第 1 章 緒論

1.1 選題背景和意義
我國是以公有制為主體的社會主義國家，國有資產(chǎn)的日益壯大和發(fā)展為我國經(jīng)濟的發(fā)展奠定了夯實的經(jīng)濟基礎。至 2015 年末，僅經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模達 117 萬億，且一直保持著不低比例在增長①。數(shù)額如此巨大的國有資產(chǎn)，在社會經(jīng)濟中占有重要地位。然而一經(jīng)管理不善必然導致國有資產(chǎn)流失。這是國有資產(chǎn)管理引起廣泛關注的主要原因之所在。目前國內這一方面的法律制度存在諸多的缺陷，管理者權責不明，管理手段乏力，一旦出現(xiàn)問題未能夠追究責任等等。上述問題一直得不到解決，使得國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象不但沒有得到遏制反而愈演愈烈。我國經(jīng)濟體制改革的重點和難點都是集中在國有企業(yè)的改革上。國有資產(chǎn)管理無論是在方法還是體制方面都嚴重落后，國有企業(yè)改革得不到全面、有效的制度支撐，造成國有企業(yè)改革問題一直存在。從某一層面來看，完善的法律制度是國有企業(yè)成功實現(xiàn)改革預期目標的前提和基礎。國有資產(chǎn)管理法律制度如同一個系統(tǒng)一樣，要解決該系統(tǒng)的問題，必須不斷完善制度。正基于此，應對如今國有資產(chǎn)發(fā)展所呈現(xiàn)出的特征進行總結，從完善國有資產(chǎn)管理法律體系、明晰我國國有資產(chǎn)管理主體法律地位、以及對國有資產(chǎn)管理的法律責任及其追究機制等法律制度的設計出發(fā)，從根源上解決國有資產(chǎn)管理方面問題的發(fā)生。采用實證考察的方法，摸清國有資產(chǎn)管理的實際情況，希望創(chuàng)新一些國有資產(chǎn)管理中具體法律制度，在國有資產(chǎn)管理中，法律能發(fā)揮更大的作用，推動國有資產(chǎn)管理的科學化、法制化方向發(fā)展。所以，從法律尤其是經(jīng)濟法層面，針對國有資產(chǎn)管理展開研究和探討，無論是在理論層面還是在實踐角度都具有重要的意義。
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1.2 國內外研究現(xiàn)狀
我國國有資產(chǎn)管理理論研究起步于黨的十一屆三中全會，發(fā)展于黨的十四大，在國資委成立后日趨成熟，逐步進入社會學、政治學、經(jīng)濟學等學科視野并成為這些領域研究的重點，學術成果如雨后春筍般涌現(xiàn)。在法學領域雖然有一些對國有資產(chǎn)管理的法律制度的論文，但是，或集中在國有資產(chǎn)法的一些概念和范圍等立法層面，或局限在司法層面的創(chuàng)新缺乏從立法、司法、執(zhí)法等整個法律層面來研究國有資產(chǎn)管理。然而要想全方位、全過程管理好國有資產(chǎn)其必然要求內在以法律準繩為約束，外在管理監(jiān)督到位。這不僅僅是國有資產(chǎn)管理的新形勢、更是縮小國有資產(chǎn)管理制度和時代發(fā)展步伐之間的差距的選擇。國有資產(chǎn)管理制度的創(chuàng)新旨在實現(xiàn)更好地完善國有資產(chǎn)管理。國外關于國有資產(chǎn)的理論研究提前于我國相關法律制度也較為先進。早在 19 世紀末西方發(fā)達國家通過投資經(jīng)營來調節(jié)社會經(jīng)濟國有資產(chǎn)在社會經(jīng)濟中占有相當?shù)谋壤�。如何解決國有資產(chǎn)管理中存在的問題國外學者作了大量的研究并取得了豐碩的成果：比如以國會立法為核心的美國模式凡是和資產(chǎn)管理有關的法律變動決策，最終的審批權都握在國會的手中。還有非常重視監(jiān)督的法國模式建立了國有資產(chǎn)公益訴訟制度擴寬管理的渠道；再如以《托管法》和《公司法》為中心德國模式，為了能夠充分地利用法律武器，避免國有資產(chǎn)的流失，德國法律強制國有企業(yè)成立股份有限公司，這是德國國有資產(chǎn)管理最主要的特點之所在。發(fā)達國家在制定相關的法律制度并對國有資產(chǎn)管理進行探討時，通常都會結合法制的實際情況，對國有資產(chǎn)的投入、運營以及監(jiān)督進行規(guī)定，給我們留下了寶貴的經(jīng)驗。
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第 2 章 國有資產(chǎn)和國有資產(chǎn)管理的概述

