一、  農(nóng)村學前教育和政府在學前教育中的管理職責

（一）  相關(guān)概念的界定

1.  學前教育的概念

學前教育有廣義和狹義之分。廣義上的學前教育，是指幼兒在進入小學前所接受的一切教育。即孩子從出生到六周歲左右所接受的來自家庭、社會、學校等多方面的教育。學前教育形式多種多樣，包括學前家庭教育、學前社會教育以及幼兒園教育。狹義上的學前教育，也就是我們所常說的學前教育，是專指兒童在幼兒園所接受的教育。本文所研究的學前教育是狹義上的學前教育，即幼兒園的教育。更確切地來說，本文主要研究的是農(nóng)村的幼兒園教育。

一般來說，學前教育都不具有強制性�？梢哉f，幾乎每個國家都有不同形式的公立及私立的學前教育機構(gòu)。近幾年，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及國家綜合國力的不斷提升，學前教育在我國農(nóng)村地區(qū)無論從機構(gòu)數(shù)量還是質(zhì)量上都取得了很大的發(fā)展。在我國，法定的進入小學的年齡為六周歲，在六周歲之前的兒童都被稱為學齡前兒童或?qū)W前兒童。其中，3 至 5 周歲的兒童進入幼兒園接受保育和教育。3 周歲之前的兒童則進入托兒所接受更早期的保育教育。

2.  學前教育的功能與地位

學前教育就其功能來說，可以從多種層次來進行劃分。按學前教育受益對象的不同，可將其功能分為個體功能和社會功能。學前教育無論對兒童個體的發(fā)展還是社會的發(fā)展都具有極其重要的意義。學前教育的個體功能主要是指學前教育對兒童個體發(fā)展的作用。從人的身心發(fā)展規(guī)律來看，六周歲以前的發(fā)展最為迅速，是否接受好的學前教育，直接關(guān)乎孩子的未來。良好的學前教育可以讓孩子有一個健康快樂的童年，使孩子未來的發(fā)展有一個好的開始，使孩子從小無論在認知方面還是情感方面都能健康地發(fā)展，這對孩子一生的發(fā)展都會產(chǎn)生重要影響。就農(nóng)村幼兒來講，由于農(nóng)村幼兒園在硬件設(shè)施以及師資配置方面明顯低于城市幼兒園，這必然導(dǎo)致農(nóng)村的幼兒園教育有著嚴重的小學化傾向，幼兒在園幾乎沒有參加過有組織的活動或游戲。即使活動，很多情況下，也只是在園里瞎玩一通。除了一些自由活動，余下的時間基本上就是讀讀兒歌、寫寫字、算算題。并且，這種方式的學習占用了幼兒在園將近三分之二的時間，這種單調(diào)枯燥且小學化的學習必然會使幼兒從小就對學習產(chǎn)生抵觸情緒，認為學習是一種負擔。以至于升入一年級后，大多數(shù)學生都會出現(xiàn)厭學的現(xiàn)象。可見，良好的學前教育對于孩子的發(fā)展至關(guān)重要。

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（二）  政府與學前教育管理的關(guān)系

1.  學前教育的發(fā)展有賴于政府的有效管理

作為一種準公共產(chǎn)品，政府部門有責任和義務(wù)向公眾提供有關(guān)學前教育方面的服務(wù)。學前教育事業(yè)要想取得快速穩(wěn)定的發(fā)展，中央和地方各級政府就必須采取有效措施保證學前教育的普及，保證學前教育的高效益和高質(zhì)量，同時，還要對學前教育事業(yè)進行有效的管理。在學前教育的管理上，政府的職責是不可推卸的。政府要對學前教育的發(fā)展有著敏銳的判斷力，并按照社會經(jīng)濟文化發(fā)展的要求適時地來調(diào)整自己的角色。中央和地方各級政府應(yīng)該是學前教育的主要承擔者，尤其在資金供給方面，為了保證學前教育的正常發(fā)展，政府應(yīng)盡可能給予足夠的支持。然而，就我國目前學前教育的發(fā)展情況來看，實際情況并不樂觀。上至中央政府，下至地方政府，都沒有對學前教育給予足夠的重視。中央、地方各級政府對學前教育缺乏統(tǒng)籌管理，學前教育管理無論從機構(gòu)設(shè)置上，還是人員配置上，都還不夠完善。甚至有些地方政府以財政能力不足為由把支付學前教育服務(wù)費用的相關(guān)責任完全推給市場或個人來投資，這是非常不合理的。

