第一章  緒論

1.1  研究背景和意義

1.1.1  研究背景

“樹大有枯枝，族大有乞兒”從古至今、從國(guó)外到國(guó)內(nèi)流浪乞討現(xiàn)象一直都普遍存在著，作為一種嚴(yán)重失調(diào)的社會(huì)問題嚴(yán)重影響到社會(huì)健康有序的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。而對(duì)社會(huì)流浪乞討人員的救助與幫扶也一直是社會(huì)救助的重要組成部分和構(gòu)成環(huán)節(jié)，是社會(huì)救助最早的內(nèi)容和發(fā)端。各國(guó)政府對(duì)此采取了一系列政策措施，從制度構(gòu)建到政策實(shí)施，取得了一定的成果，很好的保障了乞討人員的生存權(quán)利。我國(guó)更是經(jīng)歷了從收容遣送到社會(huì)救助的轉(zhuǎn)變歷程。盡管如此，大量乞討人員的存在已經(jīng)成為了各個(gè)城市不能回避的問題，現(xiàn)行制度的弊端在實(shí)踐中展露無遺。因此，深入研究城流浪乞討人員社會(huì)救助問題，探討有效合理的救助措施，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1.1.2  研究意義

黨的十七大報(bào)告明確提出了“社會(huì)管理體系更加健全”的目標(biāo)。2011 年初在中央黨校舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，中共中央總書記胡錦濤更是作出了要求全黨加強(qiáng)社會(huì)管理工作的重要講話。中央緊鑼密鼓的系列部署，使社會(huì)管理工作成為了未來一個(gè)時(shí)期黨政部門工作的重點(diǎn)內(nèi)容。  作為社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)施社會(huì)救助和管理也是今后一段時(shí)間政府需要加強(qiáng)的重要職能，因而，進(jìn)行城市乞討人員社會(huì)救助研究能夠更加科學(xué)的探討整個(gè)社會(huì)的良性管理機(jī)制的建立健全，能夠更好的貫徹落實(shí)中央的方針政策。

1.2  國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國(guó)外研究現(xiàn)狀

西方早起流浪乞討救助問題的的研究與英、德兩國(guó)的社會(huì)救濟(jì)立法直接相關(guān)。

14 世紀(jì)開始，英國(guó)政府便通過頒布一些政令來對(duì)乞討人員進(jìn)行幫扶，這也是 1348年“黑死病”在英國(guó)蔓延后的直接結(jié)果，這種鼠疫在兩年的時(shí)間內(nèi)致使英國(guó)大部分莊園勞動(dòng)力急劇短缺，國(guó)王愛德華三世頒布了《1349 年勞動(dòng)法令》，規(guī)定不允許對(duì)由勞動(dòng)能力的乞丐進(jìn)行施舍，無勞動(dòng)資料的人們必須要接受雇傭。這一法令明顯禁止流浪乞討行為，英國(guó)最早最早涉及到救助流浪乞討人員的立法是《亨利八世法令》，教區(qū)要養(yǎng)活無法就業(yè)的窮人，并給他們發(fā)放在指定區(qū)域乞討的執(zhí)照。伊麗莎白女王在 1572 年簽署的國(guó)會(huì)法令，依據(jù)這一法令，  “教養(yǎng)院”、“救濟(jì)院”等眾多的慈善救濟(jì)機(jī)構(gòu)在全國(guó)各地相繼成立，直接由政府出力，著手解決流浪人員、窮人、殘疾人、無家可歸的老人、小孩等弱勢(shì)群體的生存問題。作為最早的救助政策，該法令留給后人最重要的財(cái)富就是明確了政府對(duì)流浪人員等無法生存的社會(huì)成員具有救助的責(zé)任和義務(wù)。1601 年，英國(guó)又頒布了更加嚴(yán)謹(jǐn)和全面的《濟(jì)貧法》，以法律條文推動(dòng)英國(guó)社會(huì)救助體系的基本形成，也為全世界社會(huì)救助制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。雖然英國(guó)的社會(huì)救助制度具有領(lǐng)先世界的重要地位，但英國(guó)著名的人口學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯則認(rèn)為 16 至 17 世紀(jì)英國(guó)的社會(huì)救助制度仍然存在許多缺陷和漏洞�！叭绻岣邼�(jì)貧院內(nèi)貧困人員的生活水平，那么就必然會(huì)讓濟(jì)貧院外貧困人員生活質(zhì)量下降”以及“社會(huì)救助制度侵害了國(guó)民自由，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響，阻礙人們自立精神的發(fā)揮”是馬爾薩斯主要的批評(píng)觀點(diǎn)。他認(rèn)為救助不應(yīng)該是永久性的，不能使受助者喪失勞動(dòng)能力和自由。因而，馬爾薩斯主張政府通過征收濟(jì)貧稅來修建收容院，解決真正極端貧困人口的基本生活，而接受幫助的人們也必須在暫時(shí)性的收容院勞動(dòng)以解決溫飽。

