1.緒論

1.1選題背景

我國的政治傳統(tǒng)中習慣于將"小組"作為一種政治模式,從抗戰(zhàn)時期的軍事領導小組中就己初露端倪。而最有代表性的是文革時期的"四大組",它們掌握著實際權(quán)力,地位遠遠超過當時的各部委,是一種崎形的政治模式’。文革之后部口職能得到恢復,"小組"的功能也逐漸回歸�，F(xiàn)如今,在面對中長期綜合性工作、國情調(diào)查、思想教育、專項整治、區(qū)域發(fā)展、工程建設、突發(fā)社會事件時,我們常常能見到"小組"或"領導小組"作為協(xié)調(diào)機制而存在,但在政府整體結(jié)構(gòu)中卻很難找出它所對應的位置。這種重事務性而輕結(jié)構(gòu)性的模式使得"小組"模式在政治結(jié)構(gòu)中盈得尤為特殊。

2013年發(fā)布的最新一次《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出"國務院部門在職能定位、機構(gòu)設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。"中共十八屆三中全會強調(diào)行政體制改革已經(jīng)走到了十字路口,應更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。實際上歷次的行政體制改革都yJl建立更完善的組織機制為目標,也就是在符合社會發(fā)展的情況下滿足低運行成本和高運行效率的雙重標準。這一原則的指引下,每一次改革都會對現(xiàn)有的部門結(jié)構(gòu)做出調(diào)整,劃分職責范圍,一方面不斷理順政府和市場關系,另一方面合并重組一豎功能相近的部門、推行"大部門"制度改革。最為突出的是國務院機構(gòu)數(shù)量的變化,七次改革中有六次減少了部門數(shù)量,且只有1988年的部門數(shù)量持平,但在歷次改革中,部門下降的幅度在持續(xù)減小。與部門改革同步進行的還有議事協(xié)調(diào),機構(gòu)改革,這里提到的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)通常被稱作"小組"。自1988年開始的五次調(diào)整中有四次事協(xié)調(diào)機構(gòu)設畳數(shù)量和撤銷數(shù)量都超過二十個,波動十分顯著,即便如此議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一直作為一種補充的結(jié)構(gòu)存在。

同樣作為組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制,部門重組與合并為主要形式的大部制改革廣受熱議,而議事協(xié)調(diào)機構(gòu)則顯得關注度不夠。從地方政府層面來看,一個縣級政府一般設置30多個下屬部門,而存續(xù)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)通常有幾十個,以本文所分析的縣為例,達到127個。是什么促使議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的大量存在,造成如此懸殊的數(shù)量對比？

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1.2理論意義和實際意義

1.2.1理論意義

單部門處理常規(guī)性的部門事務與圍繞著事項開展的部口間協(xié)調(diào)是政府運行的兩種基本形態(tài)。若以組織的視角去看待政府,政府的組織結(jié)構(gòu)變化就是相似任務模塊化及不同任務相分離的一個動態(tài)過程,內(nèi)含的原則是使得組織的總協(xié)調(diào)成本最低1。在長期的運行過程中,政府內(nèi)部對于周期性事務的處理己經(jīng)形成了一套相對完善的流程,在上位者的執(zhí)政理念和信息流轉(zhuǎn)的中間媒介都不發(fā)生巨大變化的倩況下,既定的流程就積淀下來。同時內(nèi)容或者形式相近的流程逐漸歸屬到相同的部口里,這些部門就成為了一個個相對獨立的模塊。模塊化的特點在于它們的投入和產(chǎn)出都是可預期的,送里所說的可預期不僅是對于部門自身而言更是對于上一級的管理者而言。

每一個部門對于需要處理的常規(guī)性事務只要遵循既有的模式就能順利完成,對于那些變動校小的事務,每個部門基本上都會依據(jù)職責范圍自行消化吸收。即便是職責范圍內(nèi)的非常規(guī)事項也可以參照同級別政府的已有范例,或者吸取上下級政府在類似事項中的處理經(jīng)驗,依據(jù)自身條件做出相應的變化就能基本解決問題。在具備成功的處理經(jīng)驗之后,部門會將它作為案例,并逐漸得出新的一般性處理方法,從而將其模塊化。

