第一章  緒論

第一節(jié)  研究背景及意義

一、研究背景

（一）理論背景

“回應(yīng)型”這一概念最早產(chǎn)生于法學(xué)研究當(dāng)中。對(duì)于回應(yīng)型政府的研究則主要源于二十世紀(jì)八九十年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在當(dāng)時(shí)作為主導(dǎo)思想的新公共管理理論基于西方政府體制飽受詬病的職能僵化、腐敗、效率低下等問題，提出了政府應(yīng)該改變以往專制、高高在上的角色定位，強(qiáng)調(diào)顧客至上，根據(jù)顧客的市場(chǎng)需求提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，針對(duì)顧客的反饋與個(gè)人偏好做出回應(yīng)。戴維·奧斯本在其專著中著重強(qiáng)調(diào)了政府產(chǎn)生問題的原因“不在于其中工作的人，問題在于他們工作所在的體制”傳統(tǒng)的官僚機(jī)制已無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展變化，奧斯本創(chuàng)造性的提出了要建立以顧客為主導(dǎo)的管理機(jī)制，“滿足顧客而不是官僚制度的需要”。這一理念蘊(yùn)含了對(duì)政府及時(shí)回應(yīng)的要求。

基于對(duì)新公共管理理論的反思與批判，西方學(xué)者試圖建立一種更加關(guān)注民眾與公眾利益為主的新型治理模式，新公共服務(wù)理論由此誕生。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民本位，正如代表人物登哈特指出“新公共服務(wù)是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并全心全意為他們服務(wù)之上的�！毙鹿卜⻊�(wù)理論主張將民眾置于政府治理機(jī)制中的中心地位，認(rèn)為政府開展的每一項(xiàng)活動(dòng)，提供的公共服務(wù)都必須符合民眾的要求，使民眾無論身處何時(shí)何地都能及時(shí)的獲得“無縫隙”的服務(wù)。建立一種政府與社會(huì)民眾之間合作共治的治理模式，使政府的回應(yīng)力得到提升，實(shí)現(xiàn)回應(yīng)機(jī)制的完善。與此同時(shí)，二十世紀(jì)末期公共治理理論興起，也為回應(yīng)型政府問題的研究增添了相關(guān)的理論指導(dǎo)。治理理論強(qiáng)調(diào)政府已不再是行政管理的主體，治理主體由單一化走向多元化。社會(huì)作用愈加明顯，政府與社會(huì)共同作為治理主體，解決公共問題，實(shí)現(xiàn)“善治”�；貞�(yīng)作為“善治”最重要組成部分，需要重點(diǎn)研究，只有對(duì)政府回應(yīng)問題的深入研究，，才能進(jìn)一步對(duì)善治問題進(jìn)行研究，才能在理論上實(shí)現(xiàn)回應(yīng)型政府的建設(shè)，回應(yīng)機(jī)制的不斷完善。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)也在不斷探索適合本國(guó)國(guó)情的政府治理改革實(shí)踐。早在二十世紀(jì)九十年代，就有學(xué)者根據(jù)中國(guó)的改革實(shí)踐，提出政府改革應(yīng)當(dāng)遵循“治道變革”這一中心理念。政府回應(yīng)問題成為研究政府體制改革理論的重要突破點(diǎn)。如李偉權(quán)在其專著《政府回應(yīng)力》中提到了建立以公眾參與為主的公共決策機(jī)制，以公共決策機(jī)制為依托建立高效回應(yīng)的回應(yīng)型政府。國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究政府回應(yīng)的基礎(chǔ)上，著力于提升政府回應(yīng)水平的“制度化保障”，即建立回應(yīng)機(jī)制�；貞�(yīng)機(jī)制可以有效促進(jìn)政府回應(yīng)能力的不斷完善，實(shí)現(xiàn)回應(yīng)型政府的建立。

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第二節(jié)  理論基礎(chǔ)與研究綜述

一、理論基礎(chǔ)

（一） 新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論興起于二十世紀(jì)七八十年代，是在對(duì)新公共管理理論反思與批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一門新公共行政理論。它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了民眾在公共治理中的核心地位，政府的職能不是“掌舵”，而是提供服務(wù)者。政府的一切活動(dòng)都是為了民眾服務(wù)，而不是為了顧客服務(wù)，它不僅需要時(shí)時(shí)關(guān)注民眾的需求并且對(duì)民眾關(guān)注的問題作出及時(shí)有效的回應(yīng)，努力建立與民眾之間平等互信的互動(dòng)關(guān)系。新公共服務(wù)理論代表人物登哈特認(rèn)為以往的回應(yīng)機(jī)制屬于單向度的溝通制度，民眾的意見經(jīng)常被忽略。因此，應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)調(diào)民主對(duì)話，政府與公民之間處于平等、尊重的溝通機(jī)制，即使雙方意見不統(tǒng)一時(shí)，采取溝通協(xié)商的方式來解決。我國(guó)基層政府的回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建與發(fā)展在很大程度上也延續(xù)了新公共服務(wù)流派的理論主張，把回應(yīng)置于首要位置，堅(jiān)持從公共利益與公共權(quán)力出發(fā)，并將回應(yīng)機(jī)制的發(fā)展與完善納入政府職能體系的構(gòu)建框架之中。

