第一章緒論

第一節(jié)研究背景與意義

一、研究背景

服務(wù)型政府的建設(shè)推動了我國公共服務(wù)的良好發(fā)展,地方政府公共服務(wù)供給能力的好壞是地方政府治理績效合法性的來源和基礎(chǔ),也是公共服務(wù)能為的衡量維度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,公眾對于公共服務(wù)"高質(zhì)高量"的需求與政府能否"足量、有效、均等"地提供公共服務(wù)的矛盾日益凸顯。近年來,公共服務(wù)的供給問題得到了政府和社會越來越多的重視,這主要取決于公共服務(wù)供給在公共服務(wù)中的重要地位。

首先,公共服務(wù)的供給是滿足社會公共需求的直接手段。政府服務(wù)于社會，社會公眾是政府唯一的服務(wù)對象,有求必有供,公共需求即公共服務(wù)供給的源動力和目標(biāo)所在。公共服務(wù)供給能力越強,表示越能滿足社會公眾的需求,反之則亦然。其次,公共服務(wù)的供給是一個制度問題。雖然理論上和西方實踐中公共服務(wù)的提供主體趨于多中也治理的特點,除了政府外,市場、非營利組織也在公共服務(wù)供給中扮演著不同的角色,但由于我國政府主導(dǎo)型的狂會治理模克政府仍然是公共服務(wù)供給的主要主化當(dāng)某項公共服務(wù)供給不足時，，我們又想到的第一個問責(zé)對象便是政府。我國政府多次把民生和公共服務(wù)問題寫入中央文件和工作報告,但實際中取得成績的同時還伴隨著許多問題,以經(jīng)濟増長為主要目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略與公共服務(wù)目碌本身存在著體制上的沖突,中央政府公共服務(wù)改革的愿望在實際中要受到許多來自層面體制的影響。因此,從供給角度研究公共服務(wù),認(rèn)清我國當(dāng)前公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀,客觀評價公共服務(wù)的供給能力,對民生的改善更具直接意義。

但顯然,我國對于公共服務(wù)供給能力的考察和評價還存在著不足之處,主要面臨兩大困境:一是當(dāng)前我國公共服務(wù)供給能力評價的實踐呈現(xiàn)分散化,現(xiàn)實中對公共服務(wù)供給能力的評價并沒有形成單獨的評價項目,而一般依附在政府績效評價中,考察項目分散且不完整,缺乏綜合系統(tǒng)的評價體系。二是無論在實踐還是在理論研究中,對公共服務(wù)供給能力與公共服務(wù)能力的內(nèi)涵認(rèn)識仍有不清,導(dǎo)致供給能力評價易被公共服務(wù)能力取而代之,在評價過程中忽略了"供給"的意義。因此,明晰公共服務(wù)供給能力的內(nèi)涵與重要性,構(gòu)建一套系統(tǒng)完善、標(biāo)準(zhǔn)適用、結(jié)構(gòu)合理的公共服務(wù)供給能力評價體系對于我國公共服務(wù)的長足發(fā)展有著重要的意義。

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第二節(jié)國內(nèi)外學(xué)者對公共服務(wù)供給研究的綜述

一、國外硏究現(xiàn)狀

國外關(guān)于公共服務(wù)供給的研究開始的較早,理論的構(gòu)建和實踐的應(yīng)用己比較完善,對于我國公共服務(wù)供給的研究有很大的借鑒意義。具體說來,國外學(xué)者們的研究主要可歸納為一條基礎(chǔ)和兩條趨勢:

(―)新公共管理和新公共服務(wù)理論對公共化務(wù)供給的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

1970年以來,隨著西方經(jīng)濟的沒落,人們開始反思當(dāng)下公共行政運行模式的固有缺陷,并從不同的理性視角和價值基礎(chǔ)判斷為公共行政的發(fā)展開辟一條新的道路,于是發(fā)起"新公共管理運動"。歐文休斯、奧斯本、蓋布勒、奧斯特羅姆等一大批學(xué)者對此作了論述,他們主張將市場競爭機制運用到公共服務(wù)供給中,把顧客導(dǎo)向、績效評估等私人部門的管理理念與方法技術(shù)引進到公共部門中,使公共服務(wù)實現(xiàn)市場化運作。

