淺談公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革

摘 要 公路作為國民經(jīng)濟(jì)綜合運輸體系中的重要組成部分 ,它的建設(shè)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用倍受關(guān)注。而公路養(yǎng)護(hù)業(yè)多年來一直在計劃經(jīng)濟(jì)體制下以公用事業(yè)的身份和名義生存 ,制約了公路養(yǎng)護(hù)業(yè)的發(fā)展。　現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)運行機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)已不相適應(yīng)，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)公路發(fā)展的要求，阻礙養(yǎng)護(hù)市場的發(fā)育和形成，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，就必須對現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)機(jī)制進(jìn)行改革.
關(guān)鍵詞 公路　養(yǎng)護(hù)　管理　體制  改革

近幾年來，公路管理體制改革、公路建設(shè)投融資體制改革、公路養(yǎng)護(hù)管理體制運行機(jī)制改革，以及公路人事制度改革、分配制度改革……一場場改革攻堅戰(zhàn)在公路行業(yè)內(nèi)打響。那么，關(guān)系到數(shù)十萬養(yǎng)路職工切身利益的養(yǎng)護(hù)管理體制改革如何深化？本文就此作個粗淺的探討。

一、改革，面臨兩難的處境

現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)管理體制是新中國成立后逐漸形成的。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國公路管理體制經(jīng)過幾次上上下下，分分合合。公路養(yǎng)護(hù)開始采取由公路部門設(shè)立的道班專職養(yǎng)路和半脫產(chǎn)的農(nóng)民代表工養(yǎng)護(hù)結(jié)合的體制，后來過渡到以公路部門設(shè)立的道班養(yǎng)路為主。公路養(yǎng)護(hù)部門作為公路管理機(jī)構(gòu)的附屬單位，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)按計劃作業(yè)，養(yǎng)路工人作為國家的專業(yè)工人和其他國營企業(yè)的工人一樣，被國家“統(tǒng)包”下來。

