1緒論

1.1研究背景

耕地保護(hù)一直以來都是政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點,大力保護(hù)耕地資源已成為當(dāng)今世界人類的共識。嚴(yán)守18億畝耕地的“紅線”,把基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上,要從我國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略入手。20世紀(jì)90年代以來,我國學(xué)者對于耕地保護(hù)問題給予了極大的關(guān)注。大部分研究認(rèn)為,耕地的非農(nóng)化是一個不可避免的現(xiàn)象,隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,我國耕地的非農(nóng)化將會有進(jìn)一步加速的趨勢。由于政策問題的產(chǎn)生總要有一些特定的自然現(xiàn)象或人為事件引發(fā),這一系列的現(xiàn)象或事件就成為政策問題不斷產(chǎn)生的客觀原因。近年來我國城市建設(shè)取得了良好的成效,城市的數(shù)量不斷增加,城市規(guī)模不斷地擴大,城市化水平和城市經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)提高。我國的城市化進(jìn)程當(dāng)前己進(jìn)入了一個薪新的發(fā)展階段。如上所述的工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的社會經(jīng)濟大背景,就成為我國耕地保護(hù)政策產(chǎn)生、發(fā)展和變化的客觀原因。

由于我國的基本農(nóng)田界定的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊以及在耕地保護(hù)方面缺乏經(jīng)濟誘因,從而使得目前的耕地保護(hù)政策在一些城鄉(xiāng)交錯的地區(qū)是不起作用的。我國政府為控制耕地數(shù)量而采取的最直接的手段是土地用途管制政策和耕地總量動態(tài)平衡政策,但是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極為不均,經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)往往是那些后備資源極其貧乏的地區(qū),若要實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡,則必然影響我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程,影響我國的經(jīng)濟發(fā)展為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾,一些學(xué)者提出了最小人均耕地面積和耕地壓力指數(shù),從而建立耕地的利用與保護(hù)的實施標(biāo)準(zhǔn)。還有學(xué)者認(rèn)為,由于耕地的外部性,單純靠市場調(diào)節(jié)必然帶來政策失效,使政府調(diào)控成為必要手段,但也不能忽視市場的調(diào)節(jié)作用。政府作為公共秩序的維護(hù)者和社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者,樹立科學(xué)發(fā)展觀,正確處理經(jīng)濟建設(shè)、耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)三者之間的關(guān)系,就顯得尤為重要。

1.2研究目的及意義

1.2.1研究目的

自從我國改革開放以來年來,我國的耕地保護(hù)政策經(jīng)歷了耕地保護(hù)意識覺醒時期、政策起步時期、政策體系初步建立時期、政策體系逐步完善時期,到目前為止已經(jīng)基本建立了以基本農(nóng)田保護(hù)理論、耕地總量動態(tài)平衡理論、人地關(guān)系理論與可持續(xù)發(fā)展理論等為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)政策理論體系,這些理論對于我國耕地保護(hù)工作的開展以及耕地污染的防治發(fā)揮了非常重要作用。但是,目前我國耕地污染和減少的趨勢還沒能得到根本性的轉(zhuǎn)變,我國的耕地保護(hù)工作依然面臨十分嚴(yán)峻的考驗,尤其是我們國家要實現(xiàn)2020年城市化率達(dá)到60%、工業(yè)化率達(dá)到70%的總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上,還需要增加至少1.5億畝的建設(shè)用地,這將對我國的18億耕地紅線形成非常大的沖擊。

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,我國的耕地保護(hù)處在比較嚴(yán)峻的時期,如何從國家長遠(yuǎn)發(fā)展的角度去理解耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵,如何制定相應(yīng)的政策,使之與人口、耕地、環(huán)境之間相互適應(yīng),這些都是值得我們認(rèn)真思考的問題。此外,耕地保護(hù)關(guān)乎國家的糧食安全,保證耕地的數(shù)量與質(zhì)量是保證國家安全糧食的需要。

論文從分析我國的耕地保護(hù)政策的歷史發(fā)展出發(fā),聯(lián)系我國耕地保護(hù)政策制定、執(zhí)行、評估以及監(jiān)察過程中的實際情況,從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的觀點出發(fā),研究我國政府在耕地保護(hù)中存在的問題,探討加強和改善政府保護(hù)耕地的一系列的對策,為保護(hù)我國有限的耕地資源,建立和完善更加符合我國國情與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的耕地保護(hù)政策體系提出一些建議。

