1 引言 

1.1 選題的背景及研究意義
題目來(lái)源于浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新課題，并且在導(dǎo)師指導(dǎo)下，結(jié)合自身在臨安市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的調(diào)研情況選題。 在人們崇尚優(yōu)越生活質(zhì)量的今天，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求已然轉(zhuǎn)變成優(yōu)質(zhì)、安全、營(yíng)養(yǎng)。然而，“毒大米”事件、“膨大劑蔬菜”事件、“毒姜”事件等農(nóng)產(chǎn)品問題嚴(yán)重威脅著消費(fèi)者的身心健康，引起了人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全的極度不滿和失望情緒，這與政府在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治責(zé)任方面的缺失不無(wú)關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品是來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，如何確保農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效的安全控制和品質(zhì)提升，政府部門必須高度關(guān)注，承擔(dān)起責(zé)任。因此，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大背景下對(duì)于完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責(zé)任已迫在眉睫。 在我國(guó)，多數(shù)地區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中都存在一些問題，例如濫用、亂用農(nóng)藥、化肥，隨意排放廢水、污水等，忽視了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境安全。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒 2013》統(tǒng)計(jì)，2012 年，我國(guó)農(nóng)作物總播種面積為 163415.7 千公頃，而全國(guó)農(nóng)村農(nóng)藥使用量為 180.6 萬(wàn)噸，化肥施用量為 5838.8 萬(wàn)噸，比 2011 年都有所增加。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的環(huán)境安全是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的前提，2006 年《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》的出臺(tái)，明確了政府防治農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染的職責(zé)。而《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律中也有對(duì)政府農(nóng)業(yè)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定。同時(shí)，2013 年中央一號(hào)文件指出：要改革、健全食品安全監(jiān)管體制，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌的安全。其中最重要的一點(diǎn)就是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境監(jiān)測(cè)。2014 年中央一號(hào)文件指出：強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，落實(shí)地方政府屬地管理。2015 年中央一號(hào)文件指出：建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力建設(shè)，健全食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)制度。同時(shí)文件還提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從 2013 年到 2015 年的中央一號(hào)文件都明確提出了政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任，當(dāng)然這其中就包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任。 
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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述
我國(guó)學(xué)者關(guān)于政府責(zé)任的研究有“社會(huì)保障、公共危機(jī)管理、食品安全”等，關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的研究有“政府環(huán)境責(zé)任的缺陷、強(qiáng)化、完善，政府責(zé)任的理論基礎(chǔ)研究，完善問責(zé)機(jī)制，完善考核指標(biāo)體系”等。我國(guó)的學(xué)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責(zé)任有類似的研究，但是從環(huán)境保護(hù)法學(xué)這一學(xué)科的角度出發(fā)，絕大部分的學(xué)者致力于政府環(huán)境責(zé)任的研究，很少切入其中的一個(gè)角度，比如農(nóng)業(yè)環(huán)境的角度來(lái)討論政府責(zé)任。而從農(nóng)業(yè)科學(xué)這一學(xué)科出發(fā)，大部分學(xué)者致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的研究，并沒有學(xué)者從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和政府環(huán)境責(zé)任這雙重視角來(lái)研究農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責(zé)任，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究中缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責(zé)任研究，因此筆者認(rèn)為從政府責(zé)任的角度研究對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的保護(hù)很有必要。 我國(guó)法律關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任有諸多規(guī)定，如《憲法》從根本大法上對(duì)環(huán)境污染防治的政府責(zé)任作出了規(guī)定，此處的污染防治是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的要求，其最終目的時(shí)為了保護(hù)環(huán)境，保護(hù)子孫后代的環(huán)境利益。所以，這其中的污染防治應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的污染防治，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的污染防治自然包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的污染防治。新《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》都直接、間接規(guī)定了我國(guó)法律對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染防治的政府責(zé)任的強(qiáng)制性規(guī)定。 蔡守秋教授認(rèn)為，雖然政府制定了很多環(huán)境保護(hù)方面的法律，發(fā)動(dòng)了很多環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，年年治污。但近年來(lái)，環(huán)境問題卻日益突出，治污的速度跟不上污染的速度，其主要原因就是政府環(huán)境失靈。政府不履行環(huán)境責(zé)任、履行環(huán)境責(zé)任不到位，造成了如今的環(huán)保困局。因此，應(yīng)該盡快完善政府環(huán)境責(zé)任的立法，通過(guò)法治樹立權(quán)威，制約政府，問責(zé)于政府。 鞏固認(rèn)為，政府應(yīng)該對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)，而我國(guó)的政府環(huán)境責(zé)任也亟需加強(qiáng)。公眾環(huán)境利益應(yīng)該作為政府環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)，這樣既可以證明政府環(huán)境權(quán)力的正當(dāng)性，樹立政府部門的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，又可以讓公眾參與環(huán)境保護(hù)的事宜，對(duì)政府保護(hù)環(huán)境起到監(jiān)督作用，對(duì)政府的環(huán)境權(quán)力進(jìn)行制約。 