另一個(gè)較早關(guān)注社會(huì)救助問題的歐洲國(guó)家是德國(guó)。1788 年，德國(guó)的漢堡市推行一種救濟(jì)制度，后人稱之為“漢堡制”，對(duì)英國(guó)的《濟(jì)貧法》做了很好的完善，不僅在市區(qū)設(shè)立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理救濟(jì)事務(wù)的中央辦事處，而且還產(chǎn)生了先進(jìn)的救助理念“授之以魚不如授之以漁”——對(duì)貧困兒童進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、要為流浪乞討者提供工作機(jī)會(huì)而不是施舍等一系列的做法對(duì)現(xiàn)代社會(huì)救助觀念的形成有著深遠(yuǎn)的影響。1852 年，德國(guó)的另一個(gè)城市，愛爾伯福市在漢堡制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂和改良，制定出更加機(jī)動(dòng)靈活的救濟(jì)制度。

第二章  概念界定和理論概述

準(zhǔn)確的概念界定和充足的理論依據(jù)是現(xiàn)實(shí)研究的基礎(chǔ)條件。由于流浪乞討人員的社會(huì)救助和管理是一個(gè)與現(xiàn)實(shí)緊密聯(lián)系的問題，因而本文的基本概念解釋綜合考慮常規(guī)定義同政策性定義，結(jié)合研究?jī)?nèi)容進(jìn)行適合界定。同時(shí)，本文以政府職能理論、羅爾斯正義論以及公共政策系統(tǒng)理論為理論基礎(chǔ)，增強(qiáng)實(shí)證研究的合理性。

2.1  相關(guān)概念解釋

2.1.1  救助與社會(huì)救助

社會(huì)救助是一種具體的社會(huì)保障制度，是國(guó)家以及社會(huì)對(duì)由于各種不同原因而導(dǎo)致生活極端困頓的社會(huì)成員，給予物資上的接濟(jì)和生活上的扶助，保證其最基本的生活不受損害。社會(huì)救助的這一定義主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，社會(huì)救助對(duì)象特定化，僅限于因?yàn)槎喾N原因生活陷入困境，并且自身無力改變現(xiàn)狀的社會(huì)成員；其次，社會(huì)救助方式簡(jiǎn)單化，主要是基本的生活幫扶和一定的物資資助，并沒有更多復(fù)雜的救助形式；再次，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)基本化，社會(huì)救助更多的是為了滿足受助人群的基本生活需要，因而救助標(biāo)準(zhǔn)也是較低層次的，多數(shù)不會(huì)高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤健?

2.1.2管理與救助管理 

管理（management）的含義一直以來都是人們的研究熱點(diǎn)，很多人基于實(shí)踐，對(duì)管理有著不一樣的定義。作為現(xiàn)代理論的創(chuàng)始人，法約爾認(rèn)為管理由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)及控制等職能組成；西蒙則堅(jiān)持管理就是決策；在我國(guó)，援引最多的管理定義是：管理是社會(huì)組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)。公共管理（public  management）是指政府和其他公共組織為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾要求，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。行政管理（administration）是指國(guó)家機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家及其工作人員作為管理主體對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行的有效控制和管理。

救助管理是指在在社會(huì)救助領(lǐng)域所實(shí)行的管理活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)目前的救助管理現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，救助管理主要是指政府對(duì)社會(huì)救助事務(wù)進(jìn)行有效管理的過程。英國(guó)的《濟(jì)貧法》對(duì)救助管理的內(nèi)容做了最早的說明，包括救助主體、方式、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)等。依據(jù)《救助管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)救助管理的主題是中央政府和地方各級(jí)政府；客體是生活無著的流浪乞討人員；救助機(jī)構(gòu)以救助站為主；而具體的站內(nèi)管理制度則是由救助站完成，。救助管理的具體內(nèi)容則是由《辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了細(xì)化——例如，，對(duì)受助者進(jìn)行嚴(yán)格的入站體檢，受助者有義務(wù)提供真實(shí)有效地個(gè)人信息，受助者不得協(xié)調(diào)有毒危險(xiǎn)品入站，受助者擁有自愿出入站的權(quán)利等。 

