第 1 章  緒論

1.1  研究背景

在 20 世紀(jì) 70 年代末期的時(shí)候，西方大多數(shù)國(guó)家的政府都普遍存在著辦事效率低下、政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，西方國(guó)家的行政制度在不斷地進(jìn)行改革和創(chuàng)新，公共服務(wù)外包這一重要的創(chuàng)新制度開(kāi)始在西方的各個(gè)公共部門(mén)中得到廣泛地實(shí)踐和運(yùn)用。

目前我國(guó)政府正處在從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型不斷向社會(huì)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)政府以及行政人員的公共服務(wù)能力和辦事效率日益提出了更高的期許和要求。在我國(guó)的北京、上海、南京、深圳等城市，其城市的部分公共服務(wù)外包工作正處在快速推進(jìn)的過(guò)程中。政府公共服務(wù)外包已經(jīng)成為了當(dāng)前社會(huì)公眾所熱議的一個(gè)社會(huì)性話(huà)題，并受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。但是我們?cè)趯?shí)際生活中卻不難發(fā)現(xiàn)，政府目前的整個(gè)公共服務(wù)外包的工作模式還依然不夠科學(xué)，尚未能夠形成一套完整的體系。其次，政府主體對(duì)于職能外包邊界的劃分不夠明確，界限模糊。另外對(duì)于合同供應(yīng)商的選擇，其隨意自主性較強(qiáng)，未引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并缺乏科學(xué)規(guī)范的機(jī)制和流程。并且在整個(gè)政府服務(wù)外包的過(guò)程中也缺乏相應(yīng)的公開(kāi)透明性，因此我們有必要盡快加強(qiáng)構(gòu)建一種有管制的政府公共服務(wù)外包運(yùn)行機(jī)制，防止滋生新的腐敗和利益壟斷，以便規(guī)范政府外包行為，提高公共服務(wù)的績(jī)效。

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1.2  研究問(wèn)題

自 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，政府公共服務(wù)外包已在全國(guó)大部分城市得到不斷推廣，其外包領(lǐng)域涵蓋了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等與老百姓生活及利益息息相關(guān)的領(lǐng)域。但是在眾多政府職能中，哪些可以通過(guò)合同的方式選擇外包出去，哪些職能必須政府保留，目前還沒(méi)有清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，即政府職能外包的劃分邊界模糊。其次，在目前的各地基層政府公共服務(wù)外包過(guò)程中尚未形成一套科學(xué)規(guī)范的合同外包的運(yùn)行機(jī)制和外包模式，對(duì)供應(yīng)商的選擇較為自主和隨意，容易造成權(quán)力尋租、滋生腐敗和造成利益壟斷。同時(shí)在供應(yīng)商提供服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)其監(jiān)督力度不夠，監(jiān)管缺位，無(wú)法保證公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，并且對(duì)于外包過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避能力也較弱。究其原因，本人認(rèn)為我國(guó)缺少一套符合中國(guó)國(guó)情的、有管制的政府公共服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制和清晰的政府公共服務(wù)外包的劃分標(biāo)準(zhǔn)。所以，本論文將著重對(duì)上述相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入地探討和研究，以便能夠明確政府服務(wù)外包的劃分邊界，并建立一整套科學(xué)規(guī)范的政府服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制，使政府服務(wù)外包行為做到科學(xué)規(guī)范和透明，以提高公眾的滿(mǎn)意度。

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第 2 章  我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)狀與運(yùn)行機(jī)制

2.1  我國(guó)地方政府公共服外包

2.1.1  我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的類(lèi)型與范圍

從目前地方政府公共服務(wù)外包的類(lèi)型來(lái)看，按照合同外包時(shí)間的長(zhǎng)短這個(gè)維度來(lái)區(qū)分可以分為：長(zhǎng)期的和短期的。例如地方政府選擇將某一街道在未來(lái)兩年外包給物業(yè)公司來(lái)服務(wù)，這就屬于短期的政府服務(wù)外包行為。