但是隨著經(jīng)濟狀況和社會環(huán)境的發(fā)展變化,政治、經(jīng)濟和社會領域呈現(xiàn)出了多元化、分散化和碎片化的特征,例外和不可控因素累積�？梢坏┏隽素撠煼秶蚴遣粚儆谝粋�部門,事務的處理就很可能會停滯。另一方面一些長期性的重要事項通常不是單獨的部門能夠承擔的,即便從可能性角度出發(fā)單一部門的資源配置并不足以支撐兩部分的工作,更不用說對于部分業(yè)務的不熟悉導致進展困難。不論哪個方面都要求政府去適應它的運行對象,也就是對公共事務的回應,在這個過程中更應該強調(diào)的是部門之間的協(xié)調(diào)。

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2.文獻綜述:組織協(xié)作及其機制演進

2.1協(xié)調(diào)問題的產(chǎn)生

組織運行過程中協(xié)調(diào)是一種非常常見的問題,有效的協(xié)調(diào)可以整合資源促使目標達成。由于視角的不同,許多不同原因促使了組織協(xié)調(diào)問題的產(chǎn)生。雖然無法窮盡協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生的所有可能性視角,但"分工-協(xié)作"、"工作流程"和"環(huán)境不確定性"這三種視角最為常見。

2.1.1"分工-協(xié)作"視角

"分工-協(xié)作"視角的最早系統(tǒng)闡述和運用者是亞當斯密。他認為組織源于分工,而分工能夠有效提高生產(chǎn)率。具體來說分工突出了部門的專業(yè)化優(yōu)勢進而提高生產(chǎn)率,但隨著時間推移,在學習機制的作用下每一個部口都會在它的工作領域變得更好。不斷積累的差異化導致部門間沖突越發(fā)顯著,此時必須引入?yún)f(xié)調(diào)機制去解決沖突問題,可見勞動分工和專業(yè)化的發(fā)展必然會導致協(xié)調(diào)產(chǎn)生。馬克斯韋伯繼承了這一學說,他在官僚制理論中對職責進行系統(tǒng)劃分,使每個官員都有清楚的職責范圍,從而盡可能保證權(quán)力運行中的非人格化;科學管理則強調(diào)工作的標準化,保證在分工基礎上實現(xiàn)高效工作。"分工-協(xié)作"管理學理論影響之大,以至于組織理論的集大成者、加拿大管理學家亨利明茨伯格索性用這一視角來定義組織,他說,"我們可將一個組織的結(jié)構(gòu)簡單地定義為:將工作拆分成若干不同的任務,再概調(diào)整合起來以實現(xiàn)工作目標的各種方法的總和。"

2.1.2"工作流程”視角

"工作流程"視角的研究主要關注工序的分解、流程的先后順序、流程間關系設置來實現(xiàn)協(xié)調(diào)。弗雷德里克泰勒提出通過任務設定和時間研究去實現(xiàn)工作標準化,并針對具體工作提出嚴苛的測量標準;在全面質(zhì)量管理中,與產(chǎn)品生產(chǎn)相關的任何環(huán)節(jié)都被逐個分解,質(zhì)量控制被當做一種必須使用的整合方式融入組織的每個環(huán)節(jié)。詹姆斯湯普森在《行動中的組織》一書中提到基于工作流程的三類依賴類型,集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。集合的相互依賴將組織中的各個部分看作是有機聯(lián)系的,任何部分的表現(xiàn)都有可能對其他部分造成影響;序列的相互依賴則強調(diào)部門之間投入產(chǎn)出的順序關系;互惠的相互依賴中每個部口的產(chǎn)出都能成為其他部門的投入。因為緊密度的依次増加,這三種相互依賴的程度隨順序遞增,協(xié)調(diào)的難度也隨之增加。