1.2.2研究意義

1.2.2.1理論意義

（1）加強對耕地保護(hù)政策問題的研究有利于進(jìn)一步完善基本農(nóng)田保護(hù)理論,根據(jù)耕地保護(hù)政策中基本農(nóng)田保護(hù)的的相關(guān)政策,加強對基本農(nóng)田保護(hù)理論的創(chuàng)新,建立健全基本農(nóng)田保護(hù)法,建立以保護(hù)基本農(nóng)田的總體區(qū)域生產(chǎn)能力為中心,使耕地保護(hù)與經(jīng)濟建設(shè)用地協(xié)調(diào)進(jìn)行,保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和國民正常生活為目的的基本農(nóng)田保護(hù)模式。

（2）對耕地保護(hù)政策問題的研究有利于完善耕地總量動態(tài)平衡理論,與基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃相銜接;堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心、保障各項重點建設(shè)項目用地,以保護(hù)耕地、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（3）對耕地保護(hù)政策問題的研究有利于完善可持續(xù)發(fā)展理論,謀求經(jīng)濟經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間相互協(xié)調(diào),以實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

（4）對耕地保護(hù)政策的研究對于進(jìn)一步完善人地和諧理論。加強對耕地保護(hù)政策問題的研究,豐富人地和諧理論,促進(jìn)人與自然的和諧共生,是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

2耕地保護(hù)政策的基礎(chǔ)理論

耕地是對于人類來說是一種寶貴的自然資源,它養(yǎng)育著人類,但是隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展,耕地的保護(hù)成為越來越突出的問題。我們深入了解耕地保護(hù)方面的相關(guān)理論,有助于更好的進(jìn)行耕地保護(hù)政策的創(chuàng)新和耕地管理體制的改革。

2.1基本概念的界定

2.1.1耕地保護(hù)的概念和內(nèi)涵

耕地保護(hù)是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用,根據(jù)耕地資源的功能與特點,依據(jù)一定的社會經(jīng)濟目的,保持農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展而采取的一系列措施和行動,包括運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施,對耕地的數(shù)量和質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的保護(hù)。要做好耕地保護(hù)工作就要是全面把握耕地保護(hù)的內(nèi)涵。具體來講,耕地保護(hù)包括以下三方面內(nèi)容:

（1）耕地的數(shù)量保護(hù)

我國的耕地數(shù)量保護(hù)的基本內(nèi)容之一就是把我國的耕地面積維持在18億畝水平之上,這是我國耕地的一條紅線,也是保證我國糧食安全的一條穩(wěn)定之線。因為我國有很大一部分的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口,耕地是農(nóng)民生存的保障。在目前我國的社會保障體系還不太健全的情況下,耕地是維護(hù)國家穩(wěn)定、維護(hù)糧食安全的重要保障。耕地的數(shù)量保護(hù)主要包括耕地總量保護(hù)和耕地人均數(shù)量的保護(hù)。

我國目前耕地后備資源數(shù)量嚴(yán)重短缺,而且我國大部分的耕地后備資源都位于西北土質(zhì)較差的地區(qū),甚至沙漠地帶,同時面對我國城市外擴、城市土地激增的現(xiàn)狀,要把我國整體耕地維持在一定的數(shù)量之內(nèi)具有一定的困難。耕地的人均數(shù)量是指把我國的人均耕地占有量維持在一定水平。雖然我國對于人口問題實行了計劃生育的政策,但是我國人口眾多,而且人口基數(shù)比較大,人口的增長也比較快。在這種情況之下,我國耕地的復(fù)耕率低于人口的自然增長率這樣要實現(xiàn)耕地的人均面積不再減少比較困難。

（2）耕地的質(zhì)量保護(hù)

耕地的質(zhì)量是耕地保護(hù)的重點,如何保護(hù)耕地的質(zhì)量使之成為高產(chǎn)保收的優(yōu)質(zhì)耕地是我們長期以來一直關(guān)注的話題。我國耕地保護(hù)政策的根本目的就是保護(hù)我國的糧食安全,所以不僅要維持耕地的數(shù)量更應(yīng)該提高耕地的產(chǎn)出率。長久以來,我國耕種一直以畜耕為主,機械化水平較低,精細(xì)化耕種,這就保持了我國相對較好的耕地質(zhì)量。高產(chǎn)良田是農(nóng)民耕種的結(jié)晶。我國的基本農(nóng)田制度就是根據(jù)耕地的質(zhì)量而界定的。但是地方的具體實施中卻存在“劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)”的現(xiàn)象,更為嚴(yán)重的,建設(shè)用地只占優(yōu)質(zhì)地,而以劣質(zhì)耕地補充,這就造成了耕地質(zhì)量的下降。因此,必須在保證耕地數(shù)量具有一定水平的同時,加大對劣質(zhì)耕地質(zhì)量的改良和 發(fā)整理,不斷提高耕地的總體質(zhì)量水平。耕地的生態(tài)保護(hù)

