第一章  緒論

第一節(jié)  選題的背景及意義

一、選題背景

公眾參與可以看作是關(guān)心公共事務(wù)管理的公共利益相關(guān)人持各自的觀點(diǎn)與看法參與到公眾生活中以期對(duì)公共決策活動(dòng)過程與結(jié)果產(chǎn)生影響的行動(dòng)。公眾參與不只是包括公眾在政治生活方面的參與，還應(yīng)該包括公眾對(duì)社會(huì)生活中其他領(lǐng)域的參與。公眾參與不僅是公共政策制定的重要?jiǎng)訖C(jī)和公眾利益表達(dá)的重要渠道，還是基層社區(qū)治理工作的重要組成部分。當(dāng)前，在黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，各級(jí)政府都加快職能轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)自身治理能力的現(xiàn)代化。國家治理能力的現(xiàn)代化反映在基層就是城鄉(xiāng)基層群眾自治組織治理能力的現(xiàn)代化，政府部門職能的轉(zhuǎn)變使得城鄉(xiāng)基層群眾自治組織有了更大的發(fā)展空間，基層社區(qū)治理中的公眾參與占據(jù)了更加突出的位置。

國家和社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展不僅帶來了工業(yè)化和市場化的快速發(fā)展，也推動(dòng)著城市化的進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。城市人口急劇膨脹，城市市區(qū)面積持續(xù)增加，城市空間不斷地向周邊的城郊地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)蔓延、擴(kuò)張，這些城市化的現(xiàn)象對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中人們的社會(huì)生活產(chǎn)生了許多重大而又深刻的影響。許多新的社會(huì)問題和社會(huì)現(xiàn)象開始出現(xiàn)，尤其是在城市與農(nóng)村交叉接壤的邊緣地區(qū)，社會(huì)問題更加復(fù)雜。在這些城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，原先的農(nóng)業(yè)用地由于城市化發(fā)展的需要而被用作城市建設(shè)用途，原先的居民也開始由農(nóng)村村民向城市市民轉(zhuǎn)化，，社會(huì)治理的組織和程序也發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)生活的改變，這些人的思想觀念和利益需求也發(fā)生著重大的轉(zhuǎn)變。此外，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展還使得大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市，加入到城市建設(shè)的大潮中，這些流動(dòng)人口部分會(huì)選擇留在生活較為便捷且居住成本較低的城鄉(xiāng)結(jié)合部居住和生活。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)狀況就更加復(fù)雜，人們的利益需求越來越呈現(xiàn)出多元化趨勢。在這一背景下，如何保證城鄉(xiāng)結(jié)合部這一復(fù)雜地區(qū)的公眾參與和利益表達(dá)已經(jīng)成為關(guān)系到城市穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展的重大問題，值得我們關(guān)注和思考。

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第二節(jié)  國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在國內(nèi)，最早把“社區(qū)”這個(gè)名詞引入進(jìn)來的是費(fèi)孝通先生，他指出社區(qū)的含義簡單表述就是以地區(qū)為范圍結(jié)成的互助合作群體，這里的群體是基于地緣結(jié)成的區(qū)域性群體，而非基于血緣結(jié)成的親屬群體。自此之后，國內(nèi)不斷有社會(huì)學(xué)家倡導(dǎo)對(duì)社區(qū)進(jìn)行中國本土化的研究。近年來國內(nèi)眾多學(xué)者更是將對(duì)社區(qū)以及社區(qū)治理中的公眾參與問題的理論研究與實(shí)證分析結(jié)合在一起，取得了豐碩的成果。國內(nèi)關(guān)于社區(qū)治理中的公眾參與問題的研究現(xiàn)狀可以從以下幾個(gè)視角分析：

1.對(duì)公眾參與社區(qū)治理的意義及作用的研究

王歡（2013）認(rèn)為公眾參與到社區(qū)治理活動(dòng)中，有利于推動(dòng)社會(huì)主義民主建設(shè)，有利于促進(jìn)城市基層管理體制實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，有利于提高社會(huì)管理格局發(fā)揮作用的有效性。胡稅根（2014）認(rèn)為公民參與治理主要有五個(gè)方面的作用：第一，能有效地滿足公民自身的利益需求；第二，有助于增進(jìn)社會(huì)資本總量的積累，降低社會(huì)管理和運(yùn)行的成本；第三，提高公民政治參與的積極性和有效性；第四，提高公共政策的科學(xué)性和有效性；第五，推動(dòng)社會(huì)民主進(jìn)程，完善社會(huì)主義民主建設(shè)。公眾參與社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)自治的本質(zhì)要求，有助于發(fā)展我國基層民主政治，同時(shí)有助于推動(dòng)基層群眾自治組織治理能力的現(xiàn)代化。公眾參與社區(qū)治理的過程中可以有效地表達(dá)自身的利益需求，促進(jìn)公共決策的科學(xué)性和有效性，不僅能夠推動(dòng)社區(qū)的科學(xué)發(fā)展，還能夠維系基層社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

