認，“每一個政府可能會在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨立權(quán)力去制定和實施規(guī)則，每一個政府首先是一個供給單位，一些供給單位可能組建它們自己的生產(chǎn)部門，如運輸部設(shè)立道路建造署，或者它們也可能選擇與其他國家或次國家級管轄權(quán)內(nèi)的公共機構(gòu)簽訂合同，或者與生產(chǎn)特定物品和服務(wù)的私人公司簽訂合同�！�

電子政務(wù)外包是公私合營模式（PPP ：Public—Private—Partnership）的典型范例。這一模式最早由英國政府提出，是指政府與私人部門或組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或為了向公眾提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進行并最終使合作各主體達到超出預(yù)期的效果。這一模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕。同時，社會主體的投資風險減小。

關(guān)于政府服務(wù)外包的問題，國內(nèi)外的眾多學者從不同的視角進行了大量的分析和探討，其中也不乏關(guān)于電子政務(wù)外包的研究。近年來隨著各國政務(wù)信息化的不斷增強，對電子政務(wù)外包的研究存在多種分析視角。涉及到外包的基本概念、理論分析、模型分析、因素分析、風險控制、對策建議等方面。因西方電子政務(wù)及其外包的發(fā)展較國內(nèi)早，因此無論是相關(guān)理論研究還是實踐研究都走在世界前列，雖然我國學者對電子政務(wù)外包的探究稍晚，但近些年也取得了階段性的進展和成果。

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第三章 國內(nèi)外電子政務(wù)外包概況...........................15

3.1 國外電子政務(wù)外包現(xiàn)狀........................15

3.2 國內(nèi)電子政務(wù)外包現(xiàn)狀....................16

第四章 西藏電子政務(wù)外包存在的問題..........................23

4.1 信息技術(shù)外包存在安全隱患.......................23

4.1.1 外包服務(wù)提供商自身產(chǎn)品不可靠................23

第五章  西藏電子政務(wù)外包所面臨問題的原因分析..............31

5.1 政府部門對電子政務(wù)外包存在認識誤區(qū)....................31

5.2 管理體制機制不健全...........................32

第六章 解決西藏電子政務(wù)外包問題的措施

6.1 完善電子政務(wù)外包的安全管理體制

6.1.1 充分發(fā)揮政府在外包中的主導作用

當前，對電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項目采取服務(wù)外包形式已經(jīng)成為西藏自治區(qū)各單位進行信息系統(tǒng)建設(shè)的首選方式，但由于基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展時間較短、經(jīng)驗不足等原因，西藏的電子政務(wù)外包還處于相對低級的水平，許多機制亟待建立和完善。  政府各部門應(yīng)加強自身的 IT 業(yè)務(wù)的規(guī)范管理，轉(zhuǎn)變角色和職能，在進行電子政務(wù)外包的建設(shè)過程中不僅要增強自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，同時，也應(yīng)充分發(fā)揮管理型政府的職能，，在電子政務(wù)外包中承擔規(guī)劃的制定者與運維的主導者的角色。推進部門業(yè)務(wù)的過程中，將工作的重點放在項目建設(shè)策劃、未來項目發(fā)展方向以及電子政務(wù)信息化水平的整體提高上來。對項目的進度進行實時的監(jiān)督與控制，增強對外包公司及其員工的監(jiān)督，保障電子政務(wù)外包服務(wù)業(yè)務(wù)的可控性、安全性，并以此保證電子政務(wù)外包服務(wù)的可用性。在雙方共同建設(shè)過程中，應(yīng)注重發(fā)揮政府部門與企業(yè)兩者各自的優(yōu)勢，但必須始終強化政府在建設(shè)中的主導地位。服務(wù)外包商應(yīng)當在項目建設(shè)時從事實際建設(shè)工作，而不應(yīng)參與前期的業(yè)務(wù)需求制定和系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計，應(yīng)由政府單位來確定項目的整體方案和策劃。這不僅是對于外包服務(wù)提供商出于自身利益考量而影響項目建設(shè)方向的擔心，也是對外包服務(wù)提供商曾經(jīng)固有的建設(shè)經(jīng)驗而導致的新項目封閉化研發(fā)的擔憂。