（二）無縫隙政府

無縫隙政府的概念是由美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M·林登所創(chuàng)造。它的產(chǎn)生是為了讓政府?dāng)[脫傳統(tǒng)官僚體制的僵化窠臼，從根本上對(duì)整個(gè)政府公共部門進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，圍繞過程與結(jié)果，而不是職能或部門展開工作，創(chuàng)建面向顧客、服務(wù)公眾的創(chuàng)新性組織，以滿足顧客的需要。無縫隙政府理論強(qiáng)調(diào)顧客至上，即公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終受益者與參與者——民眾主體地位。民眾優(yōu)先，針對(duì)顧客的要求提供有價(jià)值的服務(wù)，讓顧客在參與過程中盡量避免相互推諉、程序復(fù)雜等顧客成本，靈活、便捷地為顧客提供服務(wù)。此外，高度重視顧客的抱怨與意見，快速改善、妥善處理、及時(shí)回饋，讓顧客在不滿意中滿意，從稍不滿意中滿意，并重視用承諾獲取認(rèn)可，進(jìn)而使得顧客在滿意中更加滿意。無縫隙政府理論為縣級(jí)政府回應(yīng)力的提升具有強(qiáng)烈的指導(dǎo)作用，明確了政府的民眾導(dǎo)向，這也是政府的本質(zhì)所在。

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第二章  基層政府回應(yīng)機(jī)制

第一節(jié)  政府回應(yīng)的相關(guān)概念

一、基層政府

在我國(guó)傳統(tǒng)的中央——地方——基層三級(jí)層級(jí)結(jié)構(gòu)中，地方政府與基層政府因具有相似性，相關(guān)概念常常被混淆。因此，以地方政府理論研究作為基礎(chǔ)有助于我們更為理解基層政府的涵義。從概念上看，地方政府屬于行政學(xué)與法學(xué)類別，依據(jù)不同國(guó)家行政管理與行政體制的劃分的差別，不同國(guó)家與地區(qū)的學(xué)者對(duì)于地方政府的概念闡述同樣具有較大的差異性�！恫涣蓄嵃倏迫珪氛J(rèn)為地方政府只是管理特定區(qū)域內(nèi)行政與執(zhí)行事務(wù)的機(jī)關(guān)。而在《國(guó)際社科百科全書》中，其被定義為：“一種公共組織，享有決定及管理一片小地域內(nèi)的有限公共政治的權(quán)力，而這一地域?yàn)槿珖?guó)性或區(qū)域性政府的分治區(qū)，在行政體系上，其位于全國(guó)政府、中間政府(州、地區(qū)、省等)之后的底層�！� 國(guó)內(nèi)相關(guān)專家與學(xué)者根據(jù)我國(guó)的實(shí)踐情況，傾向于將地方政府界定為特定區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。譬如在辭海中，地方政府作為中央政府的相對(duì)概念，被定義為負(fù)責(zé)地方各行政區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。從上述國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)地方政府一詞范疇的描述中可以看出，地方政府主要是指管理國(guó)家特定行政區(qū)域內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的政權(quán)組織，是地方區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，也是在地方區(qū)域內(nèi)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。

對(duì)比地方政府的范疇，基層政府在一般意義上是指縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的政府，是我國(guó)縱向行政機(jī)關(guān)體系中最底層的部分�；鶎诱鳛樾姓w系中的重要組成部分，起著承上啟下的作用。對(duì)上要完成上級(jí)政府交代的任務(wù)，對(duì)下要解決民眾的內(nèi)部矛盾。并且縣級(jí)政府與民眾接觸最為頻繁，與民眾關(guān)系最為密切，是民眾利益最為直接與尖銳的表達(dá)場(chǎng)所。在我國(guó)的行政體系劃分中，基層政府隸屬于地方政府的層面。就目前中國(guó)的實(shí)際情況來看，各地級(jí)市的市轄區(qū)、各縣（含縣級(jí)市）、各街道、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都被視為基層政府。根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)家公布的統(tǒng)一數(shù)據(jù)，我國(guó)共有 2861 個(gè)縣級(jí)政府，44821個(gè)鄉(xiāng)級(jí)政府。其主要特征包括：一，職權(quán)的限制性�；鶎诱块T只能針對(duì)本地區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行有效管轄，保障本地區(qū)民眾的生活發(fā)展，無權(quán)對(duì)管轄范圍外的問題做決定。二，地位的雙重性�；鶎诱纫獔�(zhí)行中央以及上級(jí)政府機(jī)關(guān)的任務(wù)命令，同時(shí)還要統(tǒng)籌管理本轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公共事務(wù)，保證政治，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三，職能的單一性�；鶎诱块T的主要職能就是為基層民眾提供所需要的服務(wù)，政府活動(dòng)的開展圍繞基層民眾的利益訴求，強(qiáng)調(diào)了政府部門的服務(wù)性。

