1 引言 

1.1 選題的背景及研究意義
題目來源于浙江農(nóng)林大學研究生科研創(chuàng)新課題，并且在導(dǎo)師指導(dǎo)下，結(jié)合自身在臨安市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的調(diào)研情況選題。 在人們崇尚優(yōu)越生活質(zhì)量的今天，對農(nóng)產(chǎn)品的需求已然轉(zhuǎn)變成優(yōu)質(zhì)、安全、營養(yǎng)。然而，“毒大米”事件、“膨大劑蔬菜”事件、“毒姜”事件等農(nóng)產(chǎn)品問題嚴重威脅著消費者的身心健康，引起了人們對農(nóng)產(chǎn)品安全的極度不滿和失望情緒，這與政府在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治責任方面的缺失不無關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品是來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，如何確保農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中實現(xiàn)有效的安全控制和品質(zhì)提升，政府部門必須高度關(guān)注，承擔起責任。因此，在中國經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型期的大背景下對于完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責任已迫在眉睫。 在我國，多數(shù)地區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中都存在一些問題，例如濫用、亂用農(nóng)藥、化肥，隨意排放廢水、污水等，忽視了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境安全。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)年鑒 2013》統(tǒng)計，2012 年，我國農(nóng)作物總播種面積為 163415.7 千公頃，而全國農(nóng)村農(nóng)藥使用量為 180.6 萬噸，化肥施用量為 5838.8 萬噸，比 2011 年都有所增加。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的環(huán)境安全是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的前提，2006 年《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》的出臺，明確了政府防治農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染的職責。而《環(huán)境保護法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律中也有對政府農(nóng)業(yè)環(huán)境責任的規(guī)定。同時，2013 年中央一號文件指出：要改革、健全食品安全監(jiān)管體制，落實農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌的安全。其中最重要的一點就是強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境監(jiān)測。2014 年中央一號文件指出：強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，完善法律法規(guī)和標準體系，落實地方政府屬地管理。2015 年中央一號文件指出：建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強縣鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力建設(shè)，健全食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)制度。同時文件還提出要加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理，推動農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。從 2013 年到 2015 年的中央一號文件都明確提出了政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)環(huán)境的監(jiān)管責任，當然這其中就包括對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的監(jiān)管責任。 
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1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述
我國學者關(guān)于政府責任的研究有“社會保障、公共危機管理、食品安全”等，關(guān)于政府環(huán)境責任的研究有“政府環(huán)境責任的缺陷、強化、完善，政府責任的理論基礎(chǔ)研究，完善問責機制，完善考核指標體系”等。我國的學者對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責任有類似的研究，但是從環(huán)境保護法學這一學科的角度出發(fā)，絕大部分的學者致力于政府環(huán)境責任的研究，很少切入其中的一個角度，比如農(nóng)業(yè)環(huán)境的角度來討論政府責任。而從農(nóng)業(yè)科學這一學科出發(fā)，大部分學者致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的研究，并沒有學者從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和政府環(huán)境責任這雙重視角來研究農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責任，國內(nèi)相關(guān)研究中缺乏對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責任研究，因此筆者認為從政府責任的角度研究對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的保護很有必要。 我國法律關(guān)于政府環(huán)境責任有諸多規(guī)定，如《憲法》從根本大法上對環(huán)境污染防治的政府責任作出了規(guī)定，此處的污染防治是實現(xiàn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的要求，其最終目的時為了保護環(huán)境，保護子孫后代的環(huán)境利益。所以，這其中的污染防治應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染防治，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染防治自然包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的污染防治。新《環(huán)境保護法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》都直接、間接規(guī)定了我國法律對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染防治的政府責任的強制性規(guī)定。 蔡守秋教授認為，雖然政府制定了很多環(huán)境保護方面的法律，發(fā)動了很多環(huán)境保護的行動，年年治污。但近年來，環(huán)境問題卻日益突出，治污的速度跟不上污染的速度，其主要原因就是政府環(huán)境失靈。政府不履行環(huán)境責任、履行環(huán)境責任不到位，造成了如今的環(huán)保困局。因此，應(yīng)該盡快完善政府環(huán)境責任的立法，通過法治樹立權(quán)威，制約政府，問責于政府。 鞏固認為，政府應(yīng)該對環(huán)境負責，而我國的政府環(huán)境責任也亟需加強。公眾環(huán)境利益應(yīng)該作為政府環(huán)境責任的基礎(chǔ)，這樣既可以證明政府環(huán)境權(quán)力的正當性，樹立政府部門的環(huán)境責任意識，又可以讓公眾參與環(huán)境保護的事宜，對政府保護環(huán)境起到監(jiān)督作用，對政府的環(huán)境權(quán)力進行制約。 
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2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責任闡釋 

