第 1 章 緒論

1.1 研究背景

從世界的工業(yè)化進程中看，當一個國家在實現(xiàn)工業(yè)化以后，將會進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整，服務(wù)業(yè)便會是其經(jīng)濟發(fā)展的主體。

縱觀全球的經(jīng)濟發(fā)展史，當工業(yè)的比重上升時，經(jīng)濟波動的幅度也會增大；然而當服務(wù)業(yè)的比重上升時，經(jīng)濟波動的幅度并不是很大，趨向于穩(wěn)定。自從20 世紀 60 年代以來，全球的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由工業(yè)向服務(wù)業(yè)進行轉(zhuǎn)變。到了 20 世紀 90 年代后，歐美發(fā)達國家的服務(wù)業(yè)在其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的地位日趨提升。服務(wù)業(yè)的發(fā)展不僅提高了社會勞動生產(chǎn)率，提供了更多的就業(yè)崗位，更成為的社會經(jīng)濟發(fā)展的支柱。因此，服務(wù)業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位日趨明顯。

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及國際化程度的逐步提高，我國的服務(wù)業(yè)在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、滿足人民群眾物質(zhì)文化生活需要、擴大內(nèi)需、解決勞動就業(yè)、提升國際競爭力和綜合國力等方面扮演著越來越重要的角色。從20 世紀 90 年代開始，黨中央及國務(wù)院制定了一系列鼓勵和支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。在黨的十五大報告中就首次正式提到了服務(wù)業(yè)這一概念，黨的十七大報告中提出，促進國民經(jīng)濟又快又好發(fā)展，就是要加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

一些學(xué)者服務(wù)業(yè)將分為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與生活性服務(wù)業(yè)這兩大類。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，由于其自身的高剩余價值、高風險、高利潤特征，市場機制相對容易發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。而生活性服務(wù)業(yè)，多半由一些微利、薄利行業(yè)組成，且關(guān)系到極大多數(shù)人的衣食住行活動，市場機制的作用依然存在并發(fā)揮很大作用，但政府的責任空間顯得較為廣闊。而政府責任的承擔與履行本身就是對公眾負責的外在表現(xiàn)，可以讓政府在行使權(quán)力過程中具有正當性，避免“合法性危機”。但政府組織從社會分工中分化出來，成為獨立的壟斷部門，一旦缺乏權(quán)力約束和制衡，就有成為“利維坦”的可能；政府公務(wù)人員具有“理性經(jīng)濟人”特征，具有尋租的本能和腐敗的土壤。正如列寧所說：“把希望寄托于人的優(yōu)秀品質(zhì)上，這在政治上是不嚴肅的”。因此，在城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中，需要對政府責任加以系統(tǒng)梳理、研究，用制度約束監(jiān)督政府責任，使政府責任為民所用、規(guī)范化使用。

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1.2 基本概念的界定

1.2.1 服務(wù)業(yè)的概念

關(guān)于服務(wù)業(yè)的這個概念，最早起源于西方中“第三產(chǎn)業(yè)”這個概念。上世紀50 年代后，一些國家將國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)采用三次產(chǎn)業(yè)分類法，服務(wù)業(yè)則屬于第三產(chǎn)業(yè)。

大多數(shù)服務(wù)和一般商品服務(wù)相比較，首先具有無形性，由于服務(wù)存在著不固定，大多數(shù)情況下是不能接觸以及無法看到。其次是即時性。鑒于服務(wù)的商品和提供來源很多時候具有不可分割的特征，其無法如有形商品那樣進行存儲。最后是異質(zhì)性。因為服務(wù)的時間、地理以及人員等不同，服務(wù)的構(gòu)成以及服務(wù)的水平也將發(fā)生變化，客戶的體驗度也會因其服務(wù)的差異性而產(chǎn)生異質(zhì)性。

1.2.2 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的概念

在我國，首次提出“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”這一概念，是在黨的十五大報告中。此后“十五”規(guī)劃綱要以及“十六大”報告中都有使用，并未給出詳細的含義。學(xué)術(shù)界也并沒有將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵進行準確定義。