2.1 國有資產(chǎn)的界定
國有資產(chǎn)，是個組合詞，它包括了“國有”和“資產(chǎn)”兩部分，只有認識到這兩部分的含義后，才能更好地界定國有資產(chǎn)的概念①�！皣小钡囊馑际撬袡鄬儆趪�，也就是國家所有。它和集體所有、個人所有是并列的名詞，根據(jù)《中華人民共和國憲法》可知，我國最根本的經(jīng)濟制度為生產(chǎn)資料的社會主義公有制，也就是全民所有制和勞動群眾集體所有制。集體所有的含義即為所有權屬于若干勞動者。從這一角度來看，國有指的就是所有權屬于全部的人民。作為一種所有制形式，社會主義全民所有制表示社會生產(chǎn)資料的所有權屬于全部的社會成員。中國是一個社會主義國家，從法律角度來理解這種所有制，就是國家所有權，它和國家作為人民代表的的性質是分不開的。對于社會主義社會而言，全體人民要以整體的角色對屬于自身的生產(chǎn)資料進行支配，唯一可行的方式就是通過國家實現(xiàn)，從而確保生產(chǎn)資料所創(chuàng)造的價值能夠轉換成為公眾的共同利益。根據(jù)法學可知，資產(chǎn)的表現(xiàn)形式有很多種，財產(chǎn)就是其中之一。資產(chǎn)指的是能夠被當做是生產(chǎn)要素，被應用到生產(chǎn)經(jīng)營后可以創(chuàng)造經(jīng)濟收益的財產(chǎn)以及相應的權利②。在美國學者約翰·康芒斯的觀點中，資產(chǎn)指的是能夠創(chuàng)造經(jīng)濟效益的財產(chǎn)，但法學界對于財產(chǎn)的概念也并未統(tǒng)一。有些學者指出，財產(chǎn)是由物及財產(chǎn)權利構成的，，典型的有《布萊克法律詞典》，該詞典這樣解釋財產(chǎn)一詞：財產(chǎn)指的是使用能夠創(chuàng)造收益并擁有所有權的所有事物，比如物質財富、不具有實物形態(tài)的債權、知識產(chǎn)權等�！杜＝蚍▽W大詞典》指出，財產(chǎn)可以從三個角度來理解，第一種為所有權確定或不確定的事物，比如金錢、房屋等。第二種為所有權，也就是獨自擁有、使用某一事物的權利。第三種為屬于私人并得到法律承認和保護的有形或無形的財產(chǎn)權，比如土地、創(chuàng)作權等③。法國學者指出，財產(chǎn)和物的含義是相同的，它是由動產(chǎn)、不動產(chǎn)以及無體物構成的。還有學者指出，財產(chǎn)和物之間能夠劃上等號，權利并不屬于財產(chǎn)的一種。著名法學家梅因在對羅馬法進行分析時指出，羅馬法將土地、努力、牲畜統(tǒng)歸于要式轉移物中，由此可見要式轉移物就是“物件或財產(chǎn)”。
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2.2 國有資產(chǎn)管理的界定
國有資產(chǎn)管理,是指在社會主義市場經(jīng)濟背景下，國有資產(chǎn)管理主體以提高國有資產(chǎn)的社會和經(jīng)濟效益為目的，對所有權屬于國家的各類資產(chǎn)的經(jīng)營和使用,對這些資產(chǎn)進行組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督和控制的一系列活動的總稱①。其內容的實質是所有權管理,即保護中華人民共和國境內和境外的全部國有資產(chǎn)的所有權,組織實施與體現(xiàn)所有權的監(jiān)督管理權、投資和收益權、資產(chǎn)處置權。國有資產(chǎn)管理覆蓋國有資產(chǎn)運營的各個環(huán)節(jié)、各個方面,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:國有資產(chǎn)的投資管理、國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理、國有資產(chǎn)的收益分配管理、國有資產(chǎn)的產(chǎn)權處置管理。除以上四個方面外,還有國有資產(chǎn)的界定、評估、登記、審核、統(tǒng)計等國有資產(chǎn)管理的基礎工作。首先國有資產(chǎn)管理制度是國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。長期以來國有企業(yè)雖不斷發(fā)展但是仍存在資產(chǎn)流失嚴重現(xiàn)象資產(chǎn)作為企業(yè)發(fā)展的根本大量的流失勢必會制約著國有企業(yè)的發(fā)展進程。究其流失原因是由于國有資產(chǎn)管理制度的不完善所造成的。比如由于法律制度的不健全導致對于一些造成國有資產(chǎn)流失的犯罪行為的定罪無法可依無法受到法律的制裁由此使得違法犯罪行為肆意猖獗國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象屢見不鮮；由于訴訟制度制度的空白，面對國有資產(chǎn)流失時只能束手無策而無法通過法律的武器來保護國有資產(chǎn)捍衛(wèi)國家的經(jīng)濟和自身的權益；由于國有資產(chǎn)管理人員缺乏制度的約束導致國有資產(chǎn)的管理不盡人意不作為、亂作為現(xiàn)象層出不窮。上述種種問題都制約了國有企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此唯有依靠完善國有資產(chǎn)管理制度方可保證國有企業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定健康發(fā)展。
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第 3 章 我國國資產(chǎn)管理法律制度的演變及現(xiàn)狀......8
3.1 我國國有資產(chǎn)管理法律制度的演變....8
3.2 我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理法律制度中存在的問題......12
3.2.1 國有資產(chǎn)管理法律體系不完善.....12
3.2.2 所有權主體不明晰，所有者缺位現(xiàn)象嚴重.....14
3.2.3 監(jiān)督國資委問題.......14
第 4 章 國外國有資產(chǎn)管理法律制度及其借鑒....... 16
4.1 國外國有資產(chǎn)管理法律制度.......16
4.2 國外國有資產(chǎn)管理法律制度對我國的啟示.......20
第 5 章 我國國有資產(chǎn)法律制度的完善........23
5.1 完善國有資產(chǎn)管理法律體系........23
5.2 明晰我國國有資產(chǎn)管理主體....28
5.3 完善國有資產(chǎn)的民事法律責任 .....31
5.4 通過訴訟程序推進國有資產(chǎn)管理........33