2.2  社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)

2.2.1  政府職能理論

政府職能反映政府管理活動(dòng)的內(nèi)容、實(shí)質(zhì)和方向，是指政府在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用。對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)施救助管理是政府職能關(guān)于社會(huì)保障方面的具體體現(xiàn)。

安德森探尋了七項(xiàng)被其稱為“一般角色”的政府基本職能，具體表現(xiàn)為：提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、提供各種公共物品與服務(wù)、解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突、維持競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)自然資源、確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其中，確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件指，市場(chǎng)運(yùn)行有時(shí)候會(huì)產(chǎn)生某些殘酷的或者社會(huì)難以接受的后果——貧困、失業(yè)、營(yíng)養(yǎng)不良——這種影響是就全體人民而言的。其他一些人則由于疾病、年邁、缺少文化或者其他原因被排除在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外。人們對(duì)于政府救助的程度、總體成本以及可能存在社會(huì)成本的某些特殊計(jì)劃等問題常常難以達(dá)成一致。根據(jù)安德森的觀點(diǎn)，對(duì)于流浪乞討人員實(shí)行的社會(huì)救助屬于政府職能中“確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件”的主要內(nèi)容，也是市場(chǎng)失靈狀態(tài)下政府采取的積極干預(yù)政策，對(duì)于因貧困、疾病等原因流落街頭的社會(huì)成員，政府有職責(zé)將其進(jìn)行合理安置，提供能夠滿足其生存的基本條件。

針對(duì)我國(guó)的具體國(guó)情，夏書章在《行政管理學(xué)》中指出，我國(guó)目前正面臨著政府職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府正確履行職責(zé)和發(fā)揮應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在更好的履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。我國(guó)現(xiàn)行的城市流浪乞討人員救助管理正是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要方面，不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求，更是充分體現(xiàn)了保障人權(quán)、解決民生的職能要求。

第三章  廣州市流浪乞討現(xiàn)象分析 ....... 17

3.1  廣州市基本情況及流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查概述 ............. 17

3.1.1  廣州市基本情況 ........ 17

第四章  廣州市流浪乞討人員社會(huì)救助與管理現(xiàn)狀................ 36

4.1  廣州市流浪乞討人員社會(huì)救助和管理取得的成效 ................ 36

第五章  廣州市流浪乞討人員社會(huì)救助管理對(duì)策研究 .............. 53

第五章  廣州市流浪乞討人員社會(huì)救助管理對(duì)策研究

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，人口最突出的特點(diǎn)是數(shù)量龐大并且流動(dòng)性強(qiáng)，這從根本上決定了現(xiàn)今會(huì)有大量流浪乞討人員存在�；谶@樣的基本國(guó)情，中國(guó)流浪乞討人員的社會(huì)救助必須立足我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，在深入研究我國(guó)流浪乞討人員問題的基礎(chǔ)上，不斷借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中探索適合我國(guó)國(guó)情的救助體系。