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第二節(jié)  政府回應(yīng)機(jī)制

一、政府回應(yīng)機(jī)制的內(nèi)涵與特征

“機(jī)制”這一概念主要來自于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造與運(yùn)行原理。在現(xiàn)代管理制度中，機(jī)制主要包含有以下幾方面的內(nèi)容。第一，作為制度的表現(xiàn)形式之一，機(jī)制本身更是一種針對(duì)所涉及人員的行為準(zhǔn)則。就取問責(zé)制而言，必須在人人遵守的前提下，同步發(fā)揮獎(jiǎng)懲方法的效用才能保證真正有效。第二，作為相關(guān)有效方法整合化的有機(jī)體，機(jī)制是經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)確實(shí)可以發(fā)揮最佳作用的方法方式的經(jīng)典提煉。第三，機(jī)制不是孤立存在的，它必須與其他制度相結(jié)合才能取得效果。比如管理機(jī)制的運(yùn)作，離不開監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等共同發(fā)揮作用。在上述基礎(chǔ)上，我們將政府回應(yīng)機(jī)制視為“為保證政府運(yùn)行及其工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遵循民意正當(dāng)需求的軌道，從而在兩者互動(dòng)關(guān)系原理基礎(chǔ)之上進(jìn)行的具備高度意識(shí)導(dǎo)向的制度及組織設(shè)計(jì)”換言之，該機(jī)制是政府根據(jù)民眾的基本訴求，針對(duì)民眾所關(guān)注的問題進(jìn)行有效回應(yīng)的一系列制度與措施。

政府回應(yīng)機(jī)制是建立在明確的目標(biāo)任務(wù)指向上的，具有以下幾項(xiàng)特征：第一，政府回應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政府行政管理的重要組成部分，具有強(qiáng)制性、后果性與權(quán)力性等特征。強(qiáng)制性表現(xiàn)在它是用來解決具體問題的，彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式的不足，實(shí)現(xiàn)與民眾真正的互動(dòng)溝通，回應(yīng)機(jī)制必須以強(qiáng)制力為后盾，才能保證問題的最終解決。后果性體現(xiàn)在如果回應(yīng)機(jī)制沒有有效實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾利益訴求的及時(shí)反饋，則會(huì)使得社會(huì)矛盾激化，社會(huì)不和諧因素提升。作為政府內(nèi)在權(quán)力之一的政府回應(yīng)力，其權(quán)力性本身就具備對(duì)民眾高度的影響力。其次，因機(jī)制的客體是社會(huì)民眾，而主體則是龐大的政府部門及其公務(wù)員隊(duì)伍，這使得政府回應(yīng)的內(nèi)容范圍應(yīng)涉及到更加寬泛的民眾公共利益訴求。且一般而言，公共訴求往往具備普遍性，關(guān)系到社會(huì)群體中廣大民眾的根本利益，但民眾的利益訴求有時(shí)只是涉及到獨(dú)立個(gè)體，具有特殊性，同樣需要引起政府關(guān)注，不及時(shí)采取措施會(huì)影響到民眾的個(gè)體利益與公共利益的實(shí)現(xiàn)。第三，回應(yīng)機(jī)制最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于民眾的參與，只有民眾真正參與到政府決策機(jī)制中去，政府站在民眾的立場(chǎng)上去解決問題，才能保證有效、科學(xué)且合理地回應(yīng)實(shí)現(xiàn)。

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第三章  當(dāng)涂縣人民政府回應(yīng)機(jī)制現(xiàn)狀..............15

第一節(jié)  當(dāng)涂縣人民政府回應(yīng)概況.............15

一、當(dāng)涂縣基本概況.......................15

二、調(diào)查實(shí)施過程.....................15

第四章  當(dāng)涂縣政府回應(yīng)機(jī)制存在問題的原因剖析.........................26

第一節(jié)  官民權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡............................26