而如果按照政府公共服務(wù)外包涵蓋的領(lǐng)域和服務(wù)的對(duì)象這個(gè)維度來(lái)劃分的話(huà)，大致可以概括為以下幾類(lèi)：1. 社會(huì)性公共服務(wù)。這一領(lǐng)域與百姓的切身利益息息相關(guān)，因此又可以稱(chēng)作民生領(lǐng)域外包。如：醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)和技能培訓(xùn)等。2.基礎(chǔ)性的公共服務(wù)外包。這一領(lǐng)域可以說(shuō)人人都可享受的。如：水電煤氣的供應(yīng)、交通設(shè)施、通訊設(shè)施、氣象服務(wù)等。3.政務(wù)性的公共服務(wù)外包。例如政府聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的技術(shù)公司為政府建立政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、電子化政府建設(shè)以及高新技術(shù)交易平臺(tái)的搭建等。4.金融性公共服務(wù)的外包。例如中小企業(yè)信貸服務(wù)等。

另外隨著地方政府公共服務(wù)外包實(shí)踐的不斷開(kāi)展和深入，政府服務(wù)外包的領(lǐng)域和范圍正在逐漸擴(kuò)大，幾乎涵蓋了政府大部分的服務(wù)職能和領(lǐng)域。主要包括：政府政務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)養(yǎng)老以及就業(yè)培訓(xùn)等與社會(huì)公眾利益緊密相關(guān)的領(lǐng)域。隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大、地方政府公共服務(wù)模式的不斷成熟、市場(chǎng)化程度的不斷提高以及政府職能轉(zhuǎn)變速度的不斷加快，政府公共服務(wù)中還有更多的領(lǐng)域可以選擇被外包給社會(huì)組織來(lái)提供。

 2.1.2  我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的成效

(一)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)政府公共服務(wù)供給模式下，一切公共服務(wù)都是由政府獨(dú)家壟斷提供。 但是由于政府的年度財(cái)政預(yù)算是有限的，可用于提供公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金也是有限的。如果任何公共服務(wù)政府都大包大攬的話(huà)，勢(shì)必會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣就會(huì)擠壓用于其他民生領(lǐng)域和可促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目的資金。而且最終只會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。但是政府通過(guò)將某些領(lǐng)域的公共服務(wù)簽約外包給社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織，委托其來(lái)提供社會(huì)公共服務(wù)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督考核。那么這樣就將政府從繁瑣復(fù)雜的事務(wù)中解脫出來(lái)了，只管好該管的，利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高財(cái)政資金的使用效率。2008 年，在南京市鼓樓區(qū)試點(diǎn)提供居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府只從財(cái)政中拿出了 200 萬(wàn)的資金就為當(dāng)?shù)?2000 名老年人解決了養(yǎng)老難題，建立起了一家超過(guò) 2000 張床位的養(yǎng)老院，如果按照當(dāng)前的當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情，要建立一家這樣規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其投資已經(jīng)過(guò)億了。如果拿著過(guò)億的資金來(lái)維持這家福利機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)的話(huà)，至少可以維持超過(guò)百年。除了養(yǎng)老領(lǐng)域，南京在社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域也開(kāi)展了相應(yīng)的服務(wù)外包和醫(yī)療改革活動(dòng)，并取得了不錯(cuò)的成效，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)的醫(yī)療資源并極大地緩解了居民的看病難和看病貴等民生問(wèn)題。政府通過(guò)公共服務(wù)外包，不僅盤(pán)活了政府有限的財(cái)政資金，提高了其使用效率，而且還促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。在政府公共服務(wù)供給模式不斷市場(chǎng)化的背景下，使得政府主體要學(xué)會(huì)正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要重視發(fā)揮市場(chǎng)的力量，讓政府從管理型政府逐漸向服務(wù)型、有限型政府轉(zhuǎn)變。

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2.2  我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制

2.2.1  運(yùn)行機(jī)制的定義

運(yùn)行機(jī)制具體是指在人類(lèi)社會(huì)有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中，影響該運(yùn)動(dòng)各因素的結(jié)構(gòu)、功能、及其相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過(guò)程和原理及其運(yùn)行方式。是引導(dǎo)和影響決策并與人、財(cái)、物相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)的基本規(guī)則及相關(guān)制度，它是決定行為的內(nèi)外部因素及其相互關(guān)系的總稱(chēng)。各種因素相互聯(lián)系，相互作用，要保證社會(huì)各項(xiàng)工作的目標(biāo)和任務(wù)真正實(shí)現(xiàn)，必須建立一套協(xié)調(diào)、靈活、高效的運(yùn)行機(jī)制。