不可否認(rèn)的是，在當(dāng)時的情況下，廣大養(yǎng)路工人以“主人翁”的身份投入到工作中，這種體制對提高公路的通行能力，改善路況直到了巨大的作用。但隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善特別是正式加入WTO后，傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端日益凸顯。這些弊端主要有：一是因為公路養(yǎng)護(hù)部門是事業(yè)單位，實行的是單一主體的統(tǒng)包機(jī)制，生產(chǎn)靠計劃，經(jīng)費按人頭，大鍋飯嚴(yán)重，使公路隊伍的市場意識和競爭意識嚴(yán)重缺乏，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。二是隨著各地經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企業(yè)下崗工人的增多，作為事業(yè)單位公路的養(yǎng)護(hù)部門在很多地方成了"香餑餑"，成為一些地方實權(quán)人物安置關(guān)系戶的"熱門單位"，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)部門普遍人員臃腫、超編嚴(yán)重，有限的一點養(yǎng)路費成了人頭費，而養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)方式仍然原始落后，效率低下。三是各地公路部門大多是建、養(yǎng)、管、征一體，既行使部分行政管理職能，又承擔(dān)具體的公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)任務(wù)，，政企、事企不分。公路管理部門既是"裁判員"，又是"運動員"，就不能對公路養(yǎng)護(hù)實施有效的監(jiān)督，這也和WTO的一些原則相違背。因此，打破這種和市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的體制已經(jīng)成為形勢所
迫和大勢所趨。
但改革又是一場艱辛的革命，牽涉到職工利益的調(diào)整。特別是公路職工，長期在計劃經(jīng)濟(jì)的“安樂窩”里生存，迎接挑戰(zhàn)和搏擊市場的能力相當(dāng)弱，再加上公路部門并沒有像有些國有企業(yè)面臨破產(chǎn)倒閉的境地，改革還沒有到燃眉之急。所以推行改革可謂困難重重。這些阻力和困難主要有：
第一，缺少政策指導(dǎo)。這些年來，我們國家國企改革轟轟烈烈，而事業(yè)單位的改革相對滯后。盡管人事部出臺了幾個事業(yè)單位改革的意見，但這些意見主要是針對科、教、文、衛(wèi)等部門，而且主要針對人事制度方面。公路養(yǎng)護(hù)體制改革國家并沒有明確的方針政策。改革就像摸著石頭過河，要做到既不使國有資產(chǎn)流失，又能有利于改制企業(yè)發(fā)展和員工利
益的保障，就需要在體制機(jī)制上大膽創(chuàng)新。
第二，職工思想顧慮重。養(yǎng)護(hù)部門長期以來是作為事業(yè)單位依附于公路管理機(jī)構(gòu)的，很多職工還是傳統(tǒng)思維，認(rèn)為事業(yè)單位就是鐵飯碗，有公路就需要養(yǎng)護(hù)，就需要養(yǎng)路工，就不會有下崗之虞。公路養(yǎng)護(hù)改革對很多養(yǎng)路工來說，失去了單位的“避護(hù)”，面臨的是市場競爭的風(fēng)險。必然會有很多人反對。特別是在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，很多職工的鐵飯
碗、大鍋飯思想根深蒂固，改革的阻力相當(dāng)大。
第三，人員出路難。盡管改革是為了打破鐵飯碗，但也并不意味著把職工們往市場一推了之。更何況現(xiàn)在的一些老職工在公路部門上呆了幾十年，為公路事業(yè)的發(fā)展作出了不小的貢獻(xiàn)，而這些老職工的文化素質(zhì)普遍較低，技術(shù)專長也
少，搏擊市場大潮的能力相當(dāng)弱。
現(xiàn)在很多單位只能分流不下崗，但分流的渠道和可利用的資源不多。目前的出路大部分是工程隊，其次是“三產(chǎn)”。這些部門吸納能力有限，也面臨著改革的形勢，如果改制了，公路部門也不能對他們過多干涉。如何妥善安置富余人員成
了為各單位的難題。
第四，改革成本支付難。一方面，原來的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)工作按公益事業(yè)來操作，所安排的經(jīng)費不包含國家稅收部分。轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，都要按照企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行納稅，這無疑增加了養(yǎng)護(hù)企業(yè)的運行成本，使原本就十分緊張的養(yǎng)護(hù)資金更加捉襟見肘。另一方面，在養(yǎng)護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，要推行職工身份置換，買斷工齡的辦法和單位解除勞動關(guān)系，就需要大量的補(bǔ)償金，有的還要補(bǔ)繳巨額的養(yǎng)老保險，而養(yǎng)護(hù)企業(yè)大多是債務(wù)重，設(shè)備少，出讓時沒有什么收益。在資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交易中還要交不少的稅費。這些經(jīng)費上級不可能解決，
靠自身又解決不了。
第五，改革與穩(wěn)定的關(guān)系。改革必然導(dǎo)致一部分職工分流、離崗。但目前很多單位還沒有建立有效的社會保障體系。這些人推向社會又不能實現(xiàn)再就業(yè)就必然會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。特別是現(xiàn)階段，我國的就業(yè)壓力相當(dāng)大，失業(yè)率高。所以在中央一再強(qiáng)調(diào)要保持社會穩(wěn)定的形勢下，國有單位涉及
裁人的改革必然會慎之又慎。

二、改革，種種有益的探索

盡管改革的阻力和困難重重，改革路上地雷密布，但改革又勢在必行， “不改革，只有死路一條”。這些年來，全國各地公路部門進(jìn)行了許許多多有益的探索，有的改革步伐比較慢，有的步伐很快；有的主要改內(nèi)部運行機(jī)制，有的觸及產(chǎn)權(quán)制度。出現(xiàn)了百花齊放的改革局面，改革的主要模式