外包范圍的合理確定是電子政務(wù)項目建設(shè)過程中要優(yōu)先解決的問題。各單位的非核心行政業(yè)務(wù)、大眾化的信息技術(shù)和辦公系統(tǒng)，可全部采取服務(wù)外包的形式并將其納入政府集中采購目錄。而對于信息化中涉及到的核心系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)信息和網(wǎng)絡(luò)安全的重要業(yè)務(wù)則首要選擇自我建設(shè)的非外包服務(wù)形式。

借助適度外包，政府不僅可以通過單一的合同獲得多種 IT 服務(wù)和產(chǎn)品，同時，也可以將自己從運維工作中釋放出來，把精力集中于電子政務(wù)核心系統(tǒng)的設(shè)計中去。當然，對核心電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)的，也可以采取政務(wù)與外包服務(wù)商共同建設(shè)的模式，但在進行電子政務(wù)系統(tǒng)項目外包時，應(yīng)選擇國內(nèi)外或本行業(yè)知名的服務(wù)商作為合作對象，并建立長期的，具有較好的連續(xù)性的合作模式。因此，政府在進行電子政務(wù)外包項目建設(shè)時應(yīng)嚴格區(qū)分外包的形式以及層次，進行適度外包。

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結(jié)語

隨著西藏電子政務(wù)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展、信息化水平的持續(xù)提高，我區(qū)電子政務(wù)整體建設(shè)已取得了一定的成效，信息技術(shù)已經(jīng)深入到政府行政管理的方方面面，政府政務(wù)處理對計算機及網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)的依存度越來越大。

本文通過對西藏電子政務(wù)外包現(xiàn)狀的研究，將外包的相關(guān)理論與電子政務(wù)相結(jié)合，在對電子政務(wù)建設(shè)必要性、可行性進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合西藏的實際情況發(fā)掘西藏電子政務(wù)建設(shè)過程中通過外包服務(wù)所遇到的問題，并依據(jù)相關(guān)經(jīng)驗提出了合理化的對策。

西藏自治區(qū)電子政務(wù)開始建設(shè)時間較晚，在電子政務(wù)外包方面的探索也還在一個相對初級的階段。在電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)過程中將服務(wù)外包給相關(guān)廠商使得西藏電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)在安全方面面臨著更多的挑戰(zhàn)，但通過對外包服務(wù)提供商進行嚴格的甄選和監(jiān)督，能夠有效保障電子政務(wù)信息安全，并控制和降低電子政務(wù)信息系統(tǒng)的安全風險。同時，借助適度外包，政府單位可以將自己從運維工作中釋放出來，把精力集中于電子政務(wù)核心系統(tǒng)的設(shè)計中去。

將電子政務(wù)服務(wù)進行外包后，政府單位應(yīng)充分行使其監(jiān)督管理職能，當好電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)過程中的管理者，發(fā)揮其在規(guī)劃、組織、管理、協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，明確管理目標，對外包服務(wù)廠商進行有效監(jiān)督，負責監(jiān)督管理制度的建設(shè)和相關(guān)規(guī)范的制定。

目前而言，西藏自治區(qū)整體的服務(wù)外包模式雖然有需要繼續(xù)改進和探討的地方，但從整體來看，對政府電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)工作而言卻是十分有益的�，F(xiàn)有的電子政務(wù)外包機制能夠滿足在保障信息安全的前提下，彌補政府信息技術(shù)管理部門在技術(shù)能力方面的不足，還可以在大規(guī)模降低政府單位運維成本，提高西藏信息化建設(shè)的整體水平。

參考文獻（略）