第一章、廈門海滄區(qū)共同締造的興起與推動

一、“廈門困境”：共同締造興起的內生動力

黨的十八屆三中全會，“國家治理體系與治理能力現代化”被首次提出，“創(chuàng)新社會治理體系”也被提上議事日程。2013 年 7 月“美麗廈門，共同締造”的口號被提出，作為新城區(qū)的海滄區(qū)被選為試點之一，以五共為基礎理念，共謀是廈門社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點，切實尊重群眾的需要與要求，深度進行理念的宣傳，不斷完善共同締造的規(guī)劃、管理與服務，做到真正的社會治理創(chuàng)新的大共識，進而以政府的頂層設計為制度保障，因地制宜地提供平臺與條件，有效推動共同締造的實施。

（一）廈門市海滄區(qū)面臨“中等收入難題”的困境

當今我國正處于大變革的轉型期，由傳統的計劃農業(yè)社會轉向現代的城鎮(zhèn)化社會的轉變，政府與社會關系以及成為核心問題。一方面人們共享這經濟發(fā)展帶來的成果，另外一方面群眾的不滿與指責不斷增多，甚至出現群體事件。這主要是因為單一的快速的經濟增長，積累與遺留的社會問題太多，政府傳統單一的包攬式的治理模式，導致群眾對其的不認同與不理解，甚至很多地方干群關系緊張，無法形成一種良性互動，進而陷入一種“中等收入難題”的困境。廈門市海滄區(qū)就是在這樣的大背景下，政府更新傳統的治理理念與路徑依賴，創(chuàng)新社會治理的方式與手段，重新建立二者的良性互動關系，實現治理上的大跨越，由傳統的鄉(xiāng)村治理過渡到現代化的城市治理，突破中等收入難題的困境。

2013 年國家總理李克強已經強調中國已經進入“中等收入階段”，廈門作為我國沿海比較發(fā)達的城市 2012 年人均 GDP 已經超過 12000 美元，世界銀行 2010 年公布的，中高收入國家人均 GDP3976-12275 美元的的標準，廈門已經進入了中等收入階段。而海滄區(qū) 2013 年人均 GDP 達到了 22822.66 美元，位居全市第一，表明經濟發(fā)展已經開始步入中高收入階段，但是作為一個快速發(fā)展起來的新興工業(yè)城區(qū)，長期以來形成的觀念和生活方式滯后于經濟的發(fā)展速度。加上海滄區(qū)外來人口比較多，2011 年在 29.49 萬的總人口里，流動人口 16.47 萬人，已經開始超過了本土居民。外來人口的進入，一定程度影響著海滄區(qū)公民參與社會治理的主動性與積極性，近幾年政府社會治理成本與民生建設的投入也不斷增加，而傳統包攬式的管理方式，效益比較低，加上政府與群眾之間缺乏有效完善的溝通機制，導致民眾對政府的公信力與滿意度不斷下降。社會組織參與社會管理工作的主動性不高，參與的范圍與內容也比較狹窄。政府在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務方面，由于政策的執(zhí)行不利的原因導致政府的政策失靈現象嚴重。本該放手給社會與市場的事務，地方政府卻習慣用行政權力來約束與管理，導致政府與社會職能的“缺位、越位”現象嚴重，隨著群眾的自我意識的增強，對政府的認可度與滿意度不斷下降，面臨著經濟速下降，社會矛盾增速上行的的風險，最終形成官民關系沖突，干群矛盾激化，海滄區(qū)必須創(chuàng)新社會治理方式與理念，培育與中等經濟發(fā)展水平想匹配的公民意識，破解中等收入的困境。