有：
1.推行定額養(yǎng)護(hù)和內(nèi)部競標(biāo)承包。這是全國公路系統(tǒng)最常見和最普遍的一種改革形式。這種模式的主要特點是：公路養(yǎng)護(hù)部門還是作為公路管理機(jī)構(gòu)的下屬單位，養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)作業(yè)相剝離，實行分灶吃飯。公路養(yǎng)護(hù)部門改革成企業(yè)化管理的養(yǎng)護(hù)公司，在內(nèi)部推行了"人事、用工、分配"三項制度改革。養(yǎng)護(hù)任務(wù)的下達(dá)一般由養(yǎng)護(hù)公司在全公司養(yǎng)路工中招標(biāo)，由個人或職工小組競標(biāo)承包。有的試行打破地域之間的分隔，在公路部門內(nèi)部實行招標(biāo)。中標(biāo)者與養(yǎng)護(hù)公司簽訂養(yǎng)護(hù)承包合同，職工與競標(biāo)人之間雙向選擇優(yōu)化組合。公路部門根據(jù)定額核定養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，包干使用，職工工資除一定
的保障，其余按計量支付，多勞多得。
2.向社會公開招標(biāo)養(yǎng)護(hù)。推行定額養(yǎng)護(hù)和內(nèi)部競標(biāo)承包固然能夠在一定程度上調(diào)動職工的積極性，提高養(yǎng)護(hù)效率，但由于職工的身份還是國有單位職工，承包人選擇職工的余地不大，而且招標(biāo)在單位內(nèi)部進(jìn)行，開放程度不夠。所以有些地方在新增公路的養(yǎng)護(hù)上就實行不設(shè)固定的養(yǎng)護(hù)隊伍，向
社會招標(biāo)。
3.養(yǎng)護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。上面這種模式優(yōu)點明顯，但只涉及到“增量”改革，也就是新增的路養(yǎng)護(hù)方式改革，而養(yǎng)護(hù)管理體制改革最大的難題就是“存量”改革，也就是對公路管理機(jī)構(gòu)下屬的養(yǎng)護(hù)公司的產(chǎn)權(quán)制度改革。在浙江、上海、福建、江蘇的一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地方，目前已經(jīng)完成了養(yǎng)護(hù)公司改制。如浙江省寧波余姚市公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革實行了“兩分開、兩置換”�！皟煞珠_”即管養(yǎng)分開、事企分開，原屬公路部門的事業(yè)性質(zhì)的生產(chǎn)型養(yǎng)護(hù)中心改企轉(zhuǎn)制，成立養(yǎng)護(hù)公司，在人、財、物方面全部與公路管理機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，解除隸屬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，采取股份制、股份合作制等多種形式，組建新的經(jīng)營主體，自主參與養(yǎng)護(hù)作業(yè)招投標(biāo)等市場競爭。“兩置換”即養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員從事業(yè)人到社會人的身份置換，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)到經(jīng)營性資產(chǎn)的置換。公路管理機(jī)構(gòu)管理人員全面競爭上崗，未能競爭進(jìn)入管理崗位的現(xiàn)有公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，與公路管理機(jī)構(gòu)解除勞動關(guān)系，人員身份由事業(yè)人變?yōu)樯鐣�，其用工一律由獨立的養(yǎng)護(hù)作業(yè)企業(yè)使用和管
理。

三、改革，不斷深化的思考。

盡管各地公路部門推行了種種改革，但離真正的市場化社會化還有一段距離，未來幾年，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)管理體制改