基于對新公共管理的研究和評述,學(xué)者們提出了新公共服務(wù)理論。登哈特的《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌駝》是其最具代表性的著作,書中系統(tǒng)地論述了新公共服務(wù)的思想來源和理論框架,提出大原則,明確指出政府的職能是服務(wù)而并非掌舵，政府職能最終還應(yīng)回歸到服務(wù),建立了關(guān)注公共利益,注重公民權(quán)利,適應(yīng)公共行政和公民社會發(fā)展的新理論。這一時期可說是公共服務(wù)能力理論研究發(fā)展的鼎盛時期,對后來公共服務(wù)能力的研究和發(fā)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)。

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第二章公共服務(wù)供給能力的概念及其評價體系構(gòu)建

第一節(jié)公共服務(wù)供給能力的內(nèi)涵

一、公共服務(wù)

公共服務(wù)自2002年被提及以來己有十多年的歷史,期間通過政府和專家學(xué)者們的推動,無論是其實踐發(fā)展,還是理論研究,都呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的狀態(tài),并且熱度不減,公共服務(wù)的重要地位越發(fā)凸顯。公共服務(wù)最早來源于經(jīng)濟學(xué)中對公共產(chǎn)品特征的描述,即公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的一種表現(xiàn)形式。我們可以從廣義和狹義上理解公共服務(wù),從廣義上而言,公共服務(wù)一般指公共部門為了滿足公共需求,促進社會有序發(fā)展,直接或間接向社會提供公共產(chǎn)品的過程,既包括物質(zhì)性的有形服務(wù),如基礎(chǔ)設(shè)施和道路橋梁;也包括非物質(zhì)的無形,如公共安全和社會保障。而狹義上的公共服務(wù)則是指政府提供的非物質(zhì)公共產(chǎn)品,這些服務(wù)的表現(xiàn)形式主要依托信息、技術(shù)等無形的服務(wù)。本文的研究基于廣義的公共服務(wù),認(rèn)為政府提供的服務(wù)既包括物質(zhì)服務(wù),也包括非物質(zhì)服務(wù)。

二、公共服務(wù)能力

要理解公共服務(wù)的能力,首先要理解什么是"能力"。所謂能力,是指順利完成某種活動的內(nèi)在也理因素,是主體進行活動的內(nèi)部條件和內(nèi)在潛力。而所謂公共服務(wù)能力,是指公共部門履行公共服務(wù)職能時所必須具備的內(nèi)在條件和潛力,即是指政府為了滿足公共需求,把有限資源轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)的能為,其提供主體包括公共部門、企業(yè)或者非營利組織。公共服務(wù)是政府的一大重要職能,即是說公共服務(wù)能力是政府能力的重要體現(xiàn),縱觀政府提供公共服務(wù)的全過程,公共資源的汲恥供給、執(zhí)行、配置、信息反饋、危機管理都是政府公共服務(wù)能力的表現(xiàn)內(nèi)容。各學(xué)者對公共服務(wù)能力的構(gòu)成研究如下表所示:

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第二節(jié)公共服務(wù)供給能力的構(gòu)成

學(xué)者們一般對地方政府公共服務(wù)供給能力的考察主要從兩方面展開:一是從地方政府本身所擁有人、財、物等固有資源來確定供給能力的大小,二是從現(xiàn)實中公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀來評價其政府的供給能力。公共服務(wù)的供給實際上是公共服務(wù)輸出的過程而非結(jié)果,任何公共服務(wù)的供給首先離不開資源的投入,即公共服務(wù)的供給規(guī)模;資源投入之后產(chǎn)出的效果也應(yīng)該被重視,即公共服務(wù)供給的效率i公共資源如何配置才能達(dá)到經(jīng)濟和社會效益的最大化,即公共服務(wù)供給的均等化,三者的關(guān)系如圖2-1所示�；诖吮疚臉�(gòu)建了公共服務(wù)供給能力結(jié)構(gòu)的概念模型,從公共服務(wù)供給規(guī)模、效率和均等化三方面的現(xiàn)狀進行評價,從而對公共服務(wù)供給的投入、執(zhí)行和配置做一個漸進而又全面的考察。