2.2耕地保護(hù)政策制定的理論依據(jù)

2.2.1基本農(nóng)田保護(hù)理論

我國的基本農(nóng)田保護(hù)是根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求,以及對建設(shè)用地的預(yù)測,而對長期不得占用的耕地,依法實行保護(hù)的一項土地行政措施。

2012年10月11日,國土資源部召開加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)工動員部署視頻會議,要求加快建設(shè)500個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣,“十二五”期間,在劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),建成不少于2億畝集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)我國的基本農(nóng)田保護(hù)是國家基于對未來一定時期人口和經(jīng)濟的合理推測基礎(chǔ)上,本著耕地合理開墾,糧食穩(wěn)定增長的原貝而對長期不占用的耕地實行有效保護(hù)的一項政策我國的基本農(nóng)田保護(hù)對象是特定的,主要是包括四個部分。

在我國未來實施社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中,為滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和人的需求的不斷增長,在相當(dāng)長的時期內(nèi),耕地的數(shù)量和質(zhì)量都應(yīng)不斷提高,達(dá)到耕地的數(shù)量上和質(zhì)量上的動態(tài)平衡。所以耕地總量動態(tài)平衡是指在滿足人口及國民經(jīng)濟發(fā)展對耕地數(shù)量和質(zhì)量需求不斷增長的條件下,耕地數(shù)量和質(zhì)量供給與需求的動態(tài)平衡。

為了達(dá)到耕地總量在一定時期、一定行政范圍內(nèi)保持穩(wěn)定,要使增加開墾的耕地總量不少于減少的耕地總量要保持耕地總量動態(tài)平衡,新增耕地質(zhì)量明顯低于被占用耕地質(zhì)量,占補平衡僅在數(shù)量上得以體現(xiàn)。目前,各地建設(shè)占用耕地,大部分集中在城鎮(zhèn)、汗鎮(zhèn)周邊較肥沃的耕地上,而新增耕地的主要途徑是未利用土地(主要為荒山、荒坡、荒草地等)的 發(fā)利用,農(nóng)村居民點整理、耕地整理,以及廢棄工礦用地的復(fù)墾利用等。未利用土地,之所以未利用,也主要受土壤質(zhì)地、水等自然資源條件限制。一般地,未利用土地,土壤肥力、水等自然資源條件較差,即使開發(fā)利用,也難以達(dá)到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)狀態(tài)。

3我國耕地保護(hù)政策的現(xiàn)狀分析........14

3.1我國耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢.......14

3.1.1耕地總量逐年減少.......14

4國外耕地保護(hù)政策的經(jīng)驗及對我國的啟示........23

4.1發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的耕地保護(hù)政策.......23

5完善我國耕地保護(hù)政策的建議......28

5完善我國耕地保護(hù)政策的建議

5.1完善耕地保護(hù)政策制定的內(nèi)容

5.1.1完善耕地保拼激勵政策

堅持在開發(fā)中保護(hù), 發(fā)和推廣并行,使耕地保護(hù)為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。我們不能無視當(dāng)前經(jīng)濟建設(shè)的合理要求,僅僅是為了保護(hù)耕地和保護(hù)耕地,不能只考慮暫時的經(jīng)濟增長,而忽視了保護(hù)耕地,換取暫時的經(jīng)濟增長以犧牲耕地資源。嚴(yán)格保護(hù)耕地,關(guān)鍵在地方政府,一方面減少土地供應(yīng)與建設(shè)用地的規(guī)模在相當(dāng)程度上減少地方財政收入;另一方面,由于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的減少,導(dǎo)致土地價格上漲,從而增加企業(yè)的土地成本,降低當(dāng)?shù)氐奈?直接影響到當(dāng)?shù)卣亩唐诮?jīng)濟利益。因此,地方政府對于耕地保護(hù)是被動的。為了鼓勵和推動地方政府保護(hù)耕地的主動性和積極性,使地方政府和中央政府在耕地保護(hù)的行為趨于一致,需要建立利益補償機制。