2.2.2  地方政府公共服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)地方政府特別是市這級(jí)政府，大概是在上個(gè)世紀(jì)的八十年代開(kāi)始，在政府公共服務(wù)職能的提供模式中逐漸地引入市場(chǎng)化的操作概念和管理理念，，開(kāi)始將地方基層政府的一些原本應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)的職能交給了私營(yíng)組織，從而使得政府公共服務(wù)外包這一市場(chǎng)化的操作模式開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生并不斷地得到廣泛應(yīng)用和實(shí)踐。

過(guò)程中，政府是主體，合同承包商或者說(shuō)服務(wù)供應(yīng)商是客體，二者是合作的關(guān)系。一般而言，政府在履行職能過(guò)程中其選擇要外包出去的具體標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：第一是光靠政府所擁有的人力和物力難以提供的服務(wù)或物品，這時(shí)政府會(huì)選擇將其進(jìn)行外包。比如以北京奧運(yùn)會(huì)為例，如果按照舊有的政府管理模式，光靠政府的力量是難以順利舉行的，因?yàn)楸本⿰W運(yùn)會(huì)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它的要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府的能力范圍，這時(shí)政府主體就需要通過(guò)簽約外包的方式引進(jìn)社會(huì)力量來(lái)共同參與和經(jīng)營(yíng)。第二個(gè)選擇外包的事項(xiàng)主要是那些需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)作為支撐并能夠?qū)ζ溥M(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的管理和運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)和物品。在政府所承擔(dān)的一些職能中往往有些是專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化要求較高，需要相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員來(lái)操作和管理的，而政府在這塊是不足的，因此在提供這塊服務(wù)的時(shí)候，政府就需要依靠相關(guān)的專(zhuān)業(yè)化組織和人員來(lái)共同參與，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的私人企業(yè)作為服務(wù)供應(yīng)商和合作伙伴，將原本由政府承擔(dān)的職能外包給社會(huì)組織，這樣就可以提高效率，解決政府的困難并提高公眾的滿(mǎn)意度。

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第 3 章  我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建 .............21

3.1 政府職能的邊界確定 ................21

3.1.1  完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建 ................21

3.1.2  政府職能邊界與政府服務(wù)外包范圍的界定 ..............21

第 4 章  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共服務(wù)外包運(yùn)行機(jī)制 ....................36

第 5 章  結(jié)論與展望 .....................39

第 4 章  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共服務(wù)外包運(yùn)行機(jī)制

政府公共服務(wù)外包是在政府行政事務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府成本提高和經(jīng)費(fèi)受限、服務(wù)效率低等一系列背景下產(chǎn)生的市場(chǎng)化操作方式，它也是政府行政管理模式改革的重要舉措。政府公共服務(wù)外包最早是在西方開(kāi)始產(chǎn)生并得到實(shí)施，然后我國(guó)開(kāi)始借鑒并在上世紀(jì) 90 年代初逐步在全國(guó)大部分城市開(kāi)始推廣并實(shí)施。

公共服務(wù)外包在我國(guó)開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，產(chǎn)生了各種各樣的問(wèn)題，但歸其根本主要是在整個(gè)政府服務(wù)外包的過(guò)程中市場(chǎng)化運(yùn)作的理念沒(méi)有得到有效貫徹，市場(chǎng)化程度不夠，政府對(duì)于外包的干預(yù)較為明顯。本人認(rèn)為政府服務(wù)外包既然作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，就應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，按照市場(chǎng)的規(guī)則來(lái)辦事。在政府服務(wù)外包過(guò)程中，政府與服務(wù)供應(yīng)商構(gòu)成委托人與代理人的關(guān)系，政府應(yīng)減少直接的微觀管理和橫加干預(yù)，充分交由市場(chǎng)處理。在整個(gè)政府服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制中應(yīng)充分體現(xiàn)市場(chǎng)的理念，在政府服務(wù)外包的每一環(huán)節(jié)都要按照市場(chǎng)化的運(yùn)作方式來(lái)運(yùn)行，并提高其中的公開(kāi)透明度，保證整個(gè)政府服務(wù)外包的活動(dòng)是在完全公開(kāi)透明的環(huán)境下展開(kāi)的。