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2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責(zé)任闡釋 

2.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責(zé)任的概念界定
就農(nóng)產(chǎn)品而言，一般認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)產(chǎn)品指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各部門生產(chǎn)的所有動(dòng)植物產(chǎn)品，包括種植業(yè)部門的產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、林產(chǎn)品、水產(chǎn)品等。狹義的農(nóng)產(chǎn)品僅指糧食作物種植和經(jīng)濟(jì)作物種植所獲得的勞動(dòng)成果，即種植業(yè)部門的產(chǎn)品。[3]在我國(guó) 2006 年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 2 條中規(guī)定：“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。”本文所謂農(nóng)產(chǎn)品是指廣義上的農(nóng)產(chǎn)品，包括種植業(yè)部門的產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品等�！爱a(chǎn)地”是指一種物品的出產(chǎn)、生產(chǎn)的地點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地就是指農(nóng)產(chǎn)品出產(chǎn)的地點(diǎn)。根據(jù)我國(guó) 2006 年 11 月 1 日開始施行的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，是指植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品生產(chǎn)的相關(guān)區(qū)域。本辦法所稱農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全，是指農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的土壤、水體和大氣環(huán)境質(zhì)量等符合生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品要求�！� 針對(duì)本文農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責(zé)任研究，筆者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的污染防治包括對(duì)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)的大氣、土壤、水體污染的預(yù)防和治理。
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2.2 政府環(huán)境責(zé)任分類
政府的第一性環(huán)境責(zé)任指的是法律法規(guī)規(guī)定的政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理的權(quán)力和義務(wù)，是一種積極的法律責(zé)任。從我國(guó)政府的第一性環(huán)境責(zé)任法律基礎(chǔ)來(lái)看，主要包括：新《環(huán)保法》第 6 條第 2 款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�！钡� 33 條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警�！�2003 年 3 月 1日開始施行的《農(nóng)業(yè)法》第 65 條規(guī)定：“各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)......防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞�！薄掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 16 條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改善農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)條件�！钡谌掇r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第 3 條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全的監(jiān)督管理�？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的劃分和監(jiān)督管理。”這些法律規(guī)范為政府承擔(dān)環(huán)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管責(zé)任做出了具體明確的規(guī)定。 政府的第二性環(huán)境責(zé)任指的是政府違反法律法規(guī)的規(guī)定，沒有履行法定責(zé)任或者履行不當(dāng)而承擔(dān)的法律后果，是一種消極的法律責(zé)任。目前環(huán)境立法中缺乏對(duì)政府第二性環(huán)境責(zé)任的規(guī)定�，F(xiàn)行法律對(duì)政府第二性環(huán)境責(zé)任的規(guī)定有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 43 條，規(guī)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品具有監(jiān)管義務(wù)的人員不履行、不當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)，要給予行政處分。新《環(huán)保法》第 67、68 條規(guī)定了環(huán)保部門及其工作人員不履行或者不當(dāng)履行的行政處分，如記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)或者撤職、開除等�！掇r(nóng)業(yè)法》第十二章整章共 7 條對(duì)農(nóng)業(yè)行政主管部門及其工作人員不履行或履行不當(dāng)?shù)男姓袨樽鞒隽艘?guī)定，其中包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失、給予行政處分、追究刑事責(zé)任等。 
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3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀及政府責(zé)任的必要性分析 .......... 10 
3.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀 ........ 10 
3.1.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地大氣的污染現(xiàn)狀 ...... 10 
3.1.2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地水體的污染現(xiàn)狀 ...... 10 
3.1.3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤的污染現(xiàn)狀 ...... 11
3.2 政府承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治責(zé)任的必要性 ...... 11 
3.2.1 相關(guān)理論依據(jù) ......... 11 
3.2.2 法律及政策要求 ....... 12 
3.2.3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀嚴(yán)重 ........ 12 
3.2.4 環(huán)境管理是政府的基本職責(zé) ...... 13 
4 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治中的政府責(zé)任缺失 ....... 14 
4.1 政府第一性環(huán)境責(zé)任的缺失 ........... 14 
4.2 政府第二性環(huán)境責(zé)任的缺失 ........... 18 
4.2.1 政府環(huán)境績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)缺失 ...... 18
4.2.2 對(duì)相關(guān)部門追究力度不夠 ........ 19 
4.2.3 缺乏對(duì)政府環(huán)境民事、刑事責(zé)任的追究 ..... 20 
5 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責(zé)任的完善 ......... 21 
5.1 政府第一性環(huán)境責(zé)任的完善 ........... 21 
5.2 政府第二性環(huán)境責(zé)任的完善 ........... 26 