2.對(duì)公眾參與社區(qū)治理的動(dòng)力和特征的研究

侯靜（2010）認(rèn)為公眾參與社區(qū)治理過程的主要?jiǎng)訖C(jī)有三個(gè)方面：首先，公眾參與是人民當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)；其次，公眾參與是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾自身利益的基本途徑之一；最后，公眾感到自身有能力影響政策的進(jìn)程�？偟膩碚f就是公眾對(duì)民主生活感興趣，公民意識(shí)覺醒，或者是出于對(duì)自身利益和公共利益的維護(hù)，從而促成了公眾參與社區(qū)治理活動(dòng)。曹勝（2014）認(rèn)為目前我國社區(qū)治理中的公眾參與主要有以下四個(gè)方面的特征：“一是熱情與冷漠并存；二是正式組織與自治組織并存；三是制度化參與方式與非制度化參與方式并存；四是政治取向與利益取向并存�！边@些特征主要是由于我國地域面積廣闊，各地的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展程度、社區(qū)建設(shè)成熟程度以及社區(qū)內(nèi)公眾的綜合素質(zhì)都存在著差異造成的。

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第二章  北城新區(qū)社區(qū)治理中公眾參與的現(xiàn)狀

第一節(jié)  北城新區(qū) X 社區(qū)的基本狀況

X 社區(qū)位于合肥市北城新區(qū)的南部，在地理上處于安徽省合肥市長豐縣雙鳳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)西南部，地域范圍北起金梅路、東達(dá)合淮鐵路、南到廬陽區(qū)、西至崗集鎮(zhèn)，在行政區(qū)劃上歸屬于安徽省合肥市長豐縣雙鳳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。社區(qū)下轄一個(gè)回遷安置小區(qū)、兩個(gè)商業(yè)住宅小區(qū)、一個(gè)在建小區(qū)，此外還有西洋、衛(wèi)莊、十八河、韓郢、中灣、新屋、張崗、鄭崗等 14 個(gè)居民組。截止 2014 年 5 月底，轄區(qū)共有常住人口 20113 人。（表 2.1）

X 社區(qū)內(nèi)有蒙城北路、阜陽北路兩條現(xiàn)代化道路穿境而過，社區(qū)內(nèi)還有主干道與各自然村相通，交通便利。安徽恒泰房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司、安徽中谷國家糧食儲(chǔ)備庫、安徽省奧威利食品有限公司，合肥波林新材料有限公司、合肥金寶馬家具制造有限責(zé)任公司等十幾家企業(yè)坐落在轄區(qū)內(nèi)。轄區(qū)內(nèi)還駐有安徽工商職業(yè)學(xué)院、求實(shí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校等大中專院校。社區(qū)居民大多以種植常規(guī)性農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)作物為主要收入來源，種植面積約 3800 畝，社區(qū)內(nèi)苗圃花卉園基地已初具規(guī)模；轄區(qū)企業(yè)發(fā)展勢頭良好，隨著居民土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，大量剩余勞力就地進(jìn)入到社區(qū)下轄的大中型企業(yè)就業(yè)，人均收入逐年增長。

X 社區(qū)居委會(huì)于 2000 年雙鳳開發(fā)區(qū)建設(shè)時(shí)搬遷，為方便社區(qū)工作開展，現(xiàn)暫時(shí)安置于社區(qū)回遷安置小區(qū)內(nèi)。社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)有工作人員九人，下設(shè)社區(qū)一站式服務(wù)大廳、計(jì)生幸福生活 E 站、多媒體活動(dòng)室、文體活動(dòng)中心、流動(dòng)人口管理辦公室、社區(qū)綜合治理工作站、居家養(yǎng)老服務(wù)站、以及全程代理服務(wù)室等部門。社區(qū)基層自治組織建設(shè)逐年加強(qiáng)，社區(qū)內(nèi)其他各項(xiàng)工作在雙鳳開發(fā)區(qū)均位具前列。社區(qū)先后獲得了“合肥市民防建設(shè)先進(jìn)單位”、“長豐縣社區(qū)民防建設(shè)先進(jìn)集體”、“縣計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)單位”、縣平安創(chuàng)建“平安村（居）”等榮譽(yù)。