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二、政府引導：為共同締造的推動提供平臺

海滄區(qū)社會治理創(chuàng)新的探索一直都在不斷實踐，但是之前的實踐與改革多是部門之間的孤立實驗，缺乏統一的領導機構與可續(xù)的頂層設計與制度保障。廈門市海滄區(qū)此次“共同締造”所取得的成效，與當地政府機關以及領導干部的規(guī)劃，政策支持與科學的頂層設計有直接的關聯性。共同締造的核心就是互動共治，理念的大共識也是共同締造實現的前提條件，美麗廈門共同締造踐行群眾路線，真正做到了“讓民做主”，在共同締造方案的提出與完善階段，海滄區(qū)政府領導與基層干部真正深入群眾，去宣傳與聽取群眾心聲，為共同締造的成功踐行做了一個好的開始，也為共同締造的全面開展打下了堅實的群眾基礎。

（一）頂層設計護航：共同締造方案的提出

在 2013 年 5 月 7 日，王蒙徽書記召開的第一次市委常委會上，就要求相關部門領導圍繞“美麗廈門共同締造”的 19 個重點問題展開 1 個半月的調研工作，并總結出了一系列對策和思路，為《規(guī)劃》制定打下了基礎。隨后并成立了專門的方案起草組，邀請國內有關專家參與其中，5 月 28 日就開始啟動了《規(guī)劃》編制工作，先后組織市委組織召開了 5 次常委會、21 次專題會議，12 位國內國內專家學者發(fā)表書面意見，兩院院士、清華大學教授吳良鏞先生也提出了書面的建議，經過反復修正的《戰(zhàn)略規(guī)劃》的征求意見稿發(fā)到市各級各部門和上級有關單位征求意見，并印制了將近 700000 冊的入戶手冊發(fā)放到戶，征求群眾的意見與建議。黨的十八屆三中全會后，開展關于 16 個重點課題的研究被廈門市政府領導提出，廈門市對這些課題成果進行研究并吸納，積極貫徹十八大精神并主動提出了相關的對策建議，形成了《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》討論稿，“共同締造”的理念更具體化與明確化了。

根據黨的十八屆三中全會精神和省委九屆十次、十一屆六次全會精神，并在市委會的討論中積極發(fā)表意見的基礎上進行了修改和完善，形成了更為完善的討論稿。于 12月 21 日召開的市人大會議審議并通過，進行全面實施。海滄區(qū)在被確定為試點之后，率先成立了區(qū)級締造辦，下設項目、宣傳、保障、監(jiān)督、協商、綜合的六大工作組，并立即投入運轉，負責具體活動與項目的實施。政府機關與相關部門的高度重視，并形成政策性的建議，是促進“共同締造”的理念深入民心的不可忽視的關鍵性因素之一。

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第二章、實施保障：“共同締造”共同參與

政府的角色轉變以及其治理方式的轉型，是國家治理現代化的主要組成部分，也是社會治理體制創(chuàng)新的核心問題。長期以來,地方政府在社會治理過程中，形成了“給與式治理”,為了避免社會矛盾與沖突，增加社會和諧因素，在有些社會事務上也是投入了 大量資金，實施“大包干”的方式，不僅僅投入了大量的資金，也容易造成群眾“靠、等、要”的思想，社會治理的效果不佳，投入的成本與群眾的滿意度不成正比。