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2.2協(xié)調(diào)機制

為了解決協(xié)調(diào)問題,組織開始演化出各種機制,費尼曼(Fenema)提出的綜合分析框架1為組織學研究提供了兩個主要的方向。其一是組織設計協(xié)調(diào),這屬于設計結(jié)構(gòu)化的組織機構(gòu)。沿著這個方向研究者提出基于技術(shù)的協(xié)調(diào),主要利用溝通媒介、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡技術(shù)。其二是人際關系協(xié)調(diào),這屬于設計非結(jié)構(gòu)化的組織機構(gòu),從這個思路出發(fā)研究者提出基于行為的協(xié)調(diào)。

2.2.1組織設計協(xié)調(diào)

紹織設計協(xié)調(diào)所依賴的是正式的結(jié)構(gòu)化機制,里面包含的就是那些能夠達成組織內(nèi)部不同部n整合的管理工具。最為普遍的程序化協(xié)調(diào)機制是部門化、集權(quán)和分權(quán)、標準化、計劃、產(chǎn)出和行為控制。上面羅列出的這些工具適應了協(xié)調(diào)方式從簡單到復雜的變化。當組織面臨的目標和任務都相對簡單時,需要花費在協(xié)調(diào)這項任務的時間和精力總體來說較小,分工和確定權(quán)責標準能夠解決問題。但工作復雜程度的增加迫使組織在現(xiàn)有資源的約束下對于個體最優(yōu)化操作、先后順序、巧費時間等內(nèi)容做出規(guī)定,這些方法都直接導致協(xié)調(diào)成本的增加。隨著計算機和新媒體技術(shù)的發(fā)展,從組織結(jié)構(gòu)出發(fā)的組織設計協(xié)調(diào)方式發(fā)生了巨大的變化。這些新的技術(shù)幫助組織在很大程度上解決了因組織擴大、集權(quán)化等原因?qū)е碌男畔⒘鲃訙?同時也減少了信息流通環(huán)節(jié)消耗的費用。

2.2.2人際關系協(xié)調(diào)

人際關系視角中將人看作是完整的"社會人",強調(diào)組織是具體社會結(jié)構(gòu)的一個方面,組織內(nèi)的個體不能割裂其他方面的化會屬性。組織在人員任用之前會以協(xié)議的方式確立個體的獎勵機制以確保個體行為符合組織目標,組織對這樣的個體行為有著標準化的預期。但個體內(nèi)含的社會屬性卻會導致個體行為的差異化,人際關系協(xié)調(diào)就是為了處理個體行為的差異化。與結(jié)構(gòu)化機制所不同的是,人際關系協(xié)調(diào)機制更為精準,它并不打破原有的正式協(xié)調(diào)機制,而是在正式機制的基礎上建立柔性化的非結(jié)構(gòu)化機制,包括相互調(diào)整、反饋、橫向的或跨部門關系、非正式溝通、群體會議、社會化。在處理諸如大型的跨區(qū)域合作和相互關聯(lián)的任務時,出現(xiàn)了大量的非結(jié)構(gòu)化機制,它們幫助組織克服有限的資源,提高組織的適應性。同時,這種方式也可能因多頭管理導致目標不明確和管理的混亂。

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3.數(shù)據(jù)來源和研究方法...............18

3.1數(shù)據(jù)來源和處理...............18

3.2研究方法..............18

4研究發(fā)現(xiàn)..............23

4.1D縣政府在治理過程中的部門-事項關系..............23

4.2部門與事項協(xié)調(diào)關系的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)................24