建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟激勵,我們可以借鑒美國的經(jīng)驗,一方面,中央政府向地方政府支付的耕地保護(hù)費,這樣的收入在當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)耕地方面不低于耕地的最大非農(nóng)業(yè)收入,同時對實施對耕地(包括耕地的數(shù)量和質(zhì)量)的保護(hù)措施和監(jiān)督檢查,所做的出色工作的給予獎勵,出現(xiàn)非法占用耕地或批準(zhǔn)的相關(guān)官員和個人給予嚴(yán)懲,不僅要收取相關(guān)費用及利息,'也做出相應(yīng)的處罰。另一方面,要建立獎勵機制,調(diào)動農(nóng)民群體保護(hù)耕地和基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,充分發(fā)揮農(nóng)民保護(hù)耕地的主體地位。值得注意的是,由于在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)的壓力不同,中央政府的補償利益應(yīng)該是不同的,壓力大的區(qū)域的補償應(yīng)該比在壓力小的地區(qū)的補償更高,這些工作的實施應(yīng)該是公平的,否則很容易有負(fù)面的激勵。

結(jié)論

耕地為人類提供糧食等基本物質(zhì),是整個人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地資源具有稀缺性和不可再生性,對耕地保護(hù)的好壞系到整個社會的糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。因此,耕地的保護(hù)關(guān)系這人類的生存和發(fā)展。當(dāng)前我國己經(jīng)進(jìn)入工業(yè)城市化快速發(fā)展時期,經(jīng)濟快速發(fā)展,人們生活得到極大改善的同時,也帶來了耕地資源的流失和破壞,給我過的耕地保護(hù)工作帶來很大的壓力。我國政府一直以來極力倡導(dǎo)保護(hù)耕地,但是耕地保護(hù)過程中實際執(zhí)行的效果仍然不是太令人滿意,每年仍有大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被侵占或破壞。在充分借鑒國外耕地保護(hù)政策制定和實施中的相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合我國實際,得出以下結(jié)論:

（1）由于我國耕地保護(hù)政策的制定和實施中存在著耕地保護(hù)政策內(nèi)容制定不完善、耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度不夠、耕地保護(hù)政策評估標(biāo)準(zhǔn)不明確、耕地保護(hù)政策實施的監(jiān)督力度不夠的原因,使我國的耕地面臨著耕地面積逐年減少,耕地質(zhì)量不斷下降,耕地污染和退化嚴(yán)重,耕地后備資源嚴(yán)重缺乏。

（2）我國可以考慮借鑒國外發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家耕地保護(hù)工作的相關(guān)經(jīng)驗,通過對美國、歐洲、印度禾巴西的研究得出,政府對耕地保護(hù)政策制定和實施中出現(xiàn)的問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。同時對這些國家耕地保護(hù)工作的經(jīng)驗借鑒是十分必要的,以此我們可以制定符合我國基本國情的耕地保護(hù)政策。例如制定和實施優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)政策、耕地轉(zhuǎn)用規(guī)模限制政策、適度的土地規(guī)模經(jīng)營政策、保護(hù)性耕作技術(shù)政策。

（3）針對我國耕地保護(hù)政策內(nèi)容,以及在政策的實施中出現(xiàn)的政策內(nèi)容制定不完善、政策執(zhí)行力度不夠、政策評估標(biāo)準(zhǔn)不明確、政策實施的監(jiān)督力度不夠等問題,本文提出了主要的解決措施,具體包括完善耕地保護(hù)激勵政策,制定清晰的耕地產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策,完善耕地保護(hù)生態(tài)補償政策,完善基本農(nóng)田保護(hù)政策等措施以完善耕地保護(hù)的政策,同時要增強耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度,建立耕地保護(hù)政策的評估標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)一步完善耕地保護(hù)的社會監(jiān)督制度。

本論文還存在許多不足之處,我國的耕地保護(hù)工作還在不斷的實踐當(dāng)中,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步,耕地保護(hù)政策也將不斷完善和更新,對耕地保政策問題也有待于進(jìn)一步研究。而且理論上的政策措施是否行之有效,也有待于實踐的進(jìn)一步檢驗和修正,這些都需要在今后的工作中繼續(xù)不斷的學(xué)習(xí)、探索和實踐。

參考文獻(xiàn)（略）