1導(dǎo)論

1.1研究的背景和意義

改革開放以來,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī),成功地從一個(gè)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)墊為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的"中國(guó)奇跡"。中國(guó)擁有了交通、能源、通訊等優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施(張軍等,2007),與此形成反差的是中國(guó)在文化教育、環(huán)境保妒、玉生保健等非經(jīng)濟(jì)性公共品供給方面遠(yuǎn)不能令人滿意(傅勇,2010),地方財(cái)政中用于科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出比重甚至一直呈下降趨勢(shì)(周黎安,2008)。不僅如此,官員腐敗、食品安全、環(huán)境污染等問題愈演愈烈,引發(fā)廣泛的社會(huì)關(guān)注和不滿,形成嚴(yán)重的以"國(guó)富與民生失調(diào)為特征的發(fā)展失衡問題"(呂諱、王偉同,2009)。如何理解這一現(xiàn)象,并探尋其背后機(jī)制成為一個(gè)重要問題。

理解區(qū)域間發(fā)展的差異性需要注意到各地政府制度政策時(shí)候所面臨的經(jīng)濟(jì)約束和政浩約宋的差異性。受制于政治約柬,巧臨經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)霖要承擔(dān)政治成本(如選民的偏巧和意識(shí)形態(tài)中對(duì)有益于資本的政策的厭惡),這就可能消除"競(jìng)爭(zhēng)到底"困境(Basinger＆erberg,2004)。有研究發(fā)現(xiàn)雖然美國(guó)各州面臨著經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力,但眾《的州政府不怕商業(yè)機(jī)會(huì)跑到其他州,仍然將清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定高于聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn),這是因?yàn)楦髦菔艿疆?dāng)?shù)剡x民的制約(Potoski,2001)。.具體到中國(guó),盡管各區(qū)域間政治制度存在同構(gòu)性,但地政府所面臨的具體政治約宋化存在巨大巧差異性,如化方干部構(gòu)成、社會(huì)規(guī)觀、居民偏好和集體行動(dòng)能力等。我們所能觀察到的現(xiàn)實(shí)世界,背后應(yīng)是多種機(jī)制復(fù)雜作用的結(jié)果,是可能的《種均衡中的一個(gè)�，F(xiàn)有理論,無論是保護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義還是晉升錦標(biāo)賽理論,對(duì)于現(xiàn)代中國(guó)的政治過程均存在著過于簡(jiǎn)單籠統(tǒng).的缺點(diǎn),對(duì)政府和社會(huì)的處理"黑箱化"(楊其靜、憂輝華,2008)。更為關(guān)鍵的是,這種理論所基于的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是全國(guó)31省(市)所有區(qū)域呈現(xiàn)出的所謂共同特點(diǎn),并沒有足夠清楚地認(rèn)識(shí)到,也不能解釋區(qū)域之間的差異性,這種差異性體現(xiàn)在各地方政府行為模式的不同。

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1.2研究方法和數(shù)據(jù)

探尋政治過程并不是一件容易的事情,不僅需要選擇典型案例進(jìn)行剖析詳細(xì)的過程,更需要經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)尤其是面板數(shù)據(jù)來檢驗(yàn)機(jī)制的存在性及其普遍性。面板數(shù)據(jù)面臨著可得性的挑戰(zhàn),因?yàn)橹T如群眾運(yùn)動(dòng),上訪,化會(huì)西體,人大、政協(xié)提案或立法之類的數(shù)據(jù)并沒有可靠的持續(xù)性的涵蓋地方樣本的官方統(tǒng)計(jì)。而案例的選擇面臨著如何得到第一手的資料的難題,可能需要合理選擇并深入剖析呼吁成功的典型案例,失敗的典型案例和效果不明顯的典聖案例(逼近成功或逼近失敗)心義確定呼吁機(jī)制發(fā)揮作用的邊際條件�？紤]到可行性,我們選取環(huán)境保於作為分析的重點(diǎn),王業(yè)企業(yè)能帶來就業(yè)、gdp、財(cái)政收入,也伴隨著環(huán)境污染,政府環(huán)境規(guī)制和招商引資的選擇(trade-off)能夠反映主要的激勵(lì)和信息問題�！吨袊�(guó)環(huán).境年鑒》2003年后較為全面地統(tǒng)計(jì)了各省(直轄市)所發(fā)生的有關(guān)環(huán)境問題的群眾來巧總?cè)藬?shù)、人大建議數(shù)、人大建議數(shù)、政協(xié)提議數(shù)以及各地當(dāng)年、累計(jì)的就環(huán)保法律法規(guī)制定情況,結(jié)合《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收支、人口教育程度等數(shù)據(jù)、《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》就業(yè)人口受教育程度等數(shù)據(jù)、《中國(guó)民政年鑒》各地區(qū)社團(tuán)發(fā)展?fàn)顩r等數(shù)據(jù),可以構(gòu)成涵蓋面較廣便于控制分析的省級(jí)面板數(shù)據(jù)。這組數(shù)據(jù)可以用來從宏觀層面衡量呼吁的作用以及與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)基本的政治互動(dòng)過程。另一方面,網(wǎng)絡(luò)煤體興起保留了大量全國(guó)性環(huán)保事件的基本信息和相關(guān)討論,如廈門項(xiàng)目、怒江水電項(xiàng)目,給我們提供較為豐富的案例信息。案例與面板數(shù)據(jù)結(jié)合便于以環(huán)境保護(hù)為題對(duì)地方政治生態(tài)、政治過程何政影響公共政策及其發(fā)展后果進(jìn)行探討。