5 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責(zé)任的完善

5.1 政府第一性環(huán)境責(zé)任的完善
《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》中規(guī)定，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理，由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理。《農(nóng)業(yè)法》第八章規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)資源�！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量�！端ā分幸�(guī)定，由縣級(jí)以上水行政主管部門負(fù)責(zé)水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)有污染情況應(yīng)報(bào)告有關(guān)人民政府,并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)。這些法律的規(guī)定都足以證明，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地水、大氣、土壤等環(huán)境的管理，縣級(jí)以上人民政府、縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門、縣級(jí)以上環(huán)保部門、縣級(jí)以上水行政主管部門等都具有管理的職權(quán)。 由于《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》為部門規(guī)章，而《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)保法》、《水法》的法律效力都高于規(guī)章，在出現(xiàn)矛盾時(shí)應(yīng)該按照《環(huán)保法》、《農(nóng)業(yè)法》等的規(guī)定。到底由誰(shuí)主管農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境？是地方政府、農(nóng)業(yè)部門還是環(huán)保部門？在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管中，存在地方政府、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、水行政主管部門等多個(gè)政府部門共同管理的亂象，看似在聯(lián)合部門執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)督、管理，其實(shí)卻是在為減輕各個(gè)部門的環(huán)境責(zé)任作辯護(hù)。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染預(yù)防治理政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的的現(xiàn)狀是，涉及污染預(yù)防與治理的行政部門太多：中央政府出臺(tái)政策法規(guī)，為了保證這些政策法規(guī)的貫徹落實(shí)，，地方政府也同時(shí)設(shè)置與上級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的的行政部門，目的就是方便執(zhí)行法規(guī)政策。我國(guó)的行政層級(jí)分為中央、省級(jí)、市縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，如果在省、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置與中央對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行具體的政策法規(guī)，那么勢(shì)必造成機(jī)構(gòu)的繁冗，最終造成“誰(shuí)都可以管、誰(shuí)都不來(lái)管”的尷尬境地。 因此，明確農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理主管機(jī)關(guān)十分必要。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)環(huán)境與城市環(huán)境存在許多不同之處，雖然兩者都直接影響著人們的生活質(zhì)量、身體健康，但是農(nóng)業(yè)環(huán)境的好壞直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的安全，甚至威脅糧食安全，如果以管理城市環(huán)境的方法去管理農(nóng)業(yè)環(huán)境，搞“一刀切”、“一體化”，往往會(huì)遇到管理瓶頸。筆者建議，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部負(fù)總責(zé)，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境，縣級(jí)以上各個(gè)農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)各區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管，實(shí)行單向垂直領(lǐng)導(dǎo)。由上級(jí)農(nóng)業(yè)部門追究下級(jí)農(nóng)業(yè)部門履行不當(dāng)或者不履行的責(zé)任。另外，由環(huán)保部門、水行政主管部門、土地資源管理部門等其他部門作為輔助機(jī)關(guān)，從事農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的輔助作用。實(shí)行以“農(nóng)業(yè)部門為主，其他部門為輔”的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管行政管理模式，確保責(zé)任到位，追究明晰。 
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結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題歷時(shí)已久，但隨著環(huán)境污染問題的擴(kuò)大化與嚴(yán)重化，我們似乎漸漸淡忘了原有的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，又或者是新型環(huán)境問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致政府部門已無(wú)暇顧及農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，亦或是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境根本從未引起過(guò)政府的足夠重視。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染一直存在甚至有越來(lái)越嚴(yán)重的傾向，近年來(lái)各種“鎘大米”、“毒蔬菜”事件就是有力的象征。 環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府作為被公眾授權(quán)的行政組織，應(yīng)該而且必須承擔(dān)起保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益性決定了個(gè)體和企業(yè)無(wú)法成為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任主體。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染現(xiàn)狀不容樂觀，但理應(yīng)承擔(dān)起污染防治責(zé)任的政府部門卻未能恰當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，當(dāng)然這其中有立法方面的原因，也有執(zhí)法方面的原因。作為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理的重要部門—農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門在職責(zé)分工上不明確，在制度供給上不全面，在信息公開上不及時(shí)，在責(zé)任追究上不到位，以致于出現(xiàn)了產(chǎn)地環(huán)境污染無(wú)人管、無(wú)人治、管不好、治不好的尷尬局面。 政府部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到不僅僅只有工業(yè)污染需要控制，也不僅僅只有城市霧霾需要治理，還有最基本也最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境需要保護(hù)。不管是主管部門還是輔助部門都需積極應(yīng)對(duì)：加快制定產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、增加產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、明確各個(gè)部門監(jiān)管職責(zé)、促進(jìn)產(chǎn)地環(huán)境信息公開、加大責(zé)任追究力度、明確不同政府責(zé)任，達(dá)到公眾期望的產(chǎn)地環(huán)境安全。
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參考文獻(xiàn)(略)