第二節(jié)  缺少有效問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制的影響......................27

第五章  基層政府回應(yīng)機(jī)制的重構(gòu)對(duì)策...................33

第一節(jié)  回應(yīng)機(jī)制的價(jià)值建構(gòu).........................33

第五章  基層政府回應(yīng)機(jī)制的重構(gòu)對(duì)策

第一節(jié)  回應(yīng)機(jī)制的價(jià)值建構(gòu)

一、公民本位取向

滿足公民利益訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益并提供公眾所需的服務(wù)才是政府回應(yīng)的本質(zhì)。在現(xiàn)實(shí)生活中，縣級(jí)政府中官僚化特征依然十分明顯。而社會(huì)政府兩者間的關(guān)系優(yōu)劣與否往往是由政府官僚體系應(yīng)對(duì)民眾社會(huì)需求所呈現(xiàn)的反應(yīng)質(zhì)量和時(shí)效直接決定的。早在 20 世紀(jì) 30 年代，迪馬克等學(xué)者就曾指出，“讓顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)像在企業(yè)中所廣泛運(yùn)用的趨勢(shì)在政府運(yùn)作中同樣展開�！� 這可被視為“公民本位”理念在行政學(xué)中的初步表達(dá)。其后，登哈特也提出了類似理論，其認(rèn)為公共行政包含兩個(gè)核心問題，“其一就是政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的高效率，其二就是其服務(wù)時(shí)所蘊(yùn)含的公共利益傾向的本質(zhì)�！贝骶S·奧斯本與特德·蓋布勒所著的《改革政府》便是對(duì)公民本位思想的最好詮釋。書中提出了政府要具有“顧客”意識(shí)，非政治需要地去滿足顧客需求，以公眾的實(shí)際需求為導(dǎo)向，對(duì)以往的工作理念進(jìn)行改革，充分尊重民眾的意見，提高民眾所需要的優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

在新公共管理理論基礎(chǔ)上發(fā)展的新公共服務(wù)理論也一再?gòu)?qiáng)調(diào)了民眾的重要性，羅伯特·登哈特深刻的指出政府的權(quán)力是人民所給予的，是屬于民眾的，公眾首要性原則毋容置疑，政府工作的職能重心脫離掌舵劃槳之爭(zhēng)，更多將關(guān)注力投諸于倡導(dǎo)服務(wù)責(zé)任的回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建上。政府本就是公共服務(wù)的提供者，要做到及時(shí)回應(yīng)民眾的利益訴求，并給出讓公眾滿意的答復(fù)，成為以民為本的回應(yīng)型政府�！耙虼�，以公民為本是回應(yīng)型政府的最基本價(jià)值、動(dòng)力源泉和首要特征�！�

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結(jié)語

近年來，我國(guó)政府體制改革已由過去的職能轉(zhuǎn)變向治理模式變革的階段邁進(jìn)。面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，利益主體的多元化以及民眾需求的多樣化，傳統(tǒng)的政府回應(yīng)機(jī)制已無法滿足，社會(huì)矛盾日益激化，建立高效的回應(yīng)機(jī)制不僅僅是社會(huì)民眾的內(nèi)在呼喚，也是建立回應(yīng)型政府的必然措施。

本文研究的課題就是關(guān)于如何建立完善的基層政府回應(yīng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府體制向回應(yīng)型政府的轉(zhuǎn)變。因此，筆者在前人的研究基礎(chǔ)上，以基層政府回應(yīng)理論相關(guān)理論為背景，論述了回應(yīng)機(jī)制的有機(jī)構(gòu)成，特征以及模式類型，選取當(dāng)涂縣人民政府進(jìn)行實(shí)證分析，根據(jù)對(duì)當(dāng)涂縣基層政府的回應(yīng)現(xiàn)狀，闡述基層政府回應(yīng)機(jī)制所存在的問題，并結(jié)合相關(guān)問題進(jìn)一步探討影響回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的阻礙因素有哪些，最后從回應(yīng)主體、回應(yīng)客體、回應(yīng)途徑這三個(gè)方面來重點(diǎn)研究建立完善的回應(yīng)機(jī)制的具體措施與方法，為回應(yīng)型政府的建立提供一定的參考價(jià)值。當(dāng)然，本文仍舊存在一定的局限性。國(guó)內(nèi)關(guān)于回應(yīng)機(jī)制的相關(guān)研究仍處于起步階段，文獻(xiàn)資料較少，加上筆者自身能力限制，因此本文對(duì)于回應(yīng)機(jī)制的探究只是初步的嘗試，還需以后進(jìn)一步深入。

參考文獻(xiàn)（略）