本文首先從現(xiàn)有法律法規(guī)文本開始梳理現(xiàn)有政治架構(gòu)中賦予的地方人大和政府的相關(guān)權(quán)力,理清政治架構(gòu)中的政治分工結(jié)構(gòu)及可能的容納呼吁機(jī)制的空間,對(duì)現(xiàn)有政府的運(yùn)作有一個(gè)初步搖繪;其次,本文采用案例研究,選取演化為公共事件的經(jīng)典案例,對(duì)居民、地方政府、中央政府之間就一具體的環(huán)境問題基本利益關(guān)系進(jìn)行深描,探究公共政策提出、制定、出臺(tái)和執(zhí)行過程中地方政府、地方人大、當(dāng)?shù)厝罕娭g的互動(dòng)過程,通過對(duì)化分析地方人大行動(dòng)的差異對(duì)公共政策結(jié)果的影響初步驗(yàn)證其作為正式呼吁渠道的存在性及有效性;再次,本文通過按集整理省級(jí)面板數(shù)據(jù),借助計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法,對(duì)前述過程中發(fā)現(xiàn)的一些命題進(jìn)行檢驗(yàn)。

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2文獻(xiàn)綜述

2.1地方分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與公共品供給

2.1.1公共品的地方供給理論

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要參與者,政府所扮演的角倉(cāng)是《樣的,不僅僅限于提供居民所編好的公共服務(wù),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定等目標(biāo)也處于其任務(wù)清單上,這些不同的任務(wù)之間并不總是能化調(diào)一致。更有甚者,相對(duì)于居民,資本具有更強(qiáng)的流動(dòng)性,分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制反而在吸副流動(dòng)性資本的過程中發(fā)生(Hirschman,1978)。正因如此,如果缺乏有效的其他的制約機(jī)制,分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果存在不確定性,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)擠占良好公共服務(wù)的提供,一方面出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施等投資過度,稅收降到過化,另一方面環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障挺及教育等公共品供給不足,出現(xiàn)"竟?fàn)幍降住?

關(guān)于"做對(duì)激勵(lì)"(gettheincentiveright).對(duì)"中國(guó)奇跡。的解釋的文獻(xiàn)可謂汗牛充棟,本研究無意繁增,而對(duì)于現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致的資源錯(cuò)配仍需要重新認(rèn)識(shí)。某種程度上,晉升錦標(biāo)賽是中國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)及資源配置扭曲的制度根源(周黎安,2007)。錦標(biāo)賽理論原本產(chǎn)生于對(duì)公司中委巧代理合約設(shè)計(jì)的激勵(lì)機(jī)制研究(Lazeax＆民osen,1981),然而政府機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)比企業(yè)復(fù)雜多的組織,事實(shí)上,政淮市場(chǎng)上政府面臨的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上企業(yè)面對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)存在本質(zhì)差異(王永欽、了菊紅,2007;王永欽等,2007)。這種差異還可能因?yàn)檎问袌?chǎng)所致力生產(chǎn)和提供的公共物品和服務(wù)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)致力生產(chǎn)和提供的私人物品和服務(wù)的屬性存在根本差異而放大(Ostrom,1990)。正如諾斯(North,1990)所強(qiáng)調(diào)的,"將有效率的政治市場(chǎng)和有效率的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)做同等意義上的理解是不正確的。......這種市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)世界里尚比較少見,在政治世界中就更少了。"