5.1  分層救助和管理

5.1.1  救助管理對(duì)象的身份界定

第一，身份甄別。目前流浪乞討現(xiàn)象十分復(fù)雜，人數(shù)眾多，求乞動(dòng)機(jī)復(fù)雜，流浪乞討的成因多元，《救助管理辦法》等現(xiàn)行的救助管理制度將流浪乞討人員進(jìn)行統(tǒng)一定義，泛指一切城市生活無著的流浪乞討人員。但是由于流浪乞討人員這一群體職業(yè)身份不定、行為方式詭異、利益訴求差異較大，簡(jiǎn)單粗暴的進(jìn)行單一的救助管理，無法從根本上解決問題，因而流浪乞討人員進(jìn)行身份界定勢(shì)在必行。救助管理對(duì)象的身份界定，不僅是區(qū)分救助和管理的先決條件，而且是分層救助管理機(jī)制建立的前提基礎(chǔ)。對(duì)于如何有效甄別流浪乞討人員的身份，可以做到以下幾點(diǎn)：首先，更新技術(shù)手段、積極運(yùn)用現(xiàn)代化的甄別技術(shù)。廣州市目前對(duì)于流浪乞討人員的身份認(rèn)定主要依靠流浪其他人員接受救助時(shí)自愿登記進(jìn)行，完全由人工操作完成，技術(shù)含量低，每年都有大量的無法進(jìn)行身份識(shí)別的人員。應(yīng)該綜合運(yùn)用人臉識(shí)別系統(tǒng)、指紋鑒定技術(shù)等高新技術(shù)手段，通過電腦化、網(wǎng)絡(luò)化，降低流浪乞討人員身份甄別的難度。其次，利用公安、醫(yī)院等相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源，協(xié)助甄別工作。救助管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限有度，對(duì)很多新增的流浪乞討人員無法進(jìn)行準(zhǔn)確的身份認(rèn)定，因而應(yīng)該同公安部門的戶籍查詢系統(tǒng)、醫(yī)院的出生登記系統(tǒng)、醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)聯(lián)系起來，同時(shí)，充分利用民政部門低保系統(tǒng)，對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行全網(wǎng)式身份甄別。北京市較早開始利用聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行救助管理——為防止“騙住”，北京市救助管理部門同公安聯(lián)網(wǎng)，對(duì)流乞人員進(jìn)行指紋采集。指紋輸入系統(tǒng)后，救助平臺(tái)可顯示流乞人員的情況，及被救助“履歷”，救助管理部門將視具體情況酌情解決，如果流乞人員被認(rèn)定故意“騙住”，救助站可能終止救助，并由民警介入調(diào)查。目前，北京各區(qū)縣救助部門已形成同公安、城管等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

結(jié)論

流浪乞討現(xiàn)象從古至今一直存在，不同時(shí)代、不同國(guó)家都努力探尋有效解決這一問題的良藥佳方。改革開放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，流浪乞討現(xiàn)象愈演愈烈，成為了困擾社會(huì)管理者的一大難題。從《收容遣送制度》到《救助管理本辦法》，不同的制度背景下，中國(guó)的流浪乞討現(xiàn)象以及對(duì)流浪乞討人員的救助管理都呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在解決實(shí)際問題的同時(shí)中也引發(fā)出許多矛盾和弊端。本文旨在通過對(duì)廣州市流浪乞討社會(huì)救助和管理的研究，探求現(xiàn)階段救助管理所遇到的問題，提出合理的解決方案。

本文綜合運(yùn)用理論研究和實(shí)證調(diào)研，現(xiàn)有的理論進(jìn)行梳理、對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查取證。通過走訪廣州主要的流浪乞討人員聚集地，了解這一群體的特征和生存狀況，解釋廣州成為“流浪者之家”的原因；通過對(duì)廣東省民政廳、廣州市救助管理站等機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)出廣州市流浪乞討人員救助管理現(xiàn)狀，追究出現(xiàn)困難的原因；基于現(xiàn)狀和原因的雙重分析，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外救助管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提煉出適合廣州流浪乞討人員救助管理的對(duì)策建議。

雖然本文以廣州市作為研究樣本，但是由于廣州是全國(guó)流浪乞討現(xiàn)象最為集中的城市之一，因而本文的研究結(jié)論對(duì)于研究全國(guó)城市流浪乞討人員的社會(huì)救助和管理有較強(qiáng)的借鑒意義。

學(xué)界對(duì)于相關(guān)主題的研究已有長(zhǎng)足的發(fā)展，本文貴在收集到了內(nèi)容詳實(shí)的第一手資料，對(duì)現(xiàn)狀有了較為深入的了解。通過對(duì)流浪乞討人員、救助相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員、社會(huì)民眾進(jìn)行三方取證，傾聽不同利益訴求方的聲音，客觀、真實(shí)的反映了廣州市流浪乞討救助管理的情況。而廣州市流浪乞討現(xiàn)象受氣候因素影響較大、救助與管理混為一談、救助工作人員壓力大、救助過程遇到身份甄別難等問題、公眾對(duì)救助參與熱情不高等結(jié)論都得益于實(shí)地調(diào)研工作，也是本文相較于其他研究的新發(fā)現(xiàn)；同時(shí)，關(guān)于區(qū)分救助和管理的論述是本文的對(duì)策創(chuàng)新之處，利用多種手段進(jìn)行的身份甄別更是本文順應(yīng)時(shí)代發(fā)展步伐，提出的與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新性手段。 

參考文獻(xiàn)（略）