1   引   言 

1.1   選題目的和意義
公益訴訟最早可以追溯到古羅馬時(shí)代，時(shí)代變遷，在今天，公益訴訟被賦予了新的時(shí)代意義，根據(jù)提起訴訟的組織和個(gè)人的性質(zhì)，學(xué)界將公益訴訟分為狹義和廣義。其中狹義的公益訴訟僅指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家，以國(guó)家的名義提起的公益訴訟；廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個(gè)人、組織代表國(guó)家，以自己的名義提起的訴訟。近年來(lái)，公益訴訟逐漸成了我國(guó)司法實(shí)踐和學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題，各級(jí)司法部門尤其是檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域開展了廣泛而有深度的調(diào)研和討論。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了一系列譬如環(huán)境污染、損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等嚴(yán)重?fù)p害公共利益的違法行為，針對(duì)此類行為，除了加強(qiáng)行政監(jiān)管以外，也可以訴訟的方式維護(hù)公共利益。自上世紀(jì)九十年代起，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，新體制代替舊體制已是大勢(shì)所趨，深化改革促使社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，公共利益與個(gè)人利益不可避免地發(fā)生摩擦，使得社會(huì)問題層出不窮�，F(xiàn)代社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展并創(chuàng)造出極大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，伴隨的是行政權(quán)力的擴(kuò)大，其涉及的層面更加廣泛。近年來(lái)，由于行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力造成個(gè)人利益的損害已屢見不鮮，但我國(guó)沒有明確規(guī)定，致使其游離于法律范圍之外。 維護(hù)公共利益必然是以保護(hù)個(gè)人利益為前提的，因此人們逐漸認(rèn)識(shí)到當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，個(gè)人利益也會(huì)受到影響與約束，維護(hù)公共利益逐漸成為社會(huì)公眾關(guān)注的問題。對(duì)于提起公益訴訟的主體，擴(kuò)大訴訟主體范圍，較少對(duì)訴訟主體的限制，從而實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的平衡。雖然在 2012 年制定的新《民事訴訟法》中僅五十五條對(duì)公益訴訟制度作了規(guī)定，但是卻標(biāo)志著該制度已正式進(jìn)入我國(guó)法律體系。第五十五條的規(guī)定仍存留在較為原則性層面，然而在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起公益訴訟已多次出現(xiàn)，這也為后來(lái)者對(duì)其完善留下了一定的空間。筆者撰寫本文的目的為，通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴權(quán)主體進(jìn)行論述，鞏固檢察機(jī)關(guān)的主體地位，為檢察機(jī)關(guān)更好的維護(hù)公共利益獻(xiàn)言獻(xiàn)策。 
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1.2   文獻(xiàn)綜述
通過學(xué)習(xí)國(guó)外文獻(xiàn)我們可以了解到，公益訴訟這一說法源于古羅馬，是指為了維護(hù)社會(huì)公共利益而啟動(dòng)的公眾訴訟。從美國(guó)文獻(xiàn)中我們可以看出，現(xiàn)代公益訴訟起始于美國(guó)，是世界上公益訴訟制度較為完善的國(guó)家。通過對(duì)美國(guó)法典的研究和學(xué)習(xí)，我們可以發(fā)現(xiàn)，與其他國(guó)家相比，美國(guó)的檢察官在公益訴訟中有相對(duì)較多的自主權(quán)，這主要體現(xiàn)在美國(guó)法院的案例中，檢察官可以自己的名義參與公益訴訟，從而維護(hù)公共利益。在英國(guó)，檢察總長(zhǎng)被看做是公共利益的維護(hù)者，也是公益訴訟的適格原告。雖然，檢察總長(zhǎng)是公益訴訟的起訴主體，但是在某些特殊原因下，檢察總長(zhǎng)不宜提起訴訟的，有關(guān)組織和個(gè)人經(jīng)過檢察總長(zhǎng)的同意也可以提起公益訴訟，此外，英國(guó)通過立法也賦予了某些公職人員起訴資格。 以德法為代表的大陸法系國(guó)家，對(duì)于公益訴訟制度也有較為深入的研究。以法國(guó)為例，在拿破侖時(shí)期，法國(guó)就規(guī)定了檢察官可以干預(yù)民事訴訟，通過法律直接授權(quán)檢察官有參與公益訴訟的權(quán)力，這也為后來(lái)公益訴訟制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。法國(guó)的公益訴訟制度是由團(tuán)體訴訟制度發(fā)展而來(lái)，直到 1976 年頒布《民事訴訟法典》才賦予檢察官為維護(hù)公共利益可以提起公益訴訟的職權(quán)。 
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2   檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的概述 