晉升錦標(biāo)賽需要滿足一定前提才能發(fā)揮作用:人事權(quán)力集中于上級(jí)政府,依據(jù)下級(jí)政府官員績(jī)效決定其晉升或去職;競(jìng)賽指標(biāo)對(duì)上下級(jí)或者說委托人或者代理人而言都是可街量、客觀的;參賽主體個(gè)人績(jī)效可分離比較;參賽個(gè)體的個(gè)人績(jī)效與其努力程度足夠相關(guān);參賽者不易合謀(周黎安,2007)。中國(guó)的體制一定程度上具有類似滿足這些前提的特點(diǎn),這化許是該理論所以被學(xué)界所重視的原因,但是不滿足的條件導(dǎo)致的后果卻不容忽視。

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2.2信息成本、激勵(lì)與約束政府行為

良好的地方治理績(jī)效需要解決兩個(gè)重要問題,一是如何對(duì)民眾的偏巧做出回應(yīng),二是有效激勵(lì)和約東地方政府。前者如果不能有效解決,即使可以取得不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效,也很難實(shí)現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展,無法提供民眾滿意的公共品或公共服務(wù),官員們?nèi)詴?huì)有民眾"端起碗來吃肉,放下模子罵娘"之感。后者如果不能有效解決,地方政府或者官員無法實(shí)現(xiàn)有效問責(zé),腐敗、政企合謀、地方保護(hù)主義便會(huì)成為常態(tài)。

一個(gè)國(guó)家的政策是影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效的決定性因素,政府官員的尋租活動(dòng)和不合理的公共政策是諸#發(fā)展國(guó)家發(fā)生經(jīng)濟(jì)增衣悲劇的原因，，中國(guó)改革開放前后經(jīng)濟(jì)績(jī)效的天壤之別也證明了這一點(diǎn)。高質(zhì)量的決策是良好績(jī)效的首要前提,對(duì)于公共事務(wù)而言也是如此。由于高質(zhì)量的決策需要借助于兩種信息;科學(xué)知識(shí)和時(shí)空信息,因此,做好決策的關(guān)鍵就在于,如何將這兩類信息提供給相關(guān)決策者。這其中,時(shí)空信息的收集更重要,也更困難。事實(shí)上,第一代財(cái)政分權(quán)模型強(qiáng)調(diào)分權(quán)優(yōu)于集權(quán)的主要支撐點(diǎn)也正在于此,印因?yàn)榈胤秸啾戎醒胝咏M(fèi)者,因而擁有更多的需求信息,可以確定公民個(gè)人偏好中的邊際消費(fèi)替代率。而且,分權(quán)還能促使官員卷入當(dāng)?shù)厍榫?使愿意學(xué)習(xí)的官員獲得以較少時(shí)間學(xué)習(xí)更多時(shí)空知識(shí)的機(jī)會(huì)�？傊�,分權(quán)可以降低時(shí)空信息搜集的成本,獲得比集中決策夏高的適應(yīng)性效率。

決策的制定是一回事,實(shí)施是另一回事。通過把實(shí)施機(jī)制作為制度的一種獨(dú)立出來,道格拉斯諾斯注意到實(shí)施機(jī)制的不完美性和鏈濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)兩難:如果說我們不能沒有政府,那么同樣,有政府也未必是件好事。在地方發(fā)展中,擁有獨(dú)立目標(biāo)函數(shù)的地方政府義其官員不管是受上級(jí)政府的委托還是受選良的委托,在有利可圖之時(shí)就可能作出機(jī)會(huì)主義行為,傷害委托人的利益。因此,如何約束政府,讓政府成為一個(gè)不偏不倚的第三方對(duì)于發(fā)展而言至關(guān)重要。

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3呼吁機(jī)制及其制度基礎(chǔ)..........36

