第一章緒論

1.1研究背景及意義

1.1.1選題背景

十一屆三中全會開始推行對內(nèi)改革對外開放的政策,我國社會就此進入高速發(fā)展期,經(jīng)濟持續(xù)增長。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,我國人均GDP(人均國內(nèi)生產(chǎn)總值)到2003年己經(jīng)突破1000美元。1000美元在國際發(fā)展慣例中,是社會安全的警戒線。經(jīng)驗表明,一個國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一旦突破1000美元的關(guān)頭,該國就進入高風險社會。這是由于社會現(xiàn)代化的高速發(fā)展使得影響社會穩(wěn)定的因素急劇增長,如利益分配不均、經(jīng)濟秩序不穩(wěn)、結(jié)構(gòu)失調(diào)和社會失序等。關(guān)于現(xiàn)代化與社會穩(wěn)定性的辯證關(guān)系,早在20世紀60年代,美國政治學(xué)家塞謬爾亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中,就點破了其中的玄機,他指出“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂’’,也就是說在社會走向完全現(xiàn)代化的穩(wěn)定格局的過程中,現(xiàn)代化的發(fā)展必然引發(fā)社會政治、經(jīng)濟、人文各方面的動蕩。我國的現(xiàn)代化進程從建國開始,社會變化程度隨現(xiàn)代化加深,當前,正是社會轉(zhuǎn)型最為關(guān)鍵的時期。我國社會轉(zhuǎn)型交叉進行,是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的并軌,即在推進城市現(xiàn)代化的同時,還要將社會經(jīng)濟從單一的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鼋?jīng)濟為主體的多種經(jīng)濟共同發(fā)展的市場經(jīng)濟。由此,誠如習近平總書記所說,“當前,我國面臨著對外維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益,對內(nèi)維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力,各種可以預(yù)見的和難以預(yù)見的風險因素明顯增多�！�

經(jīng)驗和實踐證明,我國社會正在面臨多種社會風險,處于公共危機的高發(fā)期。這些年,我國政府竭力進行危機管理,并且在應(yīng)急管理方面己經(jīng)取得了不可忽視的成績,體制,機制,法制和應(yīng)急預(yù)案形成的“一案三制”的應(yīng)急管理體系已經(jīng)建立并持續(xù)完善。然而,越來越復(fù)雜的現(xiàn)實社會危險對政府的危機管理能力要求越來越高,“一案三制”的應(yīng)急管理模式在面對各種無法預(yù)見的危機時效用甚微,危機管理任重而道遠。社會這個大系統(tǒng)中,由于政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)之間相互作用的錯綜復(fù)雜,突發(fā)事件的誘發(fā)無法避免。人們要追求社會穩(wěn)定,就必須將公共危機的發(fā)生發(fā)展以及結(jié)果連同管理都放在完整的關(guān)系鏈中,從風險因素的排查到突發(fā)事件的緊急救援再到公共危機的全面治理,才能切實解決公共危機。這就呼吁當前的危機管理模式從源頭,過程和后續(xù)治理的全過程中升級優(yōu)化。

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1.2研究方法

筆者在現(xiàn)有的研究條件基礎(chǔ)上,進一步結(jié)合研究問題的特點,主要采用了文獻研究法和理論分析法的基本研究方法。從圖書館、互聯(lián)網(wǎng)和政府機構(gòu)等來源搜集了豐富客觀的理論知識、案例資料和政策法規(guī),對資料進行簡單的經(jīng)驗分析與理論驗證,使研究更加的科學(xué)嚴謹。同時,應(yīng)用理論分析法對危機管理的流程優(yōu)化進行了說明和闡述。