目前，學前教育機構(gòu)主要有公立和私立兩種形式。作為一種準公共產(chǎn)品，市場并不能對學前的教育資源進行合理有效的配置與調(diào)控。市場也有失靈的時候，這就決定了政府必須綜合運用各種手段，包括行政手段和法律手段等，來對學前教育進行調(diào)控，以彌補市場供給的不足。

就當前形式來看，廣大幼兒家長對于幼兒園這一市場并不是那么了解，他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的專業(yè)知識，無法清楚地去辨別各類幼兒園的性質(zhì)，以及各幼兒園是否符合辦園所要求的條件，所以也就難以做出理性的選擇，造成的結(jié)果往往是“高付出、低回報”。但對于一個家庭來說，如果生活較為貧困，他們的孩子只能進入收費最為便宜的幼兒園，而相對于收費較高的幼兒園來說，低收費的幼兒園無論在硬件設(shè)施上，還是教育質(zhì)量上必然不占優(yōu)勢，甚至會較為落后，從而這些孩子將無法獲得高質(zhì)量的學前教育，這對于整個社會來說，無疑是一種社會公共福利的不公。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。因此，為了實現(xiàn)社會公共福利的最大化，保障全體公民的基本權(quán)利，保證學前教育健康發(fā)展的高效益、高質(zhì)量，政府必須進行有效的管理，充分發(fā)揮好學前教育主導(dǎo)者的作用，維護國家的教育公平，進而維護整個社會的公平。

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二、  目前我國農(nóng)村學前教育存在的問題

（一）  我國農(nóng)村學前教育制度供給不足

1.  學前教育制度化建設(shè)回顧

早在清末時期，我國便有了第一部有關(guān)學前教育的政策法規(guī)──《奏定蒙養(yǎng)院章程及家庭教育法章程》，但這一時期的學前教育并非完全為兒童著想，教學的內(nèi)容多為封建傳統(tǒng)的東西。這一時期的政策法規(guī)并沒有對學前教育的相關(guān)內(nèi)容進行系統(tǒng)的描述，要求也不明確，相關(guān)規(guī)定也模糊籠統(tǒng)。到了辛亥革命后，當時的民國政府頒布了《學校系統(tǒng)令》，對學前教育體制做了一些調(diào)整，客觀上也促進了當時學前教育的發(fā)展。國民政府時期，政府頒布了《幼稚園課程標準》，制定了一些相應(yīng)的大綱和教學方法，并提出了有關(guān)幼兒發(fā)展的目標，第一次較為詳盡地提出了幼稚園的課程標準，開創(chuàng)了我國歷史上由政府頒布幼兒園課程標準的先例。這一時期的學前教育法規(guī)已經(jīng)開始趨于細化以及系統(tǒng)化。

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地鑒于戰(zhàn)爭年代，也建立兒童院或幼稚園，在很多政府的文件或報告中，也有一些有關(guān)學前教育的法規(guī)性文件。但這一時期有關(guān)學前教育的政策法規(guī)都較為散亂，其目的主要是為確保兒童的父母能夠積極地抗戰(zhàn)和參加生產(chǎn)勞動。缺少關(guān)于對兒童的教育方法等方面的要求和規(guī)定。這一時期的學前教育主要是在老解放區(qū)實際的政治、經(jīng)濟情況下建立和發(fā)展起來的。雖然缺少系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，但卻是中國共產(chǎn)黨在當時艱苦環(huán)境中的實踐與探索，這一時期的經(jīng)驗和成果為建國后我國學前教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

新中國成立后，我國的學前教育事業(yè)步入了新的里程碑。1951 年，國家頒布《關(guān)于改革學制的決定》，明確規(guī)定把學前教育納入我國的學制體系中，隨后又頒布了一系列的政策法規(guī)，如 1956 年 2 月和 3 月分別頒布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》和《關(guān)于中小學、師范學校的托兒所工作的指示》，針對當時學前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列問題做出了相關(guān)的指示，并提出了相應(yīng)的整改措施。改革開放后，為了保障我國學前教育事業(yè)的健康發(fā)展，黨和政府對學前教育不斷重視，在不斷總結(jié)自身經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，也注重借鑒世界各國的先進經(jīng)驗，制定了一系列的政策法規(guī)，如《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程（試行）》等，這一時期制定的政策，關(guān)注的對象從 3到 6 歲的學前兒童擴大到了升入小學后的兒童以及 3 歲以前的兒童。同時，國家開始對學前教育的地區(qū)性發(fā)展是否均衡也開始關(guān)注，學前教育事業(yè)開始不斷地取得進步。