一、轉變政府職能，整合社會資源

（一）簡政放權：凝聚政社合作共識

 社會治理創(chuàng)新首先需要從根本上實現政府理念的轉變，需要簡政放權，轉變政府職能，正確界定好政府與社會的關系，把政府“多管的，不該管的”放權給社會。廈門市海滄區(qū)通過改變原來“政府配餐“的理念，轉向”群眾點餐”的模式，下沉城鄉(xiāng)社會治理的重心，從放權開始，激發(fā)社會活力，凝聚政社互動的新局面。海滄區(qū)認識到作為治理主體的社區(qū)職能定位不明確，服務功能也在弱化，政府部門把放權于社區(qū)作為著力點，優(yōu)化社區(qū)的工作架構，把部分基層可以承擔的社會管理與公共服務事項下放給社區(qū)。在已經下放的 58 項工作職能的基礎上，圍繞著“房前屋后”的實事、小事又下放 27 項，政府積極為社區(qū)提供了相應的資金與人員，并加強培訓與指導，做到主導到引導的轉變。社會組織也是基層社會治理的重要主體之一，海滄區(qū)政府不斷向社會組織放權，促進社會組織去行政化與壟斷化，并不斷完善與創(chuàng)新社會組織的培育機制，探索出了一條“先發(fā)展與備案，后登記”的管理制度，扶持與培育互助類、公益類、維權類等對基層社會自治具有導向作用的社會組織。這不僅加大對社會組織的人、財、物方面的支持，還注重對公益組織和義工個人的活動進行信息的跟蹤，采用義工卡的形式記錄其活動的次數與時間，并采用多種形式給予鼓勵與表彰，大大激發(fā)了社會組織參與社會治理的動力與意識。海滄區(qū)政府在完成網絡化管理系統，以及全區(qū)三級便民服務體系的建設后，通過 “網格化·微自治”的創(chuàng)新管理模式，將政府不該管或管不好的事務下放給 “鄉(xiāng)賢理事會”、“同心合議廳”、“四民家園”、等自治組織，提高居民的自我服務與管理的意識和能力，真正做到了政府理念與治理方式的創(chuàng)新，群眾參與共同締造的活力被激發(fā)。

（二）政府設立機構保障，統籌社會資源

為了確保試點工作的順利展開，海滄區(qū)政府成立綜合性的領導機構，促使領導干部發(fā)揮了先行先導的模范帶頭作用，為共同締造的試點工作進行指導設計，統籌協調所需的各種資源。海滄區(qū)政府領導對于共同締造給予高度重視，積極響應廈門市政府的部署，成立了以市委常委、投資區(qū)黨工委書記、區(qū)委書記鄭云峰為組長，投資區(qū)黨工委副書記黃錦坤為副組長，區(qū)四套子領導及區(qū)直各部門、各街道主要領導為成員的試點工作領導小組，全面領導試點工作。領導小組下設若個工作組，并指派組長，有針對性地引導各項工作的開展和統籌協調共同締造工作。

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二、政府因勢利導，海滄區(qū)共同締造實踐的創(chuàng)新

（一）以社區(qū)為載體，實施網格化管理——海虹社區(qū)

隨著海滄經濟的增長以及城鎮(zhèn)化的推進，海滄社區(qū) 7 年來共建立有 19（包括村改居）社區(qū)，各種社會組織 205 個，社區(qū)里面外來人口比較多，流動性也大，經常出現管服務不到位，管理不到邊的現象。社區(qū)的治理也面臨這從傳統的包攬式管理向多元參與的精細化治理趨勢發(fā)展，海滄區(qū)針對這一問題提出了“網格化微治理”的社會治理創(chuàng)新模式，，采用先行先試，逐步推進，將社區(qū)服務縱向延伸到底，引導群眾參與社會管理的積極性與主動性，培育了社區(qū)自治能力，實現了官民共謀共建。

網格化管理以海滄區(qū)海虹社區(qū)為例子，按照“街巷定界、動態(tài)調整、規(guī)模適度”的原則，以樓棟、街巷、小區(qū)為基礎，按照每個管轄 300—400 的標準把每個網格管轄區(qū)劃分為多個不同的網格單元。按照網格的劃分，相應地配備 1-2 名網絡管理員，這些網絡管理員主要有社區(qū)干部、黨員居民小組長、居民代表、物業(yè)、樓長等擔任，社區(qū)統一對“六大員”進行管理與分配，有效解決了存在于“六大員”管理中的“兩張皮”的問題。每個網格也配備相應的民警和協警，對社區(qū)的信息和問題進行收集和處理。對于網絡管理員實行“一崗多責”的機制，對網格內多項事務進行全方位的管理、協調與處理。網絡管理員的工作機制由被動地“坐等群眾上門”變?yōu)椤爸鲃拥刈咴L群眾”，網絡管理院每月最少 10 天針對 60 戶人家，特別是對空巢老人、低保戶、重點需要幫助的對象對進行幫教，切實幫群眾解決實事。網格化的管理不僅僅實現了社區(qū)服務縱向到底，提供了全方位的群眾需求的服務，最重要的是社區(qū)管理員職位與工作機制，有效解決了基層政府在社區(qū)工作中中“缺位、越位、權責不清、條塊分割”的問題。