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第二章危機管理的根源思考

2.1危機管理的概述和界定

2003年震驚世界的“非典”事件后,我國公共危機進入廣泛研究的現(xiàn)實階段。以“公共危機管理“作為關(guān)鍵詞,在互聯(lián)網(wǎng),圖書館和中國知識資源總庫中進行檢索,搜查得到的專著、期刊和論文數(shù)量龐大且呈動態(tài)跟新狀態(tài)。作者發(fā)現(xiàn),危機管理的研究雖多,但更為主流的研究則是對危機管理過程中的應(yīng)急管理研究。引述溫志強和滑冬玲在人民論壇發(fā)表的文章中的分析,國內(nèi)學(xué)者在研究公共危機管理的過程中形成了兩種主流思想,一種是側(cè)重事中的緊急救援,強調(diào)應(yīng)急性,持該觀點的學(xué)者認為,公共危機管理的主要任務(wù)是行政管理主體在突發(fā)事件的進程中對事件的干預(yù)和應(yīng)急處置,強調(diào)事件的突發(fā)性和管理的應(yīng)急性,具有代表性的學(xué)者和著作如國家行政學(xué)院教授、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所主任丁竹元所著的《建立和完善應(yīng)急管理機制》等;持另一種思想的學(xué)者們則站在系統(tǒng)論的角度,認為公共危機管理是全過程的,公共危機管理對公共危機事件的管理在其事前、事中、事后舉足輕重,危機事件發(fā)生時的應(yīng)急處置與管理需求更緊迫,效果更顯著而己,具有代表性的如中國人民大學(xué)教授張成福的《公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》》

公共危機管理,傳統(tǒng)觀點也稱政府危機管理,是政府主導(dǎo)的危機管理活動。公共危機管理行為是一種貫穿于危機事件全過程的動態(tài)行為,包括對危機事件的預(yù)測與監(jiān)督,控制與處理,也包括危機處理過程中人力物力的協(xié)調(diào)配置。危機管理的目的是通過有效的預(yù)防,控制和處理,消除或者減輕危機后果。

公共危機管理是一個動態(tài)過程,根據(jù)危機自身的生命周期,進行危機發(fā)生前的預(yù)警,危機狀態(tài)中的處置以及危機解決后的修善。公共危機管理的任務(wù)有以下四個:第一,事先預(yù)防。危機的爆發(fā)必然是某些風險因素的作用,如果能在風險管理的階段就將可以消除的風險消除,不可消除的風險則對其追蹤防控,就可以避免或者降低危機后果;第二,事中處置,控制事態(tài)。一旦發(fā)生災(zāi)害事件,政府、企業(yè)和社會應(yīng)該立即采取行動,處理事故,降低損失,控制事態(tài)進一步擴大;第三,協(xié)調(diào)關(guān)系。公共危機管理涉及的人財物資源眾多,在危機管理過程中,必須有效協(xié)調(diào)各危機管理主體的責任和利益,以求達到體效能最大化;第四,事后恢復(fù)。在危機結(jié)束后,公共危機管理部門應(yīng)該進行反思總結(jié),查找工作中的紕漏和不足,引以為戒。

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2.2風險社會與危機管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

2.2.1風險、災(zāi)害與危機的邏輯聯(lián)系

要分析風險社會與危機管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯,首先必須理清風險、災(zāi)害與危機的區(qū)別與聯(lián)系。風險的研究者主要來源于社會科學(xué)界,認為風險是一種不確定的社會性的存在。他們認為人類的未來取決于人類活動的選擇。災(zāi)害的研究者主要來自于自然科學(xué)與工程技術(shù)界。他們自信,可以通過工程技術(shù)來預(yù)防和控制災(zāi)害。危機的研宄者則來源于管理學(xué)界。管理學(xué)界堅信,通過加強組織管理和制度建設(shè),人們可以預(yù)防、識別、隔離、處理和控制危機。在我國的行政實踐和慣例中,“突發(fā)事件”是常用詞,政府針對突發(fā)事件的公共管理被稱為“應(yīng)急管理”。在這里,政府突出的是事件發(fā)生的突然性和管理活動的緊急性,即非常態(tài)性。而國際慣例中的相應(yīng)概念則是“災(zāi)害”和"災(zāi)害管理”。在中國的傳統(tǒng)文化和人們的觀念意識里,“災(zāi)害”僅指自然災(zāi)害,而在本論文中,“災(zāi)害”等同于“突發(fā)事件”,即包括自然災(zāi)害和各類社會公共突發(fā)事件。