2.1   公益訴訟制度的概述
早在古羅馬時(shí)代就有了關(guān)于公益訴訟的說法，只是沒有具體的概念。通過我國(guó)多年研究和討論，對(duì)于公益訴訟的定義，不同的學(xué)者給出了不同的說法。周枏認(rèn)為：任何組織和個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，就違法侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動(dòng)。③顏運(yùn)秋認(rèn)為：公益訴訟是對(duì)于侵害國(guó)家利益和公共利益的行為，由法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織向法院提起訴訟。公益訴訟制度的設(shè)置為公民參與公共事務(wù)提供了有力保障，也顯示了國(guó)家對(duì)于公民個(gè)人權(quán)利的重視，是民主在訴訟中的表現(xiàn)，它使民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。④蘇家成認(rèn)為，沒有直接利害關(guān)系的公民、法人、或其他組織針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不行為提起的訴訟。⑤張明華這樣認(rèn)為：公共利益是指有法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)、組織對(duì)于侵害公共利益和破壞社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的行為，為了維護(hù)社會(huì)公益向法院提起訴訟的制度 天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往。利益是人民活動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力或者最終的歸宿。正如馬克思所說，人民奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。 從歷史唯物主義的角度來(lái)看，公共利益本身就具有不確定性。隨著時(shí)間推延和地域的不同，對(duì)于公益利益也有不同解釋。 當(dāng)今世界各國(guó)關(guān)于在公共利益方面的立法也在日益增多，同樣，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，對(duì)于公益訴訟的規(guī)定也不鮮見。古羅馬時(shí)代就有了公共利益的規(guī)定，那么到底何謂公共利益呢。在學(xué)理上，對(duì)于公共利益有著不同的解釋，利益是人類進(jìn)行一切社會(huì)活動(dòng)的基因。在我國(guó)，一些學(xué)者對(duì)于公共利益作為一個(gè)法律概念進(jìn)行了闡述，然而，這些解答的困難之處在于，公共利益的主體如何界定。若說公共利益是組成贖回的全體個(gè)人的利益總和，且收益者又是全體個(gè)人，那么這個(gè)法律概念本身就沒有意義。公益應(yīng)該有兩層含義。第一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益，第二層含義是指國(guó)家的利益，國(guó)家稅務(wù)局拒不查處偷稅漏稅的行為，其侵害的是國(guó)家稅收權(quán)，也就是國(guó)家利益，這種利益是受國(guó)家稅收財(cái)政法所保護(hù)的。
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2.2   檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的意義 
現(xiàn)階段，我國(guó)的公益訴訟制度在原告資格上采取的是“宅口井”，這樣就使得一般的公眾被排除在了訴訟之外。今年來(lái)，隨著包括私人在內(nèi)的為了維護(hù)公共利益而提起的公益訴訟卻在增加，這種變化可能會(huì)給訴訟的形式及特征帶來(lái)巨大變化。這種速速的對(duì)象并不是以維護(hù)私人利益帷幕的的的糾紛，而是為了維護(hù)公共利益。有學(xué)者認(rèn)為，公共訴訟的保護(hù)公共利益的必要途徑，是充實(shí)、完善社會(huì)公共利益的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)民主、法治的必要途徑。公益訴訟制度對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共事務(wù)管理有著一定的的監(jiān)督作用，保證其依法行使職權(quán)，也就保障了法律真正得以實(shí)施。具有預(yù)防的功能。建立公益訴訟制度也能激發(fā)公眾與侵犯公共利益的行為進(jìn)行斗爭(zhēng)的意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)完善我國(guó)法律制度，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)這一目標(biāo)的有力保障。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義提供了必要途徑，保障建立良好的社會(huì)秩序，也是提高法律效益的有效手段。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)于公益訴訟的研究大多還停留在概念。特征、理論基礎(chǔ)、意義、必要性、可行性等表面，雖然經(jīng)過了多年的研究，但是仍留在比較膚淺的階段，而且研究?jī)?nèi)容大同小異。在公益訴訟研究領(lǐng)域，仍然存在著許多問題，如公益訴權(quán)、訴求、公益速速目的和基本原則、證據(jù)規(guī)則等問題。近幾年來(lái)，從事公益訴訟研究的法律人越來(lái)越多，研究成果增加的同時(shí)，也表明，公益訴訟的是一個(gè)越來(lái)越熱門的研究課題。公益訴訟制度在我國(guó)仍是一個(gè)新事物，還有更多的問題等待著我們?nèi)ド钊胙芯浚谒痉▽?shí)踐不斷探索，從而促使公益訴訟制度取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)立公益訴訟制度，符合訴訟制度的目的，也符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，是憲法有關(guān)民主、監(jiān)督的內(nèi)容在公益訴訟相關(guān)規(guī)定的合理借鑒。 
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3   檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性.......8 
3.1 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性........8
3.2   檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可行性..........11 
3.2.1   法律地位優(yōu)勢(shì)..........11 
3.2.2   司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì).........11 
4   國(guó)內(nèi)外檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的比較......13 
4.1   我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的現(xiàn)狀......13
4.2   國(guó)外檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的現(xiàn)狀......16 
4.2.1   英美法系主要國(guó)家中檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的現(xiàn)狀 .........16 
4.2.2   大陸法系主要國(guó)家中檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的現(xiàn)狀 .........17 
4.2.3   兩大法系現(xiàn)狀的比較.....18 
5   檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度的完善..........19 
5.1   訴訟主體資格.......19 
5.2   參與范圍........20 
5.2.1 立法建議.......20 
5.2.2 司法解釋建議......20 
5.3   提起訴訟的程序..........21 