革，仍然是公路行業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)。
1.改革的目標(biāo)和方向。目前我們國家公路部門屬于事業(yè)單位，而在西方發(fā)達(dá)國家，沒有"事業(yè)單位"這個概念，要么是政府管理部門，要么是企業(yè)。對于亦政亦企的公路部門來說，改革的目標(biāo)和方向就是政企分離，管養(yǎng)分離，公路管理部門作為政府的職能部門，主要負(fù)責(zé)下達(dá)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費、制定養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、控制養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入和路政管理，而公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)型事業(yè)單位，改革的趨勢是公路管理部門徹底脫鉤，獨立核算，進(jìn)入市場，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。和公路管理部門脫鉤后，下一步就是改革公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)如何界定極其重要，如果產(chǎn)權(quán)界定得好，資源配置效率就高；反之，如果產(chǎn)權(quán)界定得不好，資源配置效率就低。國有經(jīng)濟(jì)一個致命弱點就是產(chǎn)權(quán)不清晰。因此，黨的十五大和十五屆四中全會提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改組國有企業(yè)的原則的任務(wù)，確定了“有進(jìn)有退、有所為有所不為和抓大放小”的方針，今后，國有經(jīng)濟(jì)主要控制關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的四大重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對于其他行業(yè)和領(lǐng)域，特別是一般競爭性行業(yè)，由于國有經(jīng)濟(jì)不具備優(yōu)勢，在逐步退出和收縮。公路養(yǎng)護(hù)屬于一般競爭性行業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該退出的領(lǐng)域。所以，改革的最終目的是打破壟斷，建立統(tǒng)一開放、公開競爭、規(guī)范有序的公路養(yǎng)護(hù)市場。
2.改革的步驟和路徑。公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革也應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，改革的步驟既要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，也要力求制度創(chuàng)新。具體地說，就是實行新路（人）新辦法，老路（人）老辦法。新增的公路一律實行公開養(yǎng)護(hù)，新進(jìn)的人一律實行人事代理和人員招聘制。并對原來的養(yǎng)護(hù)體制逐漸進(jìn)行改革，先將養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位從管理部門中分離出去，組建自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的，具有獨立法人資格的企業(yè)。然后改制成股份制或者股份合作制企業(yè)，徹底與公路管理部門分離，進(jìn)入市場，自我生存，自我發(fā)展。養(yǎng)護(hù)任務(wù)的安排可先在本單位內(nèi)部招標(biāo)，然后逐漸放開，在
系統(tǒng)內(nèi)跨縣跨市招標(biāo)，最后直接面向社會公開招標(biāo)。
在養(yǎng)護(hù)企業(yè)改制過程中，產(chǎn)權(quán)清晰過程就是財產(chǎn)權(quán)再分配過程。關(guān)鍵要調(diào)動養(yǎng)路職工的積極性，讓他們支持改革。一方面做好職工的思想政治工作，讓廣大的公路職工了解當(dāng)前的改革形勢，同時積極宣傳改革是市場經(jīng)濟(jì)的需要，是促進(jìn)公路事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的需要，宣傳公路行業(yè)改革的重要性、必要性和緊迫性；大力宣傳當(dāng)前公路建設(shè)大發(fā)展是改革的最佳時期，如果不抓住當(dāng)前有利的改革時機(jī)進(jìn)行改革，公路部門將會是死路一條。另一方面在制訂改革方案時，一定要廣泛征求廣大職工的意見，集思廣益，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛接受監(jiān)督，維護(hù)職工的利益，重大措施要采取公共選擇方式進(jìn)行。在人員去留、資產(chǎn)清算等方面更要做到“公開、公
平、公正”。
3.改革的配套措施要跟上。
養(yǎng)護(hù)體制改革涉及方方面面的工作，改革前、改革中和改革后都需要一系列配套措施，否則，改革就很難進(jìn)行，更
難取得好的效果。