2.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責任的概念界定
就農(nóng)產(chǎn)品而言，一般認為，農(nóng)產(chǎn)品有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)產(chǎn)品指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各部門生產(chǎn)的所有動植物產(chǎn)品，包括種植業(yè)部門的產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、林產(chǎn)品、水產(chǎn)品等。狹義的農(nóng)產(chǎn)品僅指糧食作物種植和經(jīng)濟作物種植所獲得的勞動成果，即種植業(yè)部門的產(chǎn)品。[3]在我國 2006 年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 2 條中規(guī)定：“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品�！北疚乃^農(nóng)產(chǎn)品是指廣義上的農(nóng)產(chǎn)品，包括種植業(yè)部門的產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品等�！爱a(chǎn)地”是指一種物品的出產(chǎn)、生產(chǎn)的地點，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地就是指農(nóng)產(chǎn)品出產(chǎn)的地點。根據(jù)我國 2006 年 11 月 1 日開始施行的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，是指植物、動物、微生物及其產(chǎn)品生產(chǎn)的相關(guān)區(qū)域。本辦法所稱農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全，是指農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的土壤、水體和大氣環(huán)境質(zhì)量等符合生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品要求�！� 針對本文農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治的政府責任研究，筆者認為，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的污染防治包括對生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)的大氣、土壤、水體污染的預(yù)防和治理。
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2.2 政府環(huán)境責任分類
政府的第一性環(huán)境責任指的是法律法規(guī)規(guī)定的政府對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理的權(quán)力和義務(wù)，是一種積極的法律責任。從我國政府的第一性環(huán)境責任法律基礎(chǔ)來看，主要包括：新《環(huán)保法》第 6 條第 2 款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責�！钡� 33 條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警�！�2003 年 3 月 1日開始施行的《農(nóng)業(yè)法》第 65 條規(guī)定：“各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當......防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞�！薄掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 16 條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當采取措施，改善農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)條件�！钡谌�，《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第 3 條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部負責全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全的監(jiān)督管理�？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的劃分和監(jiān)督管理�！边@些法律規(guī)范為政府承擔環(huán)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管責任做出了具體明確的規(guī)定。 政府的第二性環(huán)境責任指的是政府違反法律法規(guī)的規(guī)定，沒有履行法定責任或者履行不當而承擔的法律后果，是一種消極的法律責任。目前環(huán)境立法中缺乏對政府第二性環(huán)境責任的規(guī)定。現(xiàn)行法律對政府第二性環(huán)境責任的規(guī)定有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 43 條，規(guī)定對農(nóng)產(chǎn)品具有監(jiān)管義務(wù)的人員不履行、不當履行監(jiān)管職責，要給予行政處分。新《環(huán)保法》第 67、68 條規(guī)定了環(huán)保部門及其工作人員不履行或者不當履行的行政處分，如記過、記大過、降級或者撤職、開除等�！掇r(nóng)業(yè)法》第十二章整章共 7 條對農(nóng)業(yè)行政主管部門及其工作人員不履行或履行不當?shù)男姓袨樽鞒隽艘?guī)定，其中包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失、給予行政處分、追究刑事責任等。 
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3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀及政府責任的必要性分析 .......... 10 
3.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀 ........ 10 
3.1.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地大氣的污染現(xiàn)狀 ...... 10 
3.1.2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地水體的污染現(xiàn)狀 ...... 10 
3.1.3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤的污染現(xiàn)狀 ...... 11
3.2 政府承擔農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治責任的必要性 ...... 11 
3.2.1 相關(guān)理論依據(jù) ......... 11 
3.2.2 法律及政策要求 ....... 12 
3.2.3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染現(xiàn)狀嚴重 ........ 12 
3.2.4 環(huán)境管理是政府的基本職責 ...... 13 
4 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治中的政府責任缺失 ....... 14 
4.1 政府第一性環(huán)境責任的缺失 ........... 14 
4.2 政府第二性環(huán)境責任的缺失 ........... 18 
4.2.1 政府環(huán)境績效考核標準缺失 ...... 18
4.2.2 對相關(guān)部門追究力度不夠 ........ 19 
4.2.3 缺乏對政府環(huán)境民事、刑事責任的追究 ..... 20 
5 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責任的完善 ......... 21 
5.1 政府第一性環(huán)境責任的完善 ........... 21 
5.2 政府第二性環(huán)境責任的完善 ........... 26 