3.1呼吁機(jī)制:呼吁、協(xié)商和聯(lián)合生產(chǎn)..........36

3.1.1呼吁與地方公共物品的聯(lián)合生產(chǎn)............41

3.1.2呼吁與地方政府決策...........43

3.1.3呼吁與地方政府行為約束...........43

4呼吁的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn):地方人大...........60

4.1人大代表的構(gòu)成與參與動(dòng)機(jī)...........61

4.2作為橫向監(jiān)督機(jī)制的地方人大...........63

4.2.1人大監(jiān)督的法律依據(jù).........64

5正式渠道呼吁的作用:人大建議與環(huán)境污染...........92

5.1分權(quán)與競(jìng)次.............92

5.2人大建議的作用機(jī)制...........95

5.3實(shí)證檢驗(yàn):案例研究........99

6非正式渠道呼吁的作用:互聯(lián)網(wǎng)與反腐敗

6.1腐敗的影響因素

學(xué)界對(duì)腐敗進(jìn)行了廣泛而深入的探對(duì),一般將腐敗行為視為公務(wù)員或者權(quán)力部門的執(zhí)行者在約束條件下進(jìn)行個(gè)人最優(yōu)化的理性自利行為。對(duì)于一個(gè)公務(wù)人員而言,其腐敗行為的預(yù)期收益可以用一下方程表示:

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7結(jié)論與展望

任何公共政策的產(chǎn)生,其背后均有復(fù)雜的政治過程以實(shí)現(xiàn)多方利益的調(diào)和,而最容易觀察到的只是這個(gè)復(fù)雜過程的結(jié)果,因此對(duì)任巧公共政策的分析不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)上的成本與收益,夏需要關(guān)注背后的政治因素。"好的經(jīng)濟(jì)學(xué)并不一定是好的政治學(xué)",一些經(jīng)濟(jì)上無效率的均衡之所以出現(xiàn)并持續(xù)存在,很有可能是因?yàn)檫@種現(xiàn)象在政治上是一種均衡,而任何志在改進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡的干預(yù)計(jì)劃很有可能因?yàn)闀?huì)破壞這種政治掏衡而無法推進(jìn)施行。巧的經(jīng)濟(jì)政策可能帶來壞的政治結(jié)果:解決市場(chǎng)失靈的某些政策可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)租金,當(dāng)被削減的經(jīng)濟(jì)租金原本屬于較或弱勢(shì)的團(tuán)體時(shí),就會(huì)進(jìn)一步破壞社會(huì)力量的均衡;不改變經(jīng)濟(jì)租金但會(huì)改變收入分配格局的某些政策,也許有助于提高經(jīng)濟(jì)效率但如果進(jìn)一步加劇了不平等,其后果可能產(chǎn)生適得其反的政治影響;某墊經(jīng)濟(jì)上看似是帕累的政策可能會(huì)破壞原有的政治激勵(lì)兼容性,使得一些團(tuán)體的利益或者政治家的利益沒有得到到滿足,這使得即使這豎政策能夠消除市場(chǎng)失靈也會(huì)遭遇政治上的激烈抵制。

正因如此,我們?cè)诶斫庵袊?guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡與發(fā)展失衡問題的時(shí)候,需要特別注意現(xiàn)象或者問題背后的政治因素,即使中國(guó)具有一個(gè)強(qiáng)政府的傳統(tǒng),也不應(yīng)簡(jiǎn)單地將政治過程黑箱化,不能只關(guān)注地方長(zhǎng)官所面臨的自上而下的考核,夏應(yīng)關(guān)注其所處的具體政洽環(huán)境,一堅(jiān)自下而上的力量所施加的約束。任何一個(gè)地方長(zhǎng)官在做決策的時(shí)候必然需要考慮委任其職位的上級(jí)的要求,面臨的竟?fàn)幐?jìng)爭(zhēng)壓力,但也需要充分關(guān)注其所處地方的具體的政治生態(tài)環(huán)境,地方居民偏好、企業(yè)構(gòu)成、干部隊(duì)伍構(gòu)成等等所構(gòu)成的政治約束,這些政治約宋力量的變化與中央政府的考核變動(dòng)以及區(qū)域竟?fàn)帀毫Φ淖儎?dòng)動(dòng)態(tài)化地決定了政洽均衡,也就決定了會(huì)呈現(xiàn)出的政策結(jié)果和社會(huì)現(xiàn)象。收入水平的上升,受教育程度的提高,社會(huì)組織的發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)的普及等信息傳播溝通技術(shù)的變革使傳居民的集體行動(dòng)能為不斷增強(qiáng),民眾越來越不安于做公共政策的接受者,逐漸對(duì)自己的偏好發(fā)出聲音表達(dá)訴求,這一過程也不斷促使化方人大代表等政治力畳逐漸增強(qiáng)對(duì)民眾的回應(yīng)與行動(dòng)的自主性,這無疑會(huì)改變地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的行動(dòng)可選的策略空間,改變?cè)械囊恍┕舱呓Y(jié)果以達(dá)到新的約束條件下的政治均衡。

參考文獻(xiàn)（略）