當(dāng)然,公共服務(wù)供給能為的三個方面并不是隨意組合的,除了借鑒學(xué)者們的研究外,公共服務(wù)供給本身與財政運作特殊的內(nèi)在聯(lián)系形成了公共服務(wù)供給規(guī)模、效率和均等化蘭方面能力構(gòu)成在財政運作上緊密的的邏輯性和關(guān)聯(lián)性。為了使理解便于量化分析和具體化,我們不妨把"供給"理解為公共財政中公共服務(wù)的支出,公共服務(wù)供給能力實際就是公共服務(wù)財政支出的績效,財政支出的績效高,說明供給能力強,反之,則說明供給能力不足。因此,本文對于公共服務(wù)供給能力的構(gòu)成,內(nèi)在邏輯實際是財政支出的使用流程,包括支出了多少,支出的效果,支出的配置三方面,實際就是從規(guī)�？冃�,生產(chǎn)績效和配置均等化來考察公共服務(wù)的供給能力,也就是本文所表述的供給規(guī)模,供給效率,供給均等化。

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第三章地方政府公共服務(wù)供給能力評價:基于浙江的實證分析..............26

第一節(jié)浙江省公共服務(wù)供給規(guī)模評價............26

一、回歸方程的構(gòu)建..............26

二、浙江省公共服務(wù)供給的規(guī)模績效............28

第四章實證研究的結(jié)論與原因分析............42

第一節(jié)浙江省公共服務(wù)供給能力實證分析的結(jié)論..............42

一、公共服務(wù)總體供給能力不斷加強.............42

二、公共服務(wù)的供給與社會需求之間仍有差距............42

第五章地方政府公共服務(wù)供給能力的提升策略...........49

第一節(jié)健全多元體系,提升供給總量...........49

一、調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)............49

第五章地方政府公共服務(wù)供給能力的提升策略

上文構(gòu)建的公共服務(wù)的供給能力的三個考察層面之間互相聯(lián)系,供給效率是對供給規(guī)模的回應(yīng),供給規(guī)模影響供給效率和均等化的程度,均等化的程度又是二者的反映。因此,對于公共服務(wù)供給能力的提升,不能單獨來看,必須從三個層面全面和系統(tǒng)的來加以改善。

第一節(jié)健全多元體系,提升供給總量

一、調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)

增加公共服務(wù)支出是公共服務(wù)供給規(guī)模増長的直接途徑,也是提升公共服務(wù)供給能力的首要步驟,同時也是政府轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。經(jīng)濟建設(shè)和民生建設(shè)二者互相統(tǒng)一,公共服務(wù)為主的民生建設(shè)是經(jīng)濟增長的最終目的,經(jīng)濟建設(shè)是公共服務(wù)發(fā)展的手段途徑。從目前浙江的體制和財力狀況來看,應(yīng)該首先通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)向公共服務(wù)薄弱的地區(qū)或環(huán)節(jié)有所傾斜,按照"存量適度調(diào)整,増量重點傾斜"的指導(dǎo)原則,通過財政的支持著力提高社會公眾享受公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

二、發(fā)展多元供給主體

政府有限的財政收入始終難滿足日益擴大的公共服務(wù)財政支出,為了保證公共服務(wù)規(guī)模足量的供給,面對政府有限的供給能力,需要引入新公共服務(wù)理論,構(gòu)建一個由政府、市場和第三部門等共同合作參與組成的多中也公共服務(wù)主體體系,以期市場和第三部門來彌補政府公共服務(wù)供給上的不足,在這一供給體系中,政府應(yīng)始終發(fā)揮統(tǒng)籌作用,設(shè)計利于多元供給體系發(fā)展的制度規(guī)則提供良好的發(fā)展支持環(huán)境,監(jiān)管各供給主體的行為規(guī)范;市場和第三部規(guī)則應(yīng)通過完善自身建設(shè),提高自身能力,公平競爭的方式獲取公共服務(wù)的供給任務(wù)。送種多元化的競爭格局能有效豐富公共服務(wù)的數(shù)量和種類,提高效率,促進公共服務(wù)的優(yōu)化配置,強化公共服務(wù)的供給能力。浙江省市場經(jīng)濟發(fā)達(dá),民營資本雄厚,在某些特定領(lǐng)域,如公共交通運輸,公共排污系統(tǒng)等,可按照"誰投資誰受益"的原則,通過合同承包、特許經(jīng)營等多樣化方式,積極引入多元市場主體,各自發(fā)揮其最大優(yōu)勢,優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