但是，一般而言，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)相比，具有五大基本特征：一是現(xiàn)代性。即運用新高精尖信息技術(shù)，對傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進行改造和提升。二是先進性。包括理念上的先進性和管理上的先進性。前者包括以人為本的理念、以客戶為中心等，后者包括管理的制度化、程序化、人性化。三是創(chuàng)新性�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)全方位突破大規(guī)模、低成本的發(fā)展約束，使得競爭日趨激烈。四是技術(shù)、知識及人力資本的高度、有機融合。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以專門人才及專業(yè)技術(shù)服務(wù)的企業(yè)或機構(gòu)為主體，為客戶提供專業(yè)化、精準化的對接式服務(wù)，有效地提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)效率和質(zhì)量，并極大地降低成本。五是高附加值性和集群性。在整個服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈中，各種服務(wù)活動的價值含量日益提升，且伴隨著服務(wù)知識的增值過程，帶來了服務(wù)規(guī)模效應(yīng)融合集聚效應(yīng)，服務(wù)業(yè)的不斷擴張、專業(yè)化分工的細化與高度協(xié)作和協(xié)同。

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第 2 章 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的研究綜述與理論基礎(chǔ)

2.1 關(guān)于生活性服務(wù)業(yè)及其政府責任的國內(nèi)外研究綜述

2.1.1  關(guān)于政府責任的研究綜述

首先需要說明的是，對于政府責任概念的界定，西方學(xué)者稱之為administrative responsibility。國內(nèi)學(xué)者或翻譯成政府責任，或翻譯成行政責任。本文的關(guān)注點不在于區(qū)分政府責任與行政責任之間的異同，而是交替使用這兩個概念，對于其中的差異基本上忽略不計。

西方學(xué)術(shù)界對政府責任的研究，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）政府責任是政府機構(gòu)和人員的責任。西方研究者主要從政府機構(gòu)和官員個體角度加以分析。早年間費里茨.馬克思指出：“行政責任的核心是一個統(tǒng)一的義務(wù)觀念，它由意識形態(tài)的和專業(yè)的規(guī)則構(gòu)成，是行政官員自主作出的犧牲個人偏好以貫徹法規(guī)政策的一種決斷，是對人民及其根據(jù)利益的一種覺醒的遵從意識。行政責任發(fā)自一種忠誠的服務(wù)態(tài)度。對于這種態(tài)度的形塑，官員的倫理觀念是唯一的，且十分重要的因素”。美國學(xué)者羅森布魯姆說過,“公共行政官員必須承擔責任,因為他們工作中的許多因素都可能導(dǎo)致對公共利益的曲解、引發(fā)腐敗與顛覆破壞的行為�！泵绹矀惱韺W(xué)家特里.庫柏從客觀責任行為與公務(wù)員個人倫理自主性的劃分的角度來界定政府責任的涵義。公共管理學(xué)者斯塔林(Grover Starling)認為政府責任所涵蓋的基本價值在于:回應(yīng)、彈性、能力、正當程序、責任、誠實等六個方面。這實際上是對政府機構(gòu)所承擔的責任的一種理論回應(yīng)。美國學(xué)者哈曼（Michael M. Harmon）指出行政責任包含了專業(yè)責任、政治責任和個人責任三種。（2）政府責任是一種有維度和方向的責任矢量。彼得斯認為“責任，除了對外部機構(gòu)負有職責，官僚還必遵守自己內(nèi)部的，基于職業(yè)倫理和作為公共服務(wù)的培訓(xùn)的行為規(guī)則。”休斯認為“責任是指組織中個人會因為自己的某個決策或行為而受到譴責或表揚。從公務(wù)員的最底層到最高層，每個公務(wù)員都必須對其上級負責。”而特里.庫柏在論及客觀責任形式時也指出，客觀責任包括“對上級及部屬的責任”�？梢姡谶@三位著名學(xué)者看來，責任是具有方向性的力量。只不過彼得斯認為方向是向內(nèi)和向外的，而休斯認為方向是向上和向下的，庫柏認為是向上的。（3）政府責任包括主觀責任與客觀責任。赫曼.芬納（Herman Finer）指出，治理者除承擔對其行政行為具有外在約束性的法律責任之外，還須承擔“責任感”對其施加的內(nèi)在制約，即主觀責任，但外在客觀行政責任更有效。卡爾.弗瑞德里奇(Carl Frederick)3則強調(diào)主觀行政責任的作用，他認為在現(xiàn)代大型的、復(fù)雜的政府體系之中，客觀行政責任缺乏得到保證實施的有效途徑，大多數(shù)行政官員遵循主觀責任，行使行政行為。綜上所述，西方學(xué)者在對政府責任進行研究時視角多維、視野開闊，但也是見智見仁，并未達成研究共識。