第 5 章 我國國有資產(chǎn)管理法律制度的完善

5.1 國有資產(chǎn)管理法律體系的完善
我國的實踐經(jīng)驗表明，對于國家的管理通常要依托權力及必不可少的行政措施，政府權力影響著社會的方方面面，與所有人的日常生活息息相關。對于社會經(jīng)濟的管理通常是依托黨和國家頒布的法律、媒體的報道、領導人的報告及會議精神等形式來展開的，是執(zhí)政黨來負責管理的。法律棄之不顧，雖說有“統(tǒng)治手段”之名，卻沒有很好地落實。自國家堅持對外開放路線起，中央開始意識到法律的重要性，但受傳統(tǒng)思想的制約，權力仍舊發(fā)揮著重大的作用，導致了在立法活動中不重視法律的強制性作用，而一味地呼吁法律的保護功用。很多法律要求企業(yè)及公眾必須對國家盡責，但對于其自身的權利卻沒有詳細說明。從全球角度來看，相較于其他國家，我國的國有資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的占比是非常高的，奇怪的是從新中國成立至今，我國對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理依舊遵循的是建國時的舊規(guī)章，截至目前還沒有專門的法律法規(guī)，且那些陳舊的規(guī)章制度的確立，也是為了保護管理機構的權力，并未代表民眾的意志和維護民眾的權利。我國國有資產(chǎn)管理立法中，并不注重從憲法的角度來思考國有資產(chǎn)的立法問題。憲法是制定其他法律的保障，制定其他法律必須在憲法允許的前提下進行。所有相關的經(jīng)濟、政治、文化制度政策的推行都必須依靠憲法的效力，其對于國家各項制度的發(fā)展具有舉足輕重的作用。此外，就法的公正及平等價值而言，法是由規(guī)范及價值系統(tǒng)組成的體系，憲法作為我國的根本法律，是制定其他法律的基礎；憲法正義是所有規(guī)章、制度、策略、司法正義的先決條件，而規(guī)章、制度、策略及司法正義的實現(xiàn)完全要依賴于憲法。換言之，當具體的規(guī)則、制度、策略及司法缺乏正義或其受到挑戰(zhàn)時，那憲法的權威性就會受到威脅�？梢�，在進行國有資產(chǎn)專項立法時要按照憲法的要求來建設科學的法律制度。
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結束語

當前，國內社會的一個現(xiàn)實狀況是，盤踞已久的權力經(jīng)濟的地位正在逐漸被法制經(jīng)濟所代替，站在法律立場，對國內現(xiàn)行與國有資產(chǎn)管理有關的制度法規(guī)等加以了分析，探討了其發(fā)展趨勢，希望能促進其法制化進程的加快。就如何進一步完善現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理法律制度提出了一些意見和建議。針對國有資產(chǎn)管理中存在的問題，從法律體系、司法救濟程序、對國資委法律管理分別來論述制度完善。進而提出了具體一些法律制度設計，通過這些創(chuàng)新來完善國有資產(chǎn)管理法律制度在本論文中提出了公益訴訟制度進一步完善外部監(jiān)督明確了外部監(jiān)督的主體是一大創(chuàng)新點。國有資產(chǎn)的身上向來集中著比較多的目光，諸多的專家、學者紛紛用自己的視角對之反復研究。課題的研究立足法學立場，專門探討了處于轉型階段的中國適合什么樣的國有資產(chǎn)管理法律制度。其次，主要以經(jīng)營性國有資產(chǎn)研究為主并沒有設計一個包含行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源型國有資產(chǎn)的管理體系。再次，由于篇幅有限，關于如何更合理地設計相關的法律制度并未過多地探討，有些制度還有待后續(xù)深入論證。當前，我國的社會主義市場經(jīng)濟正在日益健全，國有資產(chǎn)在其中發(fā)揮的調節(jié)作用也越來越被人們所關注，關于其安全與保護也漸漸被提上日程，可以肯定，國內有關其管理的法律制度會一步步完善。受能力及本文篇幅所限，本課題的研究還是有不少有待改進的地方，因此在今后多多學習，并且會一直關注國內國有資產(chǎn)管理制度的發(fā)展態(tài)勢，據(jù)此持續(xù)完善自己的課題。在此懇請各位專家學者指出不足之處。
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參考文獻(略)