由于地理位置特殊，位于開發(fā)區(qū)并與城區(qū)接壤，新建商品住宅小區(qū)多，造成X 社區(qū)新居民較多，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)人口管理工作困難。以上這些也是大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的共同特征，因此，對(duì)于 X 社區(qū)治理中公眾參與的研究具有一定的典型性和代表性。

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第二節(jié)  公眾參與的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜

城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市與農(nóng)村交接的邊緣地區(qū)，是城市空間向農(nóng)村擴(kuò)展、農(nóng)村空間向城市轉(zhuǎn)化的過渡地帶。原本的農(nóng)村地區(qū)要實(shí)現(xiàn)向城市的轉(zhuǎn)化，首先表現(xiàn)出來的是土地利用狀況的變化。本文基于對(duì)合肥市北城新區(qū) X 社區(qū)的實(shí)地走訪，根據(jù) X 社區(qū)土地利用的不同狀況得出了城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)人口結(jié)構(gòu)情況如圖 2.1 所示：

一、由村民轉(zhuǎn)化的居民

由于城市整體發(fā)展的需要，一些接近城市市區(qū)的農(nóng)村地區(qū)要進(jìn)行拆遷改建。原本一些有著錯(cuò)落有致房屋布局的村落要被規(guī)劃改建為整齊劃一的居民小區(qū)。伴隨城市發(fā)展規(guī)劃方案的實(shí)施以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善，這一部分人的生活方式也發(fā)生了很大變化。生活條件的改善以及從拆遷中得到的財(cái)富收益使人們開始有能力和條件效仿一直向往的“城里人”的生活，原本賴以維持生活的土地或被流轉(zhuǎn)或被征收，剩余勞動(dòng)力就地進(jìn)入轉(zhuǎn)移過來發(fā)展的企業(yè)、工廠就業(yè)，人們開始由村民轉(zhuǎn)化為居民。

二、外來人口與流動(dòng)人口

隨著城市中心區(qū)的飽和發(fā)展，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部自身的交通運(yùn)輸條件得到極大改善、擁有大量廉價(jià)土地以及剩余勞動(dòng)力增加等有利條件，一些原先在城區(qū)里的企業(yè)和工廠被遷移到這一區(qū)域發(fā)展。此外，隨著一些村落向居民小區(qū)的轉(zhuǎn)化，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也隨之進(jìn)入這一地區(qū)，如學(xué)校、醫(yī)院、公交車站等，一些占地面積較大的高校也開始向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移或者擴(kuò)展。X 社區(qū)轄區(qū)內(nèi)就有十幾家大中型企業(yè)，還有兩所大中專院校，這些企業(yè)、工廠以及學(xué)校等的增加帶來了大量的外來人口，同時(shí)也帶動(dòng)了本地及周邊地區(qū)的人口流動(dòng)。龐大的流動(dòng)人口和外來人口群體給這一地區(qū)的社區(qū)治理中的公眾參與帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

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第三章   北城新區(qū)社區(qū)治理中公眾參與存在的問題及原因 ··················· 22

第一節(jié)   北城新區(qū)社區(qū)治理中公眾參與存在的問題 ·············· 22

一、社區(qū)公眾的總體參與率不高 ·········· 22

二、公眾參與層次較低 ···················· 22

第四章   北城新區(qū)社區(qū)治理中公眾參與完善的對(duì)策·············· 29

第一節(jié)   加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的社區(qū)參與管理 ·················· 29

一、完善對(duì)流動(dòng)人口的登記管理制度 ··········· 29

二、提高流動(dòng)人口的歸屬感和責(zé)任感 ············· 29

第四章  北城新區(qū)社區(qū)治理中公眾參與完善的對(duì)策

第一節(jié)  加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的社區(qū)參與管理

一、完善對(duì)流動(dòng)人口的登記管理制度

位置特殊，與城區(qū)接壤，新建商住小區(qū)多，新居民多是 X 社區(qū)最大的特點(diǎn)。流動(dòng)人口管理不好，社區(qū)的秩序就難以規(guī)范，社區(qū)的公眾參與更加得不到保障。要做好流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，對(duì)人口信息的掌握是關(guān)鍵。傳統(tǒng)的臺(tái)賬登記管理不但查找起來不便，增添刪改也很麻煩。所以社區(qū)需要?jiǎng)?chuàng)新自身的管理和服務(wù)工作方法，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的管理，以保證社區(qū)治理中公眾參與的活力和有序性。