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2.2 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中履行政府責任的理論基礎(chǔ)

陳國權(quán)，陳杰認為從廣義上講，政府責任是指政府能夠積極對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。劉慶樂從狹義上講，政府責任意味著政府機關(guān)及其公務(wù)人員沒有履行法定義務(wù)、違法行駛職權(quán)時，承擔相應(yīng)的法律后果。美國行政學(xué)家斯塔林認為，政府責任的內(nèi)涵的基本價值在于六個方面：（1）回應(yīng)。意味著政府對民眾要求的政策變革的接納和對民眾要求做出的反映，并積極采取措施予以解決；（2）彈性。意味著在政策形成和執(zhí)行過程中，政府不能忽略不同群體，不同地域或?qū)φ吣繕诉_成的情景差異；（3）能力。行政責任要求政策的制定和執(zhí)行受到恰當?shù)�、認可的目標標準指引，政府的行為應(yīng)是謹慎的，而非倉促的，應(yīng)當關(guān)注結(jié)果。同時政府的行為應(yīng)當是有效率的和有效能的；（4）正當程序。政府的行為應(yīng)受到法律的約束，而非受到武斷意志的支配，非經(jīng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；（5）責任。一個組織必須對外部的某些人和某些事負責任，在做錯事時候，一些人必須承擔責任；（6）誠實。就本文而言，城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的理論基礎(chǔ)有幾個方面。

2.2.1 人民主權(quán)論

劉祖云認為所謂主權(quán)，是指一個國家的最高權(quán)力。在政治社會中，某些個人、機構(gòu)或團體享有最高地位，并可以作為最終手段把他的愿望強加給這一社會的其他機關(guān)或個人。雖然在每一個政治社會里，有一些人、機關(guān)或機構(gòu)作為主權(quán)者，來解決經(jīng)濟社會中出現(xiàn)的糾紛。但是在實際上，，主權(quán)在民是近代民主國家的一個不可動搖的信念，是民主國家得以存在的理論基礎(chǔ)。人民主權(quán)思想的集大成者——法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家盧梭，在他的政府權(quán)力理論中提出了人民主權(quán)論的思想。他認為，人人生而自由平等，主權(quán)屬于人民。國家是社會契約的產(chǎn)物，所有個人意志服從國家意志，政府的統(tǒng)治完全來源于人民的委托，通過“公共意志”的表達來完成這種委托。人民是主權(quán)的真正擁有者，人民為了實現(xiàn)自己的意志而將一部分權(quán)力授予政府，政府只屬于仆從的地位。石琳琳認為在政治體系中，責任是授權(quán)的結(jié)果。獲得權(quán)力的一方（政府）必然對授予權(quán)力的一方（人民）負責，以保證責任的充分合理實現(xiàn)，權(quán)力不被濫用。于飛認為責任的充分實現(xiàn)意味著代理方能忠實地履行授權(quán)方交付的任務(wù)，既不能推卸責任，也不能使責任縮水。“主權(quán)在民”實際上是一個具有普世價值和意義的政治命題和社會治理公理。政府擁有政權(quán)而人民擁有治權(quán)，是一個相對合理的權(quán)力劃分和邊界界定。馬克思主義在批判和揚棄西方資產(chǎn)階級政治家們?nèi)嗣裰鳈?quán)思想的基礎(chǔ)上，發(fā)展起一套自己的人民主權(quán)理論。馬克思強調(diào)權(quán)利必須掌握在人民手中的同時，也強調(diào)人民權(quán)利的落實，如果人民權(quán)利無法落實，那么人民的根本利益就無從實現(xiàn)。因此，吳文艷分析出馬克思提出的民主制，從而奠定了人民主權(quán)理論的唯物史觀的基礎(chǔ)。人民主權(quán)論意味著，在發(fā)展城市生活性服務(wù)業(yè)中政府必須依照人民的意志和需求就行合理的政策和制度安排。