5   檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度的完善 

5.1   訴訟主體資格 
公益訴訟本質(zhì)上來(lái)說，也屬于民事訴訟領(lǐng)域，但是又不同于普通的民事訴訟。 在現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟往往所依據(jù)的是司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在一些國(guó)家，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟多是持支持態(tài)度的，雖然我國(guó)在建國(guó)初期也曾經(jīng)以立法的形式確立了檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的職能，但是由于種種原因，在后來(lái)的法律修改過程中刪除了，這就造成檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)缺乏立法基礎(chǔ)的，主要是通過作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)民事案件行使法律監(jiān)督權(quán)。甄貞認(rèn)為：“社會(huì)發(fā)展情勢(shì)要求檢察監(jiān)督止步于刑事領(lǐng)域而對(duì)其他領(lǐng)域違法駐足旁觀，然而監(jiān)督手段的單一與虛化，又只能襯托檢察監(jiān)督的心有余而力不足，進(jìn)而導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)威流失，固守刑事檢察監(jiān)督陣地而不敢顧及其他�！�13由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)自身的性質(zhì)，不斷適應(yīng)時(shí)代的需要，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。 新民事訴訟法雖然作了修改，對(duì)于提起公益訴訟的主體規(guī)定過于模糊，并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有資格直接提起公益訴訟。通過對(duì)法條的解讀，我們可以看出，早在 1997 年檢察機(jī)關(guān)首次以訴訟主體的資格提起公益訴訟時(shí)起，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)日益豐富，公益訴訟理論也較快發(fā)展，實(shí)踐和立法之間存在著失衡。這樣就存在很大的弊端，可想而知，在具體的公益訴訟案件中，如對(duì)方當(dāng)事人，以在立法上缺陷來(lái)逃避法律的制裁，給不法分子有可趁之機(jī)，很容易造成公共利益更大的損失。
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結(jié)語(yǔ) 

本文中，筆者通過對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的現(xiàn)狀的分析，可以看出，我國(guó)在公益訴訟領(lǐng)域取得了豐碩的研究成果，有許多值得參考的資料和文獻(xiàn)，但是和國(guó)外公益訴訟制度研究相比，還是存在著一些不足之處。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在實(shí)踐中已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但是仍面臨著訴訟主體資格問題、訴訟參與范圍已經(jīng)訴訟程序權(quán)力等現(xiàn)實(shí)問題。盡管新修訂的《民事訴訟法》中規(guī)定了可以有法定的機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟，但是這并未明確規(guī)定檢查機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟案件是否具有起訴權(quán)。同樣，法律規(guī)定中對(duì)于提起公益訴訟的范圍只是以列舉的方式，列舉了兩種損害公共利益的行為，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，損害公益訴訟的案件不是只有這兩種，對(duì)于損害公益訴訟的行為的認(rèn)定也是存在問題的。對(duì)國(guó)外公益訴訟制度的考察中，通過對(duì)不同權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下公益訴訟制度的對(duì)比，提出了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所存在的問題。在對(duì)國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和了解的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)所存在的問題，提出切實(shí)可行的建議。值得關(guān)注的是，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確提出了“探索建立檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，并提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。
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參考文獻(xiàn)(略)