雖然我國的學前教育事業(yè)不斷取得進步，國家也在制定越來越詳盡、越來越完善的學前教育的政策法規(guī)，但是這些政策法規(guī)都較為零散，且絕大多數(shù)采取“意見”、“通知”、“決定”等形式發(fā)布，大都屬于行政性的規(guī)章和文件，真正從法律層面規(guī)定和定義的卻少之又少，一部完整的只針對學前教育的專門的全國性法律文件卻至今尚未形成。國家相繼出臺了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》以及《高等教育法》等，而《學前教育法》卻至今仍未出臺。這使得整個農(nóng)村學前教育政策的實施缺乏國家法律的支持和保障。

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（二）  學前教育管理體制不規(guī)范

1.  多數(shù)公立幼兒園沒有自己的財政支配權(quán)

學前教育不屬于義務(wù)教育的范疇，無論在城市，還是在農(nóng)村，無論是公立幼兒園還是民辦幼兒園，幼兒入園都需交付保育費。在民辦幼兒園中，保育費直接歸幼兒園所有，園長對幼兒園所收取的所有費用都有直接的支配權(quán)，不許上報任何單位或部門。但在公立幼兒園中，每學期所收取的保育費和其他費用都需上報學區(qū)，在走訪調(diào)查的 10 所農(nóng)村公立幼兒園中，保育費上交學區(qū)有兩種情況：一種是把所收取的全部保育費都上交到學區(qū)，由學區(qū)分配。其另一種情況就是上交所收取保育費的 70%，余下 30%作為本幼兒園的發(fā)展資金，但這余下的 30%，也不能由園長隨意支配，必須上報學區(qū)，經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)商議通過后，方可使用該部分資金。

無論是以哪一種方式上交到上一級主管部門，其實都限制了幼兒園的發(fā)展，，在走訪的公立幼兒園中，園長們都表示園所發(fā)展的資金遠遠不足，幼兒園的保育費上交后，上級部門并沒有把這部分資金預(yù)留出來，留作日后幼兒園發(fā)展所用，而是將幼兒園所上交的保育費等去填補其他的教育資金缺口。在有的幼兒園，即使預(yù)留了 30%的發(fā)展資金，但由于近年來民辦園的迅速發(fā)展，公立園幼兒數(shù)量有限，剩下的這 30%還不夠幼兒園的日常開銷，如水電費用等，更不要說去添置一些日常所需的教玩具了。在走訪的這 10所農(nóng)村公立幼兒園中，每一位園長都表示了自己的無奈和不滿，為了園里的發(fā)展，每一個人都或多或少地每年從自己的腰包掏錢來墊付一些。為了解決幼兒園發(fā)展中資金上的缺口，彌補自身的資金損失，必然會導(dǎo)致一些不良行為的出現(xiàn)，如對上一級部門或單位瞞報在園幼兒的數(shù)量等，這勢必會造成財政的損失。

2.  教育行政部門所制定的規(guī)劃缺乏針對性、可行性

基層的教育行政部門對學前教育的監(jiān)管主要體現(xiàn)在安全檢查方面，對于教學業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)則十分有限。很多情況下，教育管理者們都是習慣于把自己關(guān)在辦公室去研究各種所謂的計劃規(guī)劃，或是向所謂的教育專家進行咨詢，又或者是去一些省市的示范幼兒園參觀學習，而不是深入當?shù)剞r(nóng)村，了解農(nóng)村的教育需求和實際現(xiàn)狀后，進而做出符合農(nóng)村特色的計劃規(guī)劃。大多數(shù)的教育管理者往往都是效仿城市的做法，所制定的針對農(nóng)村學前教育的政策幾乎完全充滿了城市色彩。比如說，某些農(nóng)村的示范幼兒園完全按照城市的標準來建設(shè)；按照城市幼兒園的教學內(nèi)容來規(guī)范農(nóng)村幼兒園的課程內(nèi)容；每當安排農(nóng)村幼兒園的教師進行培訓(xùn)時，在這些教師還沒有完全弄明白該如何去科學合理地進行學科教學時，卻去教給教師諸如如何進行區(qū)角游戲的活動設(shè)計的內(nèi)容等。教給教師這些知識固然很重要，但相對于農(nóng)村教師而言，有限的教學資源、有限的師資力量，使得教師無法去很好地設(shè)計符合自己的區(qū)角，無法很好地去最大限度地利用區(qū)角。相反，教給農(nóng)村幼兒教師如何根據(jù)自己的現(xiàn)狀去掌握相關(guān)的教學技能則更為重要，因為這些技能可以讓老師們直接應(yīng)用于教學實踐，并能最快地提升她們的教學水平。

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三、  農(nóng)村學前教育發(fā)展滯后的政府方面原因…………………………20