首先，政府在起初對(duì)于供應(yīng)商的選擇時(shí)就應(yīng)該本著公開(kāi)透明的原則，向全社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)的招投標(biāo)活動(dòng)。政府首先應(yīng)通過(guò)各種媒介向社會(huì)公開(kāi)其招標(biāo)事項(xiàng)，然后通過(guò)初步的篩選和甄別來(lái)讓那些有著優(yōu)秀資質(zhì)的企業(yè)入圍，最后再本著“報(bào)價(jià)低、服務(wù)優(yōu)”的原則來(lái)確定合適的供應(yīng)商來(lái)代替政府提供服務(wù)并與其簽訂合同，并把具體的合同條款在政府的網(wǎng)站進(jìn)行公開(kāi)，讓社會(huì)公眾知曉。在選擇服務(wù)供應(yīng)商的過(guò)程中，一定要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)運(yùn)作，防止政府暗箱操作，避免完全依靠某些領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的意志直接指定供應(yīng)商的做法。只有這樣，才能確保后續(xù)服務(wù)的質(zhì)量并減輕政府后續(xù)的管理壓力。

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第 5 章  結(jié)論與展望

政府公共服務(wù)外包這一政府行政管理制度的創(chuàng)新是在西方開(kāi)始興起的，我國(guó)政府開(kāi)始引進(jìn)這一管理方式和理念并付諸于實(shí)踐是在上世紀(jì) 90 年代。但就目前中國(guó)地方政府公共服務(wù)外包開(kāi)展的實(shí)踐情況來(lái)看，很不成熟并且實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中遇到了諸多問(wèn)題和障礙，主要包括實(shí)踐性障礙和制度性障礙。另外由于實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，且缺乏各項(xiàng)相關(guān)配套的運(yùn)行機(jī)制和制度作為保障，使得服務(wù)外包的質(zhì)量不高且極易造成權(quán)力尋租空間誘發(fā)腐敗。所以中國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的運(yùn)行要想變得更加成熟并提高服務(wù)外包的質(zhì)量，作為發(fā)包方的政府首先不能照搬西方的管理模式和機(jī)制，中國(guó)地方政府一定要因地制宜，結(jié)合各地區(qū)各部門(mén)的實(shí)際情況來(lái)針對(duì)性地構(gòu)建公共服務(wù)外包的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行模式。具體說(shuō)來(lái)就是：

一、建立公開(kāi)的招投標(biāo)機(jī)制，防止暗箱操作。在決策環(huán)節(jié)要提高政府的公開(kāi)透明度，尤其是在對(duì)供應(yīng)商的選擇上一定要進(jìn)行公開(kāi)的招投標(biāo)活動(dòng)，充分保證各競(jìng)標(biāo)者的平等性。

二、建立動(dòng)態(tài)的服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。為了確保服務(wù)承包商忠實(shí)履行合同條款，保證服務(wù)的質(zhì)量，必須成立相關(guān)監(jiān)督委員會(huì)在服務(wù)過(guò)程中不定期的對(duì)服務(wù)進(jìn)度和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

三、建立包括社會(huì)公眾在內(nèi)的多元主體服務(wù)外包效果評(píng)價(jià)機(jī)制。為了確保服務(wù)效果的評(píng)價(jià)更加權(quán)威并更具廣泛代表性，要盡可能地建立包括政府、社會(huì)公眾和專(zhuān)業(yè)組織在內(nèi)的多元主體評(píng)價(jià)機(jī)制。

四、將服務(wù)外包效果與合同結(jié)算相掛鉤，并在合同結(jié)算中引入獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。在供應(yīng)商履行完合同后，政府將根據(jù)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)情況來(lái)結(jié)算其報(bào)酬。并將拿出一定比例的資金對(duì)其服務(wù)的好壞進(jìn)行額外地獎(jiǎng)懲。

總而言之，一定要使得地方政府在整個(gè)公共服務(wù)外包過(guò)程中的各項(xiàng)個(gè)環(huán)節(jié)和行為都有據(jù)可依，有規(guī)章制度可循。完善的的配套制度和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制是中國(guó)地方政府公共服務(wù)外包活動(dòng)健康有序開(kāi)展的充分保證。

參考文獻(xiàn)（略）