要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的信息登記和有效管理，社區(qū)需要依靠信息技術(shù)建立“社區(qū)流動(dòng)人口管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上錄入社區(qū)流動(dòng)人口的信息，使所有社區(qū)流動(dòng)人口信息能夠一目了然，流動(dòng)人口登記管理工作可以變得明晰又快捷。社區(qū)住戶的基本信息，包括性別、身份證號(hào)、戶籍、工作單位、婚姻狀況、計(jì)劃生育情況等都登記錄入到社區(qū)流動(dòng)人口管理系統(tǒng)中，不但方便快捷，而且可以與計(jì)劃生育服務(wù)部門、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)以及派出所等單位實(shí)現(xiàn)資源共享，增進(jìn)各部門協(xié)作，提升工作的效率。

為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)人口管理系統(tǒng)的充分運(yùn)作，社區(qū)應(yīng)當(dāng)從三個(gè)主要方面入手：第一，要完善社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)綜合服務(wù)中心關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)的相關(guān)部門設(shè)置，基于社區(qū)原先的流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室建立社區(qū)流動(dòng)人口管理系統(tǒng)及其相關(guān)支持機(jī)構(gòu)。在人口管理的基礎(chǔ)上，從流動(dòng)人口的落腳點(diǎn)上著手，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)房屋租賃活動(dòng)的綜合治理。第二，要加強(qiáng)在社區(qū)內(nèi)的宣傳，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口主動(dòng)前往社區(qū)流動(dòng)人口管理辦公室進(jìn)行登記和信息錄入。此外，社區(qū)還要安排工作人員定期對(duì)社區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人員進(jìn)行走訪調(diào)研，實(shí)現(xiàn)社區(qū)人口管理系統(tǒng)內(nèi)信息的定期更新。第三，社區(qū)在完善自身流動(dòng)人口管理系統(tǒng)的同時(shí)，不僅要與計(jì)劃生育服務(wù)部門、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)以及派出所等單位實(shí)現(xiàn)信息共享，還要加強(qiáng)與周邊地區(qū)社區(qū)的合作，做到社區(qū)之間人口流動(dòng)信息的實(shí)時(shí)更新。

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結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市空間向農(nóng)村地區(qū)迅速蔓延。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市和農(nóng)村的交接地帶，是城市的最邊緣地區(qū)，隨著城市空間這個(gè)同心圓的不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)結(jié)合部的面積和人口都在迅速的增加。社區(qū)作為人們社會(huì)生活的一個(gè)基本單位，其治理的有效性直接關(guān)系到區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展，也關(guān)系到每一位居民的切身利益。公眾對(duì)基層社區(qū)治理的有效參與不僅能夠促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，而且對(duì)推進(jìn)我國政治民主化進(jìn)程以及構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要的作用。在我國現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)的今天，提高公眾對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理參與的積極性和參與的有效性，有利于增強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，推動(dòng)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

本文通過對(duì)合肥市北城新區(qū) X 社區(qū)的實(shí)地走訪和調(diào)查收集的相關(guān)資料進(jìn)行分析，結(jié)合社會(huì)資本理論和治理理論的理論研究依據(jù)，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理中的公眾參與這一研究對(duì)象有了一個(gè)比較客觀的認(rèn)識(shí)。造成城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理中公眾參與種種問題的根本原因是城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的“部分現(xiàn)代化”，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的基層組織在形式上實(shí)現(xiàn)了由村委會(huì)到居委會(huì)的轉(zhuǎn)變，但在治理理念、管理方式等方面還沒有跟上現(xiàn)代化的步伐。城鄉(xiāng)結(jié)合部的民眾在身份上實(shí)現(xiàn)了由村民到居民的轉(zhuǎn)變，但在日常生活方式、社會(huì)交往以及對(duì)公共事務(wù)的熱情等方面都保留著傳統(tǒng)觀念。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理中公眾的有效參與，不僅要在基礎(chǔ)設(shè)施、生活方式方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，還要從思想觀念上實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。此外，還應(yīng)積極構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)公眾參與的現(xiàn)代化制度。

此外，本文在資料收集、實(shí)地調(diào)研以及寫作的過程中還存在著一些不足和有待完善的部分。筆者通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫、圖書館等途徑間隔性階段收集相關(guān)研究的理論成果，收集到的已有研究成果比較有限，時(shí)效性有一定的局限。本文選取一個(gè)實(shí)地調(diào)研地，采用個(gè)別案例分析的問題和原因，以此來探討整體的解決對(duì)策，難免會(huì)存在以偏概全的局限，缺乏普適性。

參考文獻(xiàn)（略）