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第 3 章 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的特殊性、角色定位、內(nèi)容與表現(xiàn)形式...........19

3.1 生活性服務(wù)業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相比政府責任的特殊性 ................... 19

3.2 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府的角色定位 ........ 21

第 4 章 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中履行政府責任的現(xiàn)狀、存在的問題與原因 ..... 28

4.1 城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中履行政府責任的現(xiàn)狀 ......................... 28

4.1.1 城市生活性服務(wù)業(yè)在服務(wù)型政府建設(shè)過程中得以系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃 .... 29

4.1.2 城市生活性服務(wù)業(yè)在政府有效引領(lǐng)下快速轉(zhuǎn)型升級 .............. 29

第 5 章 國外城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府責任 ........................... 35

5.1 美國紐約市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中履行政府責任的主要做法 ............... 35

5.2 英國倫敦市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中履行政府責任的主要做法 ............... 36

第 7 章 提升城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的若干策略

隨著城市化進程穩(wěn)步推進，城市生活性服務(wù)業(yè)將會是一個城市發(fā)展新的突破點，因此各地紛紛把生活服務(wù)業(yè)作為城市未來發(fā)展的重要的戰(zhàn)略規(guī)劃。而按照一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進程，初期時往往需要政府的鼓勵和支持。由于生活性服務(wù)業(yè)在其擴大消費、促進就業(yè)和保障民生方面的重大作用，亟待需要各級政府在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)建設(shè)、外部環(huán)境、監(jiān)督管理方面積極作為，從而為城市生活性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

7.1 準確定位，做好空間載體規(guī)劃

本文作者看來，政府應(yīng)該遵循城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)律，促進城市生活性服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。城市生活性服務(wù)業(yè)由于其形式多樣化、涉及領(lǐng)域多、行業(yè)間規(guī)模差距較大，涉及到經(jīng)濟、政治、法律等一系列的問題，對于完善其規(guī)劃提出了更高的要求。對于城市生活性服務(wù)業(yè)的規(guī)劃來說，這不僅僅是涉及到社會經(jīng)濟的各個方面，同時還需要具備前瞻性、可變性、全局性等特點，政府在發(fā)展城市生活性服務(wù)業(yè)時要準確定位、科學(xué)設(shè)置、完善規(guī)劃，綜合考慮地區(qū)實際情況，用國際化的視野及科學(xué)性思維為城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展理清思路、確定目標、明確方向。加快城市生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)積極推進重點服務(wù)業(yè)，要充分完善規(guī)劃，確立短、中和長期目標，加強行業(yè)引導(dǎo)示范效應(yīng)，同時要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控以及指導(dǎo)作用，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟更好地發(fā)展。

筆者認為，對于城市生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，要盡可能減少過去舊的、不符時宜政策的束縛，放棄過去各種條條框框的限制。因此在國家深化行政審批制度改革的過程中，從科學(xué)處理政府與市場的關(guān)系出發(fā)，盡可能放松行政審批管制，激發(fā)市場活力。在放松行政管制的同時，要制定好合理的市場準入門檻。因此，合理的市場準入門檻對于提高生活性服務(wù)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。