“災(zāi)害”作為政府應(yīng)急管理的直接對象,通常是指顯性的,己經(jīng)發(fā)生的對人類的生活和生存造成某種損害的事實。而這種損害一旦進一步惡化,引發(fā)某種政治或者社會后果,則稱為“危機”。可以看出,危機是災(zāi)害的升級演化。風險可以轉(zhuǎn)化成危機,而危機則是風險的事件性后果,但是,風險作為原因,危機作為結(jié)果的聯(lián)系并非順序而行,危機也可能作為風險因素引發(fā)新的危機。那么,我們可以得出,風險、災(zāi)害和危機之間存在著系統(tǒng)的邏輯鏈關(guān)系。風險直接導(dǎo)致災(zāi)害爆發(fā),災(zāi)害的演化升級進一步形成危機。由此,我們只有從強化風險管理出發(fā),從源頭上防治和減少危機,對原有的危機管理進行優(yōu)化和創(chuàng)新,才能更好的治理危機,將危機管理的成本和危機后果帶來的損失都降到最低。

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第三章風險管理在危機管理中的作用研究............17

3.1風險管理界定............17

3.1.1風險管理概述.............17

3.1.2風險管理的程序............18

第四章風險社會視角下公共危機管理的不足..........22

4.1應(yīng)急管理取代危機管理............22

4.2政府危機決策的不足............24

4.3大數(shù)據(jù)時代背景下危機信息機制落后.............25

第五章基于風險社會視角的危機管理優(yōu)化...........28

5.1危機管理框架的全新構(gòu)建...........28

5.1.1危機管理的理念創(chuàng)新............28

第四章風險社會視角下公共危機管理的不足

4.1應(yīng)急管理取代危機管理

在我國的學(xué)術(shù)研究和政府實踐中,應(yīng)急管理的關(guān)注度都遠高于危機管理,甚至于有用“應(yīng)急管理”取代“危機管理”的趨勢。然而,作者在前文中已經(jīng)分析過,在本論文中,作者將風險管理,災(zāi)害管理(應(yīng)急管理)與危機管理區(qū)別開來,并認為風險管理和災(zāi)害管理是危機管理的組成部分。因此,從這個角度出發(fā),我國的危機管理偏重于應(yīng)急管理的做法是有失偏頗的,是將危機管理這樣的全過程管理行為割裂為部分的狹溢行為。

我國在應(yīng)急管理的研究和實踐中確實取得了一定的成就。我國“一案三制”的應(yīng)急管理體系基本成熟�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法中》對突發(fā)公共事件進行了規(guī)范分類,分別為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件,并將“分類管理"確立為應(yīng)急管理的重要原則,建立了“四委一辦"的應(yīng)急體系(減災(zāi)委員會,安全生產(chǎn)委員會,食品安全委員會,社會治安綜合治理委員會,應(yīng)急辦公室)。其中,除了減災(zāi)委員會,其他機構(gòu)都有己經(jīng)建立了從中央到地方的管理體系。這些機構(gòu)設(shè)置在突發(fā)事件的作用顯著,領(lǐng)導(dǎo)、指揮、救援、處置和信息傳播職能值得肯定。