5 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治政府責任的完善

5.1 政府第一性環(huán)境責任的完善
《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》中規(guī)定，由農(nóng)業(yè)部負責全國的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理，由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門負責本區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理�！掇r(nóng)業(yè)法》第八章規(guī)定由縣級以上人民政府保護農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)資源�！董h(huán)境保護法》中規(guī)定，由地方各級人民政府負責本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。《水法》中規(guī)定，由縣級以上水行政主管部門負責水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)有污染情況應(yīng)報告有關(guān)人民政府,并向環(huán)境保護行政主管部門通報。這些法律的規(guī)定都足以證明，對于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地水、大氣、土壤等環(huán)境的管理，縣級以上人民政府、縣級以上農(nóng)業(yè)部門、縣級以上環(huán)保部門、縣級以上水行政主管部門等都具有管理的職權(quán)。 由于《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》為部門規(guī)章，而《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)保法》、《水法》的法律效力都高于規(guī)章，在出現(xiàn)矛盾時應(yīng)該按照《環(huán)保法》、《農(nóng)業(yè)法》等的規(guī)定。到底由誰主管農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境？是地方政府、農(nóng)業(yè)部門還是環(huán)保部門？在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管中，存在地方政府、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、水行政主管部門等多個政府部門共同管理的亂象，看似在聯(lián)合部門執(zhí)法、加強監(jiān)督、管理，其實卻是在為減輕各個部門的環(huán)境責任作辯護。目前我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染預(yù)防治理政府機構(gòu)設(shè)置的的現(xiàn)狀是，涉及污染預(yù)防與治理的行政部門太多：中央政府出臺政策法規(guī)，為了保證這些政策法規(guī)的貫徹落實，，地方政府也同時設(shè)置與上級政府相對應(yīng)的的行政部門，目的就是方便執(zhí)行法規(guī)政策。我國的行政層級分為中央、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，如果在省、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置與中央對應(yīng)的行政機關(guān)來執(zhí)行具體的政策法規(guī)，那么勢必造成機構(gòu)的繁冗，最終造成“誰都可以管、誰都不來管”的尷尬境地。 因此，明確農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理主管機關(guān)十分必要。筆者認為，農(nóng)業(yè)環(huán)境與城市環(huán)境存在許多不同之處，雖然兩者都直接影響著人們的生活質(zhì)量、身體健康，但是農(nóng)業(yè)環(huán)境的好壞直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的安全，甚至威脅糧食安全，如果以管理城市環(huán)境的方法去管理農(nóng)業(yè)環(huán)境，搞“一刀切”、“一體化”，往往會遇到管理瓶頸。筆者建議，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部負總責，由農(nóng)業(yè)部負責全國的農(nóng)業(yè)環(huán)境，縣級以上各個農(nóng)業(yè)行政機關(guān)負責各區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管，實行單向垂直領(lǐng)導(dǎo)。由上級農(nóng)業(yè)部門追究下級農(nóng)業(yè)部門履行不當或者不履行的責任。另外，由環(huán)保部門、水行政主管部門、土地資源管理部門等其他部門作為輔助機關(guān)，從事農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的輔助作用。實行以“農(nóng)業(yè)部門為主，其他部門為輔”的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管行政管理模式，確保責任到位，追究明晰。 
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結(jié)語

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題歷時已久，但隨著環(huán)境污染問題的擴大化與嚴重化，我們似乎漸漸淡忘了原有的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，又或者是新型環(huán)境問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致政府部門已無暇顧及農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，亦或是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境根本從未引起過政府的足夠重視。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染一直存在甚至有越來越嚴重的傾向，近年來各種“鎘大米”、“毒蔬菜”事件就是有力的象征。 環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府作為被公眾授權(quán)的行政組織，應(yīng)該而且必須承擔起保護農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的責任。市場經(jīng)濟的利益性決定了個體和企業(yè)無法成為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護的第一責任主體。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染現(xiàn)狀不容樂觀，但理應(yīng)承擔起污染防治責任的政府部門卻未能恰當?shù)芈男衅渎氊�，當然這其中有立法方面的原因，也有執(zhí)法方面的原因。作為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理的重要部門—農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門在職責分工上不明確，在制度供給上不全面，在信息公開上不及時，在責任追究上不到位，以致于出現(xiàn)了產(chǎn)地環(huán)境污染無人管、無人治、管不好、治不好的尷尬局面。 政府部門應(yīng)該認識到不僅僅只有工業(yè)污染需要控制，也不僅僅只有城市霧霾需要治理，還有最基本也最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境需要保護。不管是主管部門還是輔助部門都需積極應(yīng)對：加快制定產(chǎn)地環(huán)境標準、增加產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測地點、明確各個部門監(jiān)管職責、促進產(chǎn)地環(huán)境信息公開、加大責任追究力度、明確不同政府責任，達到公眾期望的產(chǎn)地環(huán)境安全。
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參考文獻(略)