要加強完善城市生活性服務(wù)業(yè)的法律及制度，加強政府規(guī)制，為其創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。吳軍認為引進國際相關(guān)行業(yè)先進標準，重點制定和修訂適合管理咨詢、科學(xué)研發(fā)、現(xiàn)代物流、商貿(mào)商業(yè)、旅游餐飲等一批與生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的服務(wù)員行業(yè)標準和規(guī)范。同時，要加強對企業(yè)經(jīng)營過程管理的規(guī)制，從市場準入、行業(yè)經(jīng)營標準方面加強管理。政府要充分發(fā)揮對城市生活性服務(wù)業(yè)的引領(lǐng)作用，政府部門間要加強合作管理，建立起適應(yīng)城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的管理機制,將政府部門間有機整合在一起，最大力度地發(fā)揮其的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。政府部門應(yīng)加強部門間的溝通與交流，打破原有的部門界限，通過團結(jié)合作，形成高效、有序、便捷的部門管理體制，使各類規(guī)章制度、審批程序、準入制度等更好地符合市場化的需求，為城市生活性服務(wù)業(yè)提供一個良好的環(huán)境。

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結(jié)束語

在該論文撰寫結(jié)束時期，恰逢國務(wù)院頒布了《加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》，這對于本文的寫作來說無疑作了一個很好的詮釋。筆者認為，當前各級政府部門日益重視生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時，在引導(dǎo)和規(guī)范生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的推動力度其實并不大，而生活性服務(wù)業(yè)普遍存在的服務(wù)功能弱化、經(jīng)營秩序混亂、個性化服務(wù)供給不足等弊端，更是加大了生活性服務(wù)業(yè)向高端發(fā)展的難度。與此同時，人們的餐飲、休閑、娛樂等生活性服務(wù)業(yè)的需求數(shù)量正在快速增長，需求質(zhì)量日趨提升。生活性服務(wù)業(yè)供需的不平衡，可以說是制約整個服務(wù)業(yè)向高端攀升的主要障礙。這無不說明，隨著工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變,城市生活性服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為一個復(fù)雜的、開放式、動態(tài)的系統(tǒng)。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚系統(tǒng)是由核心系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)以及外環(huán)境系統(tǒng)共同構(gòu)成的一個有機整體,受政府政策、公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給、制造業(yè)發(fā)展水平和城市化水平等因素的影響,需要依托成本優(yōu)勢、廣輻射的外部經(jīng)濟優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，才能獲得核心競爭力。城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中,政府部門要整合生活性服務(wù)業(yè)各層次系統(tǒng)發(fā)展的特點和內(nèi)在要求，定位自身角色與職能,充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)、公共服務(wù)提供和監(jiān)督管理的職能,規(guī)避缺位、越位和錯位等典型政府失靈行為。

本文從生活性服務(wù)業(yè)政府責任的理論基礎(chǔ)出發(fā)，闡述了生活性服務(wù)業(yè)政府責任的特殊性，及政府在推動城市生活性服務(wù)業(yè)方面提升城市能級、引導(dǎo)消費方向等方面的重大戰(zhàn)略意義。在生活性服務(wù)業(yè)的政府責任的內(nèi)容方面，闡述了政府的抽象責任、具體責任及其在實踐過中責任的表現(xiàn)形式。而國外發(fā)達城市，比如紐約、倫敦、東京市生活性服務(wù)業(yè)高度發(fā)達，他們的政策有效引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)等，從而形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)群，其實對于我們有很好的啟示和借鑒意義。同時，本文以上海市松江區(qū)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展為例，探討了政府在引領(lǐng)松江區(qū)未來生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想，并明確了其責任的具體內(nèi)容等。在論文最后一章提出了城市生活性服務(wù)業(yè)中政府應(yīng)當承擔的共同責任，包括準確定位做好空間載體規(guī)劃、加強政府規(guī)制與行業(yè)監(jiān)管、優(yōu)化生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境等。應(yīng)該說政策措施符合當前我國城市生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的共性要求。

參考文獻（略）