作為市級試點的興旺社區(qū)，在 2012 年 5 月開始推行“責任網格化、信息化平臺、精細化管理、人性化的服務”的社區(qū)管理模式，搭建三級網格化平臺，將社區(qū)服務延伸到底。在網格化建設之后，興旺社區(qū)不斷加強建立信息化的平臺，對于網格內建立關于社區(qū)的人口、計劃生育、綜合治理等基礎的的數據庫，實施統一的網絡化管理。街道層面的網格化指揮平臺，不僅僅便于居民社區(qū)業(yè)務的辦理，也給居民的日常生活提供了很多便利，社區(qū)與居民的互動也逐漸頻繁。

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第三章、創(chuàng)新機制：確保共同締造社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性 .............. 35

一、多元主體參與機制的完善 ............................. 35

（一）完善政府的參與機制： ................. 35

（二）創(chuàng)建群眾的參與機制 .............. 36

第四章  討論與結論 ........................ 41

一、政府引導下海滄“共同締造”的經驗探究 ............ 41

（一）轉變政府治理理念，突破傳統政府主導型的管理改革的路徑依賴 ........ 41

第三章、創(chuàng)新機制：確保共同締造社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性

基層社會治理創(chuàng)新一直受到中共中央和政府的高度重視，也是我國政治體制改革的主要內容之一，也是一個長期持續(xù)的過程。地方政府了積極響應十八大精神號召，也做出了不同的實踐探索。但是構建新型基層社會治理體系不是一蹴而就的，需要不斷完善和推進，克服“形式主義”難題，以機制的建設來確�；鶎由鐣卫韯�(chuàng)新的成果，保障創(chuàng)新的可持續(xù)性。海滄區(qū)在美麗廈門共同締造的試點工作中，認識到這一問題，并且建立了完善的參與機制、激勵機制、和服務機制來確保廈門海滄區(qū)共同締造的實踐創(chuàng)新的長久性。

一、多元主體參與機制的完善

海滄區(qū)“美麗廈門共同締造”的核心是共同，目標就是互動共治，參與是實現共治的前提條件。海滄區(qū)的參與機制主要是以項目為依托，以公共服務的提供為牽引分別建立和完善了群眾、企業(yè)、社會組織等主體的參與機制。

（一）完善政府的參與機制：

政府是廈門市海滄區(qū)共同締造不可缺失的主體，也起到一個引領與示范帶頭作用，改變政府之前的“行政發(fā)布者”的角色，轉變?yōu)椤胺⻊盏膮⑴c者”，需要通過機制來完善和規(guī)范地方政府和基層干部參與共同締造的行為與渠道。海滄區(qū)市委書記鄭云峰曾說過完善自上而下的網格化管理體制，以及城鄉(xiāng)社區(qū)的建設導致自下而上的協商民主缺失了，而“美麗廈門共同締造”的試點實踐，是往下沉了一級來探索治理的經驗。海滄區(qū)實施“四聯動機制”網格化管理，一人多責，走訪基層，建立不滿意干部幫扶制度和居民評價排隊機制改變之前政府參與社會治理創(chuàng)新中濃厚的政治色彩，轉變政府參與基層治理工作的作風，建立實干實效，高效的服務性政府職能模式。