 (1)公路管理機(jī)關(guān)也要同步改革。漸進(jìn)式改革道路的推進(jìn)需要一個廉潔、高效和權(quán)威的政府。作為養(yǎng)護(hù)管理體制改革的具體組織和實施部門，公路管理機(jī)關(guān)就必須有推進(jìn)改革的能力和駕馭養(yǎng)護(hù)市場的能力。所以政府部門一方面要對各級公路管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重新明確。建立起精簡高效、職能明確、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事規(guī)范的新型的省、市、縣三級公路管理體制。另一方面對公路管理機(jī)構(gòu)實行人事制度改革，實行人員競聘上崗和任期制，創(chuàng)造條件為管理機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行管理業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，提高管理人員素質(zhì)，以適應(yīng)
新的管理體制。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府的職能必然從“無限政府”向“有限政府”過渡�！肮莛B(yǎng)分開”后，公路管理機(jī)構(gòu)首先要轉(zhuǎn)變角色。對養(yǎng)護(hù)單位的管理從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤芾�，從直接養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷︷B(yǎng)護(hù)作業(yè)的監(jiān)管、合同管理，從命令管理到制度管理。必須完善各項管理制度，這些制度包括養(yǎng)護(hù)工程招投標(biāo)辦法、養(yǎng)護(hù)合同管理辦法、養(yǎng)護(hù)定額編制辦法、養(yǎng)護(hù)資金管理辦法、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查制度、評價標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入規(guī)定、養(yǎng)護(hù)資質(zhì)評定制度、合同文件的規(guī)范等。建立起一套科學(xué)、合理的公路養(yǎng)護(hù)管理準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、
考評體系，做到有“法”可依。
（2）加快養(yǎng)護(hù)市場的培育�！肮莛B(yǎng)分離”后，養(yǎng)護(hù)企業(yè)要生存發(fā)展必然就要有養(yǎng)護(hù)市場。這就要求公路管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場的培育，規(guī)范公路大中修工程市場和小修保養(yǎng)招投標(biāo)。交通部頒布的《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》已正式實施，公路養(yǎng)護(hù)走向市場、走向社會有了全國性的制度，各地也要完善相關(guān)的制度，使養(yǎng)護(hù)企業(yè)能夠盡快適應(yīng)市場競爭。
公路養(yǎng)護(hù)是個技術(shù)、資金、人才要求不太高的行業(yè)，進(jìn)入的門檻很低。目前其他企業(yè)不能進(jìn)入的原因僅僅是因為行政壟斷。中央已要求對行政壟斷加以破除，養(yǎng)護(hù)市場開放是遲早的事。為了能使改革順利推進(jìn)，對改制后的企業(yè)應(yīng)該“扶上馬、送一程”。如同中國加入WTO有一個緩沖期一樣，公路養(yǎng)護(hù)市場的開放也應(yīng)有一個緩沖保護(hù)期。同時，在機(jī)械設(shè)備、辦公場所和原養(yǎng)護(hù)工區(qū)、道班等生產(chǎn)作業(yè)場地的使用上，應(yīng)優(yōu)先滿足企業(yè)需要。在稅費繳納問題上積極取得有關(guān)部門的支持，對新建企業(yè)稅費給予減免和優(yōu)惠。使改革后的企業(yè)
能夠輕裝上陣。
（3）要充分保障職工的利益改革的最終目的不是讓大多數(shù)職工下崗，讓職工沒有飯吃，而是在打破“平均主義”和“大鍋飯”，建立起合理的投入產(chǎn)出機(jī)制。但改革就必然涉及職工利益的調(diào)整。政府部門在改革前改革中改革后要做好職工利益維護(hù)和保障工作。改革前，各公路管理部門要做好職工的培訓(xùn)工作，讓職工多掌握技能，以適應(yīng)激烈的社會競爭，同時建立和完善職工養(yǎng)老保險等社會保障體系，推行養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌，解除職工后顧之憂。改革時做到“有情操作”，確保大部分職工在改革后有新的崗位。同時對歷史欠帳的盡可能地給予補(bǔ)償，對職工的實際問題加以解決。改革后，養(yǎng)護(hù)職工雖然不屬于內(nèi)部職工，但對職工的狀況不能不聞不問，公路管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門要通過一定的手段，來保障改制企業(yè)勞動者享有勞動者的個人權(quán)利和集體權(quán)利，監(jiān)督企業(yè)履行保障勞動者權(quán)利的義務(wù)，以
實現(xiàn)國家勞工標(biāo)準(zhǔn)。

養(yǎng)護(hù)體制改革是一項全新的事業(yè)，全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)和社會發(fā)展情況又不一樣。因此，養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革不可能設(shè)立一種模式，各地應(yīng)當(dāng)在“三個有利于”的總的原則下，走出一條符合自身特點的改革之路。

參考文獻(xiàn):

交通部《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》、《公路養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招投標(biāo)管理

暫行規(guī)定》

本文編號：44472