然而,在預(yù)防危機的風險管理領(lǐng)域,應(yīng)急管理能夠發(fā)揮的作用則微乎其微。2009年,第一份確認災(zāi)害風險要素的全球報告在聯(lián)合國發(fā)布。聯(lián)合國秘書長潘基文在報告的發(fā)布儀式上的講話中提及:“盡管我們無法阻止自然現(xiàn)象如地震和熱帶風暴的發(fā)生,但我們可以盡量限制他們所造成的負面影響。先發(fā)制人的減災(zāi)措施正是其關(guān)鍵。災(zāi)害事件發(fā)生后的反應(yīng)機制無論多么有效,都永遠是不夠的。”潘基文秘書長的講話中提出了風險防治的重要性,雖然他僅僅指出了自然災(zāi)害領(lǐng)域的防災(zāi)減災(zāi),但在當今風險社會的背景下,多元化社會風險的預(yù)防管理同樣重要,不止能使危機管理由災(zāi)害發(fā)生后的被動消除變?yōu)轱L險因素萌芽階段的主動開滅,而且能夠使整個危機管理過程更加及時,經(jīng)濟和有效。

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第五章基于風險社會視角的危機管理優(yōu)化

處于風險社會的背景下,基于風險社會視角對危機管理進行全過程的優(yōu)化,成為政府保障公共安全的重要任務(wù)。危機管理的優(yōu)化首先應(yīng)該從全新的危機管理框架的構(gòu)建以及危機管理的流程優(yōu)化出發(fā)。

5.1危機管理框架的全新構(gòu)建

危機管理是包括風險管理,災(zāi)害管理和危機管理的全過程應(yīng)對公共安全問題的系統(tǒng)工程。從其構(gòu)成要素來看,包括理念創(chuàng)新、管理體制、法制體系、組織設(shè)計和技術(shù)流程五部分。

5.1.1危機管理的理念創(chuàng)新

前文中,作者已經(jīng)詳盡分析了危機管理理念對危機管理的重要作用和現(xiàn)有的落后危機管理理念對危機管理的抑制,因此,樹立新的危機管理理念是危機管理創(chuàng)新的首要工作。

首要中的首先,增強公共部門和社會公眾的風險管理意識。將風險管理在危機管理中的地位提升到戰(zhàn)略高度上來。世界各國在風險管理中已經(jīng)用實踐證明,預(yù)防和規(guī)避各類風險因素是實現(xiàn)公共安全更基礎(chǔ)和更重要的工作。借助于科學(xué)工具進行有效的風險管理,通過風險識別、估測和評價,選擇合理的風險管理技術(shù)能夠從源頭上降低公共安全事件發(fā)生的幾率,避免或者減少公共安全事件帶來的影響和損害。因此,我們應(yīng)該充分認識到風險管理的戰(zhàn)略作用,將風險管理納入到公共危機管理的流程中,提高公共安全保障計劃的合理性、科學(xué)性和可操作性,“實現(xiàn)體制、機制和技術(shù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一�！雹努F(xiàn)代社會風險管理意識包括公共危機管理的所有參與主體,既包括扮演管理角色的政府的風險文化意識的建構(gòu),也包括社會風險文化的塑造以及公民個人的風險意識的培養(yǎng)。我國各級政府部門應(yīng)該充分認識到風險管理在危機管理中的重要地位,并樹立風險意識,明確當前社會的狀態(tài)即是風險社會,既有外部的全球化風險,也有我國社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)生風險。在政府行政管理中,從風險意識出發(fā),減少危機的發(fā)生,減弱危機的損害。作為風險管理的主體,政府應(yīng)該也必須了解公共危機的風險根源,明確風險管理的流程,并認識到政府在風險管理中的職責和作用,在危機管理的全過程中,時刻從風險意識出發(fā)。在加強自身風險意識強化的同時,政府還應(yīng)該擔負起社會公眾的風險意識的構(gòu)建。我國政府的危機管理的社會動員“拳頭”模式在動員群眾積極主動參與危機管理中發(fā)揮著很大的作用,在觀念引導(dǎo)與轉(zhuǎn)變中也同樣應(yīng)該以政府為主導(dǎo),全社會參與起來。政府可以通過各種新舊媒體或者組織公益活動對公眾進行公共安全風險管理知識的宣傳與教育,形成政府與社會風險管理意識的共同學(xué)習與進步。

參考文獻（略）