5化較和驗證..............30

5.1H縣部門與事項協(xié)調(diào)關系..............30

5.2H縣部門間協(xié)調(diào)關系...............31

5.比較和驗證

為了證實文章所得結(jié)果的一般性,我們選取貴州省的H縣用于比較分析。D縣位于浙江,全縣工業(yè)為支柱,是一個年生產(chǎn)總值超過300億元的全國百強縣。H縣位于貴州省,全縣農(nóng)業(yè)為主,年生產(chǎn)總值19.7億元,是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。中央政府的轉(zhuǎn)移支付在H縣的財政收入中占據(jù)了很大的比例。在之前的分析中我們可看出,D縣以區(qū)域發(fā)展和維護穩(wěn)定為核也工作,而H縣的核也工作為農(nóng)業(yè)發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生�？梢奃縣和H縣同樣作為縣級主體有著巨大的差異。

5.1H縣部門與事項協(xié)調(diào)關系

部門與事項的二模關系網(wǎng)絡圖(圖5-1),包含全部H縣閥值為3的部門-事項組合,以便突出主體的結(jié)構(gòu)關系。由于與部門聯(lián)系的頻次較低,圖中并未顯示出精神文明建設、民族事務、黨委建設3種任務。該網(wǎng)絡的整體網(wǎng)密度為0.03,節(jié)點的平均度為9.66,圖形中心部分聚集且聯(lián)系緊密,同時周邊分散。模塊化系數(shù)為0.38,圖形沒有明顯的分化趨勢。

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6結(jié)論

6.1兩種協(xié)調(diào)機制對部門間協(xié)調(diào)矛盾的適應性

我國政府在已經(jīng)進行的機構(gòu)改革中充分展示了通過部n重組與合并,減少可能存在的部門間協(xié)調(diào)問題,進而減少因摩擦導致的效率受損。這種方式是試圖將部門之間的協(xié)調(diào)事項內(nèi)部化。依照這種思路出發(fā)推到極致,假設將黨政部門視作一個整體,不進行模塊化分割,所有機構(gòu)都成為一個部門,部門間的協(xié)調(diào)問題就不復存在了,但部門內(nèi)部又面臨極大的協(xié)調(diào)成本。所以事實是:只要分工得到保留,同一類型的人員和部門之間的互動總是會遠遠多于不同類型人員和部門之間的互動,那么事實上的部門模塊化就不可能消除。由此可見,將部門間的協(xié)調(diào)問題看作是可以內(nèi)部消化的大部制模式并沒有很好地認識和解決"分工-協(xié)調(diào)"這一對矛盾。再者,黨政部口間協(xié)調(diào)并不是一味強調(diào)外部協(xié)調(diào)亦或內(nèi)部協(xié)調(diào),不論哪種協(xié)調(diào)方式都有自己的成本,部門間協(xié)調(diào)的目標應該是內(nèi)外部協(xié)調(diào)成本么和最小化,大部制改革所重視的外部協(xié)調(diào)內(nèi)部)是沒有理順"內(nèi)部協(xié)調(diào)-外部協(xié)調(diào)"這對矛盾。最后,大部制的部門合并一旦實施不會隨意更改,這種剛性結(jié)構(gòu)很難貼合目前黨政部門處理主要事項時采用的以事為核心的原則,也就是存在"剛性制度-柔性任務"之間的矛盾。

反觀議事協(xié)調(diào)機構(gòu),非正式組織的結(jié)構(gòu)設定賦予了它亞組織的定位,這種形式不會對黨政部門"直線-職能"制的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)造成根本性沖擊,給各部門的職能特點予以保留并在事項處理中不同職責定位出現(xiàn),在不改變i有分工的前提下增加了橫向協(xié)調(diào)。也正是這種組織定位,使議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為一種"柔性制度"滲透部門間的縫隙,在部門內(nèi)部協(xié)調(diào)難度不變的同時,大幅降低了外部協(xié)調(diào)的壓力。但這種結(jié)構(gòu)也不是十分完備的,幾乎每一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)都需要上級官員的參與,同級別部門直接協(xié)調(diào)的缺失體現(xiàn)出了我國政府缺乏理性的官階制。

參考文獻（略）