（二）創(chuàng)建群眾的參與機制

群眾的參與機制建立是參與機制的基礎和前提，群眾也是參與基層治理創(chuàng)新的核心要義。海滄區(qū)為提高城市社區(qū)里居民的參加積極性，建立居民自治的規(guī)章制度，并且針對不同的參與主體設置多樣化形式的參與渠道，如居民理事會和“四合家園”的成立，都是在引導居民參與到社區(qū)公共事務治理的議事、決策、監(jiān)督、以及服務和評價上面。在農村社區(qū)也是以規(guī)章制度規(guī)范與引導村民的參與，如鄉(xiāng)賢理事會的的成立，完全是根據農村社區(qū)濃厚的鄉(xiāng)土文化而設置的，利用村里比較有威望的老人來帶動村民紛紛參與到共同締造的實踐中，有效地改變了之前村民對與村務的參與不積極，無秩序的局面，也大大增強了群眾對政府的公信力與滿意度。

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第四章  討論與結論

在廈門海滄區(qū)的共同締造中，政府以社會治理的理念創(chuàng)新為導向，政府簡政放權，職能轉變?yōu)榛A，依托于社區(qū)的平臺搭建，以網格化與微治理為動力杠杠，加強對社會組織的培育，以機制的創(chuàng)新確保社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性，構建多元主體參與共建，協同共管的互動共治的“廈門模式”，通過對共同締造的興起與實施過程中政府的引導性作用的發(fā)揮進行總結和分析，特別是對政府的職能范圍進行界定，明確基層社會治理創(chuàng)新有效實現的外部條件，為我國基層社會治理體系與治理能力現代化的探索與實踐提供執(zhí)行、可操作、可推廣的治理樣本。

一、政府引導下海滄“共同締造”的經驗探究

（一）轉變政府治理理念，突破傳統政府主導型的管理改革的路徑依賴

新時期的社會治理創(chuàng)新與行政體制改革，需要樹立互動共治的全新觀念，改變傳統的包攬式的管理理念。首先政府必須簡政放權，轉變政府在社會治理中的職能，正確處理好政府與社會的關系。廈門海滄區(qū)就是率先建立了網格化的管理體系與三級便民服務體制，把政府不該管的與管不好的事依托微治理，交給社會自治組織來管理，政府給予相應的資金、人員、政策等方面的培訓與指導，凝聚政社合作的新共識①。同時，加強共同締造在企業(yè)中的宣傳與動員，積極鼓勵與引導企業(yè)為基層社會治理創(chuàng)新提供資源，增強企業(yè)對社區(qū)責任感與認同感，構建社企合作共識。最后以共治共享，增強社會凝聚力，重塑社區(qū)共同地的精神，做到真正的“共同”締造。在廈門市海滄區(qū)共同締造的實踐中，政府的執(zhí)政理念轉變，對社會和企業(yè)簡政放權實際上就是突破了傳統的政府主導的社會治理模式，確定政府引導者的角色定位與職能的界定。

（二）注重頂層設計和領導班子的建設，確保對資源的全方位整合

政府在共同締造實踐之前必須做好充分的頂層設計，確保共同締造的順利開展和“治理惠民”目標的落實①。首先就是方案的規(guī)劃與完善過程，需要政府部門的頂層設計護航，并提出可操作性的指導路徑與方針，這是進行基層社會治理創(chuàng)新實踐的前提。其次，機構和部門職能的建立和完善基層領導干部對于基層社會治理創(chuàng)新的實踐是不可缺失的，也是政府職能的高效性與服務性的要求。海滄區(qū)通過建立政務綜合體，也是簡政放權的體現，同時強化了政府部門的權責統一的意識，促進部門之前以及組織之間的協調互動治理。頂層設計為基層社會治理創(chuàng)新指明和方向，增強群眾與社會海滄跨越實現信心，也為共同締造的全面展開提供了總部署和總動員，是基層社會治理創(chuàng)新中政府提供宏觀引導的主要條件之一。

參考文獻（略）