（一）  政府的政策執(zhí)行力不夠……………………20

1.  政府監(jiān)管不到位，缺乏得力措施…………………20

2.  已有的政策措施執(zhí)行不到位……………………20

四、  改善農(nóng)村學前教育現(xiàn)狀的對策………………………25

（一）  將農(nóng)村學前教育統(tǒng)籌納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的整體……………………25

1.  制定完善學前教育相關(guān)法律法規(guī)………………25

2．以立法的形式明確政府的責任………… 25

四、  改善農(nóng)村學前教育現(xiàn)狀的對策

（一）  將農(nóng)村學前教育統(tǒng)籌納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的整體

1.  制定完善學前教育相關(guān)法律法規(guī)

“依法執(zhí)教、依法治教”是保證教育沿著正確軌道前進的最有力保障。依法治教是依法治國是依法治國對教育領(lǐng)域的必然要求，也是教育事業(yè)改革和發(fā)展的內(nèi)在需要。學前教育要想得到長足健康的發(fā)展，首先必須要有法可依。幼兒園是幼兒走向社會的第一站，能否接受高質(zhì)量的學前教育，對孩子今后的發(fā)展尤為重要。因此，為我國的學前教育制定專門的全國性的法律，從法律的高度來明確國家對學前教育的主張。保障每一位幼兒都能接受高質(zhì)量的學前教育，是國家的責任。國家有責任和義務(wù)實現(xiàn)教育公平，維護每一位幼兒受教育的權(quán)利。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。只有從法律層面規(guī)定幼兒園穩(wěn)定的經(jīng)費來源，才能保證農(nóng)村的每一位幼兒都可以享受到高質(zhì)量的學前教育，接受較為完善的學前教育服務(wù)。

其次，國家還要用法律的條文明確幼兒園教育過程中安全事故的處理規(guī)定，為學前教育發(fā)展過程中遇到的新的復(fù)雜的問題提供有效的法律依據(jù)。幼兒由于年齡特點，在園期間即便有教師的照顧，也難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題；無論是幼兒園，還是教師都難免會與家長之間產(chǎn)生糾紛；另外，還有一些法律意識淡薄的教師，有時也會對幼兒造成身心上的傷害。而我國現(xiàn)有的《幼兒園工作規(guī)程》、《幼兒園管理條例》等法規(guī)已經(jīng)不能很好地解決在社會轉(zhuǎn)型時期由經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)等帶來的新問題。所以，制定一些新的相關(guān)政策和法規(guī)，明確規(guī)定教師的權(quán)利和義務(wù)，明確規(guī)定具體某類事件的處理方法和方案，既可以保障幼兒在園的權(quán)利，同時，也是對教師自身權(quán)利的一種維護，可以有效地避免家長與教師、家長與幼兒園之間產(chǎn)生不必要的糾紛。只有幼兒的權(quán)利被充分保障，每一名幼兒都樂于入園，在園平安，并能接受到高質(zhì)量的教育，農(nóng)村的學前教育才能更加健康地向前發(fā)展。

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結(jié)論

通過本文對我國農(nóng)村學前教育現(xiàn)狀的分析以及對產(chǎn)生這些現(xiàn)象原因的研究，我們可以看出，我國農(nóng)村的學前教育體制還很不完善，地方政府對農(nóng)村學前教育機構(gòu)的投入還不到位，學前教育的管理也有一些混亂。因此，為了改善農(nóng)村學前教育的現(xiàn)狀，首先，國家應(yīng)制定完善有關(guān)學前教育方面的法律法規(guī)，并加快推進學前教育立法建設(shè)，同時將農(nóng)村的學前教育統(tǒng)籌納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的整體，并以立法的形式明確各級政府的責任，使我國的學前教育做到“有法可依”、“依法執(zhí)教”、“依法治教”。其次，各級政府應(yīng)加大力度對當?shù)剞r(nóng)村學前教育進行多種形式的支持和投入，使農(nóng)村學前教育的發(fā)展能夠得到盡可能足夠的財政支持。第三，政府應(yīng)積極推進多元化的辦園模式。同時，為了保障農(nóng)村學前教育的健康發(fā)展，政府教育部門也要加強對學前教育機構(gòu)的教育監(jiān)管。第四，要優(yōu)化農(nóng)村的幼兒師資隊伍，增加專業(yè)幼兒教師以及保育人員的數(shù)量。

我國的農(nóng)村學前教育事業(yè)雖面臨重重困難，但發(fā)展空間仍然很大。要想使我國的學前教育事業(yè)邁上一個新臺階，必須將農(nóng)村學前教育的質(zhì)量抓上去。筆者將會繼續(xù)關(guān)注有關(guān)我國農(nóng)村學前教育研究的最新動態(tài)以及政府在其發(fā)展過程中所采取的實際措施。

參考文獻（略）