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第六章結(jié)論和展望

在我國長期政府主導(dǎo)的社會治理模式下,地方政府作為公共服務(wù)供給的主要主體,為公眾提供合意的公共服務(wù)是其職責(zé)所在。那么,我國的地方政府是否做到了這一點如果沒有做到,是哪些因素阻礙了其公共服務(wù)的提供又應(yīng)該從哪些方面進行改善正是帶著這樣的問題,本文進行了有益的探討。公共服務(wù)和公共服務(wù)供給二者的混淆導(dǎo)致地方政府對公共服務(wù)供給能力的重視不夠,也缺乏一套完整的評價體系,對于認(rèn)清當(dāng)下公共服務(wù)供給狀況有一定的難度。正因如此,本文嘗試通過構(gòu)建包含供給規(guī)模、效率及均等化的評價體系,認(rèn)清公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀,評價公共服務(wù)的供給能為,找到提升公共服務(wù)供給能為的有效路徑。

一、研究結(jié)論

本文在綜述己有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上,初步探討了地方政府公共服務(wù)供給問題,對公共服務(wù)能力的構(gòu)成進行了界定,并以此建立了公共服務(wù)供給能力的評價體系,在此基礎(chǔ)上,對浙江省的公共服務(wù)能力進行了實證分析,針對不足提出建議。主要結(jié)論如下:

第一,如何衡量地方政府的公共服務(wù)供給能力是本研究解決的主要問題,也是特色之處。第二章中對于公共服務(wù)和公共服務(wù)供給概念的厘清是研究公共服務(wù)供給能力的基礎(chǔ),公共服務(wù)供給能力主要體現(xiàn)在供給規(guī)模,供給效率和供給均衡三個方面。所謂供給規(guī)模,是指政府在經(jīng)濟發(fā)展和支出意愿影響下公共服務(wù)的支出規(guī)模;供給效率,是地方政府公共資源投入轉(zhuǎn)化為效果的程度;供給均衡,是在區(qū)域與城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給配置均等化的水平。三者之間互為相關(guān),層層推進,基于對三者的理解,本文構(gòu)建了以供給規(guī)模,供給效率和供給均等為準(zhǔn)則的公共服務(wù)供給能為評價體系,作為評估地方政府公共服務(wù)供給能力的分析框架。

第二,通過對浙江省公共服務(wù)供給能力的實證分析,發(fā)現(xiàn)浙江省在公共服務(wù)總體供給能為不斷加強的同時,公共服務(wù)的供給規(guī)模、供給效率和均等化方面仍有不足。具體而言,一是通過構(gòu)建最優(yōu)規(guī)模函數(shù)對浙江省公共服務(wù)財政支出規(guī)模進行比較分析,發(fā)現(xiàn)浙江省公共服務(wù)供給規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展程度,政府財政能力所相應(yīng)的公共服務(wù)供給規(guī)模之間仍然有一定的差距;二是采用數(shù)掘包絡(luò)分析法對浙江省公共服務(wù)的供給效率進行評價,發(fā)現(xiàn)浙江省公其服務(wù)供給相對效率在全國處于中等水平,且十年間并無明顯提升;蘭是在變異系數(shù)比較的基礎(chǔ)上對浙江省公共服務(wù)供給均等化水平進行分析,發(fā)現(xiàn)浙江省的供給均等化水平在全國處于前列,但在區(qū)域與城鄉(xiāng)之間仍然存在公共資源分配不均,服務(wù)水平差異大的間題。而導(dǎo)致這些差異的原因主要在于財政支出結(jié)構(gòu)不合理,供給渠道單一;事權(quán)財權(quán)不匹配,供給監(jiān)管欠缺;區(qū)域發(fā)展差異不平衡和城鄉(xiāng)二元體制的影響。

